10 de junio de 2024

PGR-C-117-2024

 

Señora

Fanny Arce Alvarado 

Auditora Interna

Instituto Nacional de Innovación y Transferencias en Tecnología Agropecuaria

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio JD-INTA-046-2023 del 21 de marzo del 2023, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con un proceso de reorganización administrativa propiciado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), que involucra al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) como órgano de desconcentración máxima de dicho ministerio.

 

 

I.- SOBRE EL ORIGEN Y ALCANCES DE LA CONSULTA 

 

            La gestión que nos ocupa indica, entre otras cosas, que la Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, n.° 8149 del 5 de noviembre 2001, creó al INTA como un órgano de desconcentración máxima, especializado en investigación y adscrito al MAG.

 

            Agrega que el artículo 4 de la Ley n.° 8149 aludida, establece que el MAG debe facilitar al INTA el personal, los equipos, los bienes muebles e inmuebles, la infraestructura y, en general, el contenido presupuestario requerido para su funcionamiento, “…incluidos los que están siendo utilizados en la actualidad por la Dirección de Investigaciones Agropecuarias”.  Agrega que los artículos 7 y 12 de la ley aludida disponen que ese Instituto tendrá una Junta Directiva que será la encargada de definir y aprobar la organización y la estructura administrativa del órgano.

 

            Sostiene que los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas”, emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), establecen  que toda reorganización administrativa debe cumplir con un estudio técnico que justifique la propuesta de reorganización, con el pronunciamiento de la Unidad de Planificación, con el aval del ministro rector del sector y con un acuerdo de Junta Directiva en los casos en que la máxima jerarquía institucional recaiga en un órgano colegiado de ese tipo.   

 

Después de efectuar las consideraciones anteriores nos plantea las siguientes consultas: 

 

“1- ¿Es el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través del Ministro Rector y su Unidad de Planificación, el competente para efectuar el estudio técnico que justifica una propuesta de reorganización administrativa (integral o parcial), confeccionar el pronunciamiento que indique expresamente, el grado de cumplimiento de los lineamientos de Reorganización Administrativa y dar el aval para una reorganización administrativa en el INTA, tomando en  consideración que el INTA es un órgano de desconcentración máxima cuyo Jerarca es su Junta Directiva? 

2- ¿Qué efecto jurídico tiene respecto a los conceptos de validez, eficacia jurídica de una reorganización administrativa parcial del INTA sin que la misma haya [sido] puesta previamente en conocimiento de su Junta Directiva, ni tampoco contenga un pronunciamiento de la Unidad de la Planificación del INTA? 

3- Estando vigente la Ley N°8149, ¿podría el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través del Ministro Rector y su Unidad de Planificación, centralizar a ese ministerio todos funcionarios que laboran en el INTA con excepción de la parte técnica, justificando que el grado de desconcentración máxima que tiene el INTA es únicamente en materia de investigación agropecuaria? 

4- ¿Cuál fue la voluntad del legislador en el artículo 4 de la Ley N°8149 y artículos 8 y 9 del Reglamento a la Ley del INTA, en cuanto al traslado del personal de la antigua Dirección de Investigaciones Agropecuarias y otro personal del MAG al INTA para realizar las funciones que fueron encomendadas por potestad de imperio? 

¿Al trasladar nuevamente a ese personal del INTA al MAG podría eventualmente estarse incumpliendo la voluntad del legislador y por tanto ese ordenamiento jurídico?”

 

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023, el cual fue emitido por MIDEPLAN el 17 de febrero de 2023. En dicho documento se analizó una propuesta de reorganización administrativa planteada por el MAG. Esa propuesta, según se indica en el documento, estaba orientada a fusionar las Asesorías Legales de los órganos desconcentrados del ministerio, para que pasaran a formar parte de la Asesoría Jurídica del MAG.  Ello con el objetivo de unificar criterios y mejorar la atención de trámites. Asimismo, la propuesta incluía la posibilidad de modificar la nomenclatura de la Unidad de Prensa para denominarla Unidad de Comunicación Institucional y la de actualizar sus funciones al ampliar su ámbito de cobertura a temas de prensa, relaciones públicas, publicidad, manejo de redes y plataformas sociales, entre otros. 

 

En el oficio indicado, MIDEPLAN resolvió lo siguiente:

             “Aprobar la integración de las funciones, procesos y productos jurídicos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, así como de sus órganos desconcentrados en una única y general Asesoría Jurídica del MAG, así como la subdivisión de esta en la Unidad de Gestión Jurídica y la Unidad de Asesoría y Contratación Pública, las cuales desarrollarán las funciones y procesos establecidos en la propuesta presentada.

             Suprimir las unidades asesoras de Asesoría Jurídica de la estructura organizacional del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), así como la unidad asesora de Asuntos Jurídicos del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE).

             Registrar el cambio de denominación y funciones de la actual unidad asesora de Prensa, para que se denomine Comunicación Institucional, la cual integrará las funciones y procesos en la materia para el MAG y sus órganos desconcentrados.

             El Ministerio de Agricultura y Ganadería deberá realizar los ajustes a las normativas respectivas para actualizar las funciones en materia de asesoría jurídica y comunicación institucional, tanto para las dependencias referidas, como para el ministerio y los órganos desconcentrados. De igual forma, se recomienda tomar las previsiones jurídicas y administrativas para mitigar el riesgo de que se vuelvan a crear estas dependencias en los órganos desconcentrados, así como valorar realizar este mismo ejercicio en otras dependencias con características similares que subsisten tanto en el ministerio, como en sus órganos desconcentrados.”

 

            Cabe señalar que de la lectura integral del oficio al que se refiere la transcripción anterior se pudo constatar que la estructura organizacional del INTA no contaba, ni cuenta actualmente, con una unidad de Prensa, sino que solamente en el MAG existe una unidad organizacional específica para desarrollar esas funciones; de ahí que el cambio de denominación de esa unidad (que pasó a ser ahora la unidad de “Comunicación Institucional”) no alteró la situación del INTA.  Por otra parte, en lo que se refiere a la integración de las asesorías jurídicas del MAG y de sus órganos desconcentrados, el oficio de referencia señala que, de las 23 plazas de profesionales en derecho involucradas en el proceso de reorganización, solamente una de ellas pertenecía al INTA. 

 

   Debido a que la gestión planteada proviene de una Auditoría, conviene hacer referencia a los requisitos de admisibilidad que deben observar ese tipo de consultas.

 

 

II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

 

El artículo 4° de la Ley Orgánica de esta Procuraduría permite que los auditores internos realicen consultas a este órgano de manera directa; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución. 

 

            El primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero de 2009, reiterado en el C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021).

 

            Hemos indicado, además, que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.

 

            Así las cosas, las consultas realizadas por la Auditoría Interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa Auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020, C-146-2021 del 26 de mayo de 2021 y PGR-C-054-2023 del 17 de marzo de 2023).

 

            Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica y no ser utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).

 

            En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado.  Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos y sin pretender la revisión de la validez de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, y la de asumir competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021). 

 

            También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).

 

            Asimismo, antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).

 

            Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo de 2015, que no podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues“… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración…” y la facultad de solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes es exclusiva de los jerarcas de la Administración activa. (En igual sentido, véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).

 

            Por último, importa señalar que los dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas sólo vinculan directamente a la auditoría consultante.  Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (Dictámenes C-044-2021 de 7 de enero de 2021 y PGR-C-290-2022 de 22 de diciembre de 2022). 

 

En este asunto, es evidente que la consulta que se nos plantea versa sobre un proceso de reorganización con respecto al cual existe ya un pronunciamiento del MIDEPLAN, por lo que, según lo expuesto, no nos es posible referirnos a ese caso concreto, ni pronunciarnos sobre la validez de dicho proceso. A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la Auditoría consultante, procederemos de seguido a analizar de manera general (sin sujetarnos a las interrogantes planteadas) el tema jurídico que subyace en la consulta, relativo a la potestad de la Junta Directiva del INTA de definir y aprobar la organización administrativa de ese órgano desconcentrado.  Ello con la finalidad de que la Auditoría consultante adopte las medidas que estime necesarias para el ejercicio de su labor.

 

 

III.- RESPECTO A LA POTESTAD LEGAL OTORGADA AL INTA PARA DEFINIR Y APROBAR SU ORGANIZACIÓN Y SU ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

 

            A efecto de abordar el tema que nos ocupa, interesa señalar que los procesos de reorganización que se llevan a cabo en el sector público tienen como objetivo propiciar la coherencia de la gestión administrativa.  Precisamente, la Ley de Planificación Nacional (n.° 5525 de 2 de mayo de 1974) dispone que los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas deben realizar una labor sistemática de modernización de su organización con el fin de aumentar su eficiencia y productividad y lograr el mejor cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Planificación (artículo 16).

 

            Asimismo, esa ley establece que los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas deben ejecutar programas de racionalización administrativa, con la finalidad de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecución de sus actividades, para lo cual deben coordinar con el Ministerio de Planificación (artículo 18).

 

            Por su parte, la “Ley Marco de Transformación Institucional y Reforma Sociedades Laborales SAL”, n.° 7668 de 9 de abril de 1997, estableció las bases para que los órganos del Estado y las instituciones públicas descentralizadas (incluyendo instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas) realicen procesos de transformación institucional mediante la transferencia de servicios y actividades auxiliares a organizaciones sociales, asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas, asociaciones, fundaciones y asociaciones de desarrollo comunal. 

 

            Precisamente, con fundamento en la ley n.° 7668 citada, así como en la Ley Nacional de Planificación, se emitió el decreto n.° 26893 del 6 de enero de 1998, cuyo artículo segundo hace referencia a las funciones de MIDEPLAN dentro de los procesos de organización y reorganización administrativa, funciones dentro de las cuales se encuentra la de aprobar la organización administrativa y emitir directrices, lineamientos, manuales, instructivos y demás instrumentos sobre la materia.  Esa norma dispone lo siguiente:

 

             “Artículo 2º- La aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y empresas públicas será competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

             MIDEPLAN, por medio del Sistema Nacional de Planificación constituido por la Ley de Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de 1974), dictará directrices, lineamientos, manuales, instructivos y otros instrumentos en materia de reorganización administrativa de las instituciones públicas para el mejor cumplimiento del servicio público, asegurando su continuidad su eficiencia, su adaptación a cambios legales, así como la satisfacción de la necesidad social que atienden y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.  Estos instrumentos estarán disponibles mediante publicaciones que aparecerán en el sitio electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación obligatoria por parte de órganos, entes y empresas públicas en sus medidas de organización, reorganización, transformación y fusión administrativas. Se excluyen de esta disposición los entes públicos no estatales que no administran recursos públicos y las empresas públicas que actúan en mercados abiertos.

             De previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como requisito de validez, toda propuesta de reorganización de órganos, entes y empresas públicas deberá contar con la autorización del respectivo Ministro Rector del Sector al que pertenezca el órgano, ente o empresa. Para tales efectos, el Ministro Rector dispondrá de un plazo de diez días hábiles, a partir del momento en que la propuesta sea presentada. Si no resuelve dentro de ese plazo, la propuesta se tendrá por autorizada y podrá ser remitida a MIDEPLAN.

             La Unidad de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia requerirá a los interesados en la emisión de decretos ejecutivos y en la formulación los proyectos de ley gubernativos que contemplen medidas de organización y reorganización administrativas, de la aprobación previa de MIDEPLAN respecto de esas medidas.

             (Así reformado por el artículo 1º del decreto ejecutivo Nº 36086 del 28 de junio de 2010)”

 

            Adicionalmente, el artículo 16 del Reglamento General del MIDEPLAN, aprobado por decreto n.° 23323 de 17 de mayo de 1994, ratifica que las reorganizaciones administrativas deben contar con un estudio técnico que las respalde y con la aprobación de MIDEPLAN.

 

            Así las cosas, MIDEPLAN es el órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los órganos desconcentrados de los ministerios. 

 

            El trámite para llevar a cabo un proceso de reorganización en una institución o en un órgano del Estado se encuentra definido en los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas”, lineamientos que fueron formalizados, comunicados y divulgados por el Presidente de la República y por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica por medio de la directriz n.° 21 del 17 de mayo del 2007.

 

            De conformidad con dichos lineamientos, para concretar un proceso de reorganización es necesario que la institución interesada elabore un estudio técnico para justificar la propuesta.  Luego, dicho estudio debe ser analizado por la Unidad de Planificación Institucional, la cual determinará si la propuesta cumple los Lineamientos de Reorganización Administrativa.  En caso de que no los cumpla, debe indicar los lineamientos irrespetados y las razones en las que se fundamenta esa afirmación.  Una vez que la propuesta ha sido aprobada por la Unidad de Planificación Institucional, la institución interesada debe someterla a conocimiento del Ministro Rector del Sector, quien debe dar fe de que conoce la propuesta y de que la avala en todos sus alcances.  Finalmente, la solicitud de reorganización debe ser sometida a conocimiento de MIDEPLAN quien, como ya indicamos, es el órgano técnico encargado de aprobar la nueva estructura organizacional.

 

            Una vez aprobada la reorganización, debe emitirse un decreto para oficializar la nueva estructura organizacional.  Esa obligación se encuentra regulada en el apartado E.1.1 de los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas ya mencionados.  Dicha disposición establece:

 

“E.1 Lineamiento en el Componente de Normativa

             Se refieren a aquellos aspectos vinculados propiamente con el proceso a seguir por toda institución en materia de reforma institucional.

             1. Después de la aprobación de la reorganización administrativa por parte de MIDEPLAN, los ministerios y sus órganos deberán tramitar la promulgación de un Decreto Ejecutivo en el cual se oficialice la estructura organizacional. En todos los casos, el contenido del Decreto deberá corresponder con la estructura y competencias aprobadas por MIDEPLAN.

             Las instituciones descentralizadas actualizarán su estructura por la vía de reglamentación interna. La Unidad de Reforma Institucional de MIDEPLAN llevará un archivo específico, donde constarán todos los organigramas aprobados de la Administración Pública centralizada y descentralizada institucional; dicho archivo será de consulta pública.

             2- (…)”

 

            En el caso de los ministerios, por regla general, la potestad de organizar ­­–y, por tanto, de reorganizar– corresponde al ministro, por su condición de “superior jerárquico supremo”.  Esa potestad puede ser ejercida con independencia de que vaya dirigida a órganos desconcentrados, e indistintamente del grado de desconcentración que ostenten.  Al respecto, el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública dispone lo siguiente:

 

“Artículo 103.-

            1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.

            2. (…).”

 

            Esta Procuraduría, en su OJ-012-2016 del 23 de febrero del 2016, reiterada en el dictamen C-071-2016 del 12 de abril del 2016, analizó los alcances de la potestad de organización del ministro en relación con los órganos desconcentrados de su ministerio.  En ese pronunciamiento indicamos que la potestad de reorganización pertenece al ministro, salvo que exista una norma legal que le confiera esa potestad a otro órgano.  Concretamente, en la opinión jurídica citada se hizo referencia a la potestad del Ministro de Economía, Industria y Comercio de decidir sobre la reorganización de la Comisión para Promover la Competencia, que es uno de los órganos desconcentrados máximos de ese ministerio.  En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

 

             “Se consulta sobre la potestad del MEIC de decidir sobre una reestructuración al interno de la Comisión y si para solicitarla a MIDEPLAN requiere el criterio de ese Colegio. Además, se consulta sobre los requisitos para que MIDEPLAN apruebe una reestructuración. La decisión de reestructurar corresponde al Ministro pero dicha potestad se sujeta a la Ley y particularmente a la definición de competencias de la Comisión y de la UTA.

             1-. Corresponde al Ministro la potestad de autoorganización

            La desconcentración, según lo indicado, no implica una independencia orgánica del órgano desconcentrado respecto del jerarca. Tampoco implica necesariamente que el jerarca pierda en forma absoluta la potestad jerárquica sobre el órgano desconcentrado. Por el contrario, el jerarca mantiene dichas potestades en relación con las materias u actos no desconcentrados.

             Respecto de la materia de libre concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria. Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano, consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias internas.  Por lo que puede considerarse no solo que la potestad de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de rango legal que así lo autorice. (…)

             En tratándose de la Comisión para Promover la Competencia no existe una norma atributiva de la potestad de organización, ni tampoco le ha sido atribuida la potestad reglamentaria.  En consecuencia, dichas potestades siguen reservadas al jerarca superior supremo. Por lo que este puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece. Ergo, someter esa reestructuración a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN.”  (El subrayado es nuestro).

 

            La particularidad del asunto en estudio consiste en que la ley n.° 8149, mediante la cual se creó el INTA, sí confirió la potestad de organización a un órgano distinto del ministro. 

En ese sentido, el artículo 12 de dicha ley dispone expresamente que corresponde a su Junta Directiva “Definir y aprobar la organización y estructura administrativa” (inciso b.), así como “Aprobar los reglamentos atinentes al funcionamiento y la operación del Instituto” (inciso f.)

 

            Cabe señalar que esta Procuraduría, al contestar una audiencia conferida por la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de ley que culminó con la creación del INTA, advirtió sobre las consecuencias de privar al ministro de la potestad de organización con respecto al INTA.  Nos referimos a la OJ-094-2000 del 4 de setiembre del 2000, la cual fue reiterada en la OJ-066-2005 del 26 de mayo del 2005.  En el primero de esos pronunciamientos indicamos lo siguiente:

 

“…a la Junta Directiva del Instituto propuesto se le otorga una potestad que excede la naturaleza desconcentrada que, como órgano, tiene. Nos referimos a la potestad de definir y aprobar la organización y estructura administrativa del Instituto establecida en el numeral 11, inciso b) del proyecto de ley. Esta atribución supone la posibilidad de ejercer potestades normativas, bajo la forma de reglamentos autónomos de autoorganización y de servicios, y eso no está comprendido dentro de las competencias que, como órgano desconcentrado, debe tener. El Instituto sigue siendo parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería y aunque tiene definido un ámbito material de competencias, la capacidad de autoorganizarse y organizar el servicio que presta, en la medida en que supone el ejercicio de potestades normativas, sólo pueden ser ejercidas por el Ministro, so pena de rozar con la Constitución Política, artículo 140, inciso 18).”

 

            A pesar de lo anterior, el proyecto de ley al que se refiere la transcripción anterior fue aprobado sin atender las observaciones hechas en su momento por este órgano asesor, por lo que, mientras el artículo 12, incisos b) y f) de la ley n.° 8149 se mantengan vigentes, corresponde a la Junta Directiva del INTA (y no al MAG) definir y aprobar la organización y la estructura administrativa de ese órgano.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- La consulta que se nos plantea versa sobre un proceso de reorganización con respecto al cual existe un pronunciamiento del MIDEPLAN, por lo que no nos es posible referirnos a ese caso concreto, ni pronunciarnos sobre la validez de dicho proceso. A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la Auditoría consultante, se analizó de manera general (sin sujetarnos a las interrogantes planteadas) el tema jurídico que subyace en la consulta, relativo a la potestad de la Junta Directiva del INTA de definir y aprobar la organización administrativa de ese órgano desconcentrado, con la finalidad de que la Auditoría consultante adopte las medidas que estime necesarias para el ejercicio de su labor.

 

            2.- Por regla general, en el caso de los ministerios, la potestad de organizar ­­–y, por tanto, de reorganizar– corresponde al ministro, por su condición de “superior jerárquico supremo”.  Esa potestad puede ser ejercida con independencia de que vaya dirigida a órganos desconcentrados, e indistintamente del grado de desconcentración que ostenten. 

 

            3.- La ley n.° 8149, mediante la cual se creó el INTA, confirió la potestad de organización a un órgano distinto del ministro.  El artículo 12 de dicha ley dispone expresamente que corresponde a su Junta Directiva “Definir y aprobar la organización y estructura administrativa” (inciso b.), así como “Aprobar los reglamentos atinentes al funcionamiento y la operación del Instituto” (inciso f.)

 

            4.- Mientras el artículo 12, incisos b) y f) de la ley n.° 8149 se mantengan vigentes, corresponde a la Junta Directiva del INTA (y no al MAG) definir y aprobar la organización y la estructura administrativa de ese órgano.

 

Cordialmente;

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador 

 

JCMM/hsc

 

C:             Sra. Laura Fernández Delgado, Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política

Económica.