14 de diciembre del 2023

PGR-C-264-2023

Señor

Efrain Miranda Carballo

Secretario Ejecutivo

Comisión Nacional de Préstamos para la Educación

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio SE 367-2023 de 21 de setiembre de 2023 y mediante el cual plantea la siguiente consulta técnico jurídica:

 ¿Viene la Ley 10201 a establecer dos tipos de población meta para el otorgamiento de créditos, a saber: solo a costarricenses para las modalidades de créditos vigentes antes del 11 de mayo de 2022 (artículo 2, inciso a); y para las nuevas modalidades de financiamiento definidas en la ley 10201 (artículo 2, inciso b), o ¿Es posible ampliar el otorgamiento de créditos educativos sin distinción de la nacionalidad, para todas las modalidades de crédito (artículo 2, inciso a) y b) considerando la modificación establecida por Ley No.10.201.?

 Con la consulta, se adjunta el criterio de la asesoría legal institucional SE-AL-35-2023 de 21 de setiembre de 2023.

La consulta planteada se evacúa en los siguientes términos:

a) UNA REFORMA PARA LA EMPLEABILIDAD DE LAS PERSONAS JÓVENES QUE NO ESTÁ SUJETA A UNA RESTRICCIÓN EN RAZÓN DE LA NACIONALIDAD.

La Ley N.° 10201 de 25 de abril de 2022, denominada Ley para el fortalecimiento para mejorar la empleabilidad de los Jóvenes tiene por finalidad procurar la inclusión de las personas jóvenes en el empleo. 

La inclusión de las personas jóvenes en el empleo, es un objetivo legítimo. Se vincula con el derecho fundamental al trabajo.

El artículo 26 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, ha establecido, en su párrafo segundo, que el Estado debe adoptar las medidas necesarias para generar las condiciones que permitan a los jóvenes capacitarse para acceder o crear opciones de empleo.

Artículo 26. Derecho al trabajo.

1.   Los jóvenes tienen derecho al trabajo y a una especial protección del mismo.

2.   Los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias para generar las condiciones que permitan a los jóvenes capacitarse para acceder o crear opciones de empleo.

3.   Los Estados Parte adoptarán las políticas y medidas legislativas necesarias que fomenten el estímulo a las empresas para promover actividades de inserción y calificación de jóvenes en el trabajo.

 El artículo 26 en comentario, establece un deber positivo a cargo del Estado de crear condiciones para que las personas jóvenes pueden acceder a opciones de empleo.

En el Estudio de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económica sobre mercado laboral en Costa Rica, año 2017, se alertó sobre la necesidad de elaborar una política pública para crear condiciones de acceso a favor de las personas jóvenes en el mercado del empleo:

Al mismo tiempo, el acceso a trabajos sigue siendo difícil para muchos jóvenes en Costa Rica. Casi el 20% de los jóvenes están, por diversas razones, ni en empleo ni en educación o capacitación (Nini). La tasa de Ninis en Costa Rica es 3,5 puntos porcentuales superior al promedio de OCDE y representa particularmente problemas severos para grupos sociales desfavorecidos en Costa Rica.

La Ley 10201 ha reformado la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, N.° 6041 de 18 de enero de 1977, para favorecer la formación, capacitación y especialización de los jóvenes en las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en las actividades económicas.

La Ley N.° 10201 ha creado una nueva competencia de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, para conceder financiamiento para la realización de cursos cortos, de formación, capacitación y especialización en las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en la actividades económicas, tales como cursos de idiomas, presentación de pruebas internacionales, obtención de certificaciones de habilidades, capacidades o conocimientos, nacionales y/o internacionales tanto dentro como fuera del país, en las distintas modalidades de oferta (presencial, virtual y/o híbrida) y de formación como son los campamentos de formación (bootcamps); basado en el mérito y la condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en las áreas de mayor demanda del mercado laboral. 

Para crear la nueva competencia de la Comisión, la Ley N.° 10201 ha reformado el artículo 2 de la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, adicionando un nuevo también inciso 2) que actualmente se lee de la siguiente forma:

b) Conceder financiamiento para la realización de cursos cortos, de formación, capacitación y/o especialización en las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en la actividades económicas, tales como cursos de idiomas, presentación de pruebas internacionales, obtención de certificaciones de habilidades, capacidades o conocimientos, nacionales y/o internacionales tanto dentro como fuera del país, en las distintas modalidades de oferta (presencial, virtual y/o híbrida) y de formación como son los campamentos de formación (bootcamps); basado en el mérito y la condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en las áreas de mayor demanda del mercado laboral.

  La población beneficiaria del financiamiento para formación y capacitación, es aquella que se ubica en el estrato etario correspondiente a la persona joven. 

  El artículo 3 de la Ley N.° 10201 establece que corresponde al Consejo Directivo de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, previa propuesta del secretario ejecutivo, definir y aprobar las tasas de interés de los préstamos, así como las carreras y los cursos, la población beneficiaria y la cantidad de recursos que destinará de su presupuesto a financiar la formación y capacitación de las personas jóvenes. 

Luego, debe notarse que la Ley N.° 10201 no ha circunscrito la población beneficiaria del financiamiento para capacitación, a aquella que ostenta la nacionalidad costarricense. 

Corresponde al Consejo Directivo de la Comisión, definir, en su respectivo reglamento de crédito, las condiciones que deben cumplir las personas jóvenes para el otorgamiento de un financiamiento para formación y capacitación. De acuerdo con el tenor expreso del artículo 2 de la Ley N.° 10201, el otorgamiento de estos financiamientos debe basarse en el mérito y la condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en las áreas de mayor demanda del mercado laboral.

La nueva competencia otorgada a la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación es diferente de la prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041 y la cual específicamente autoriza a ese ente a conceder préstamos a costarricenses, para estudios de formación técnica, educación superior parauniversitaria, estudios de educación superior universitaria dirigidos a carreras y especializaciones de posgrado, dentro o fuera del país.

La competencia prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley limita el ámbito de esa función de crédito educativo a los estudios de formación técnica y las carreras de educación superior y a su vez, circunscribe el alcance de sus beneficiarios en razón de su nacionalidad; prescribiendo que solamente pueden ser costarricenses, sea por nacimiento como por naturalización. 

La Procuraduría General comparte la inquietud que manifiesta la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación en su oficio SE 367-2023 de 21 de setiembre de 2023 en relación con la discriminación que supone lo previsto en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041.

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado, con suficiencia, el alcance y contenido del  derecho a la igualdad de los extranjeros, consagrado en el artículo 19 constitucional. 

La regla general derivada del artículo 19 constitucional es que el Estado debe brindar a sus habitantes un tratamiento igualitario en la aplicación de la Ley, pero, también, que tales normas jurídicas positivas, para ser válidas, deben basarse en una equitativa regulación de los diversos sujetos y grupos. La Constitución equipara a nacionales y extranjeros en materia de derechos individuales y sociales e impone una doble obligación para el Estado de establecer excepciones y limitaciones, únicamente, a través de la propia Constitución Política o bien, mediante actos legislativos y disposiciones razonables y proporcionales que no afecten el contenido esencial de tales derechos y, en consecuencia, la dignidad humana. Sobre el derecho a la igualdad de los extranjeros, cabe citar el voto constitucional 6837-2009 de las 14:43 horas del 29 de abril de 2009:

“IV.- SOBRE EL DERECHO A LA IGUALDAD DE LOS

EXTRANJEROS. El derecho a la igualdad de los extranjeros se encuentra contenido en el artículo 19 constitucional al indicar que:

“Los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen. No pueden intervenir en los asuntos políticos del país, y están sometidos a la jurisdicción de los Tribunales de Justicia y de las autoridades de la República, sin que puedan ocurrir a la vía diplomática, salvo lo que dispongan los convenios internacionales”.

Dicho derecho, se constituye, a su vez, como una derivación específica del derecho genérico a la igualdad regulado en el numeral 33 de la Constitución Política, el cual dispone que “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana”. En ese sentido, se establece la regla general que el Estado debe brindar a sus habitantes un tratamiento igualitario en la aplicación de la Ley, pero, también, que tales normas jurídicas positivas, para ser válidas, deben basarse en una equitativa regulación de los diversos sujetos y grupos. Así, el sistema establecido por estos dos artículos, equipara a nacionales y extranjeros en materia de derechos individuales y sociales e impone una doble obligación para el Estado de establecer excepciones y limitaciones, únicamente, a través de la propia Constitución Política o bien, mediante actos legislativos y disposiciones razonables y proporcionales que no afecten el contenido esencial de tales derechos y, en consecuencia, la dignidad humana.”

No obstante lo anterior, conviene indicar que la razonabilidad de la discriminación prevista en el inciso 2 del artículo 2 de la Ley N.° 6041 ha sido revisada por la Sala Constitucional, actuando como contralor de constitucionalidad, en el voto N.° 18700-2010 de las 15:25 horas del 10 de noviembre de 2010, y en el cual se indicó, al respecto, que la limitación prevista en aquella norma, y que circunscribe esa función de financiamiento educativo a los costarricenses; no es una discriminación arbitraria o antojadiza, sino que se enmarca dentro de una realidad (la limitación de recursos) y de una prioridad razonable (fomento, mediante la prioridad de préstamos, al acceso de costarricenses a la educación superior). De forma tal que, para asegurarse el cumplimiento del fin en cuestión, en la norma se precisó de una prohibición de alcance general que les impide a los extranjeros la posibilidad de ser sujetos de crédito para educación. Se transcribe, en lo conducente, el voto en cuestión:

“Como se puede advertirse la norma impugnada destina los fondos limitados para la educación superior,a los costarricenses. Nótese que se trata de una norma legal, y dado que se enmarca dentro de una realidad -como es la costarricense- país con tantas limitaciones económicas, en cuenta para la educación superior, no es irrazonable que se le dé prioridad de financiamiento a los costarricenses, y entre ellos, a los de zonas rurales. Por lo tanto, no se trata de una discriminación arbitraria o antojadiza, sino que se enmarca dentro de una realidad (la limitación de recursos) y de una prioridad razonable (fomento, mediante la prioridad de préstamos, al acceso de costarricenses a la educación superior). De forma tal que para asegurarse el cumplimiento del fin en cuestión, en la norma se precisó de una prohibición de alcance general que les impide a los extranjeros la posibilidad de ser sujetos de créditopara educación. Lo cual además, encuentra su razón de ser en otros aspectos tales como garantizar la recuperación de lo prestado y que sea la misma sociedad que sacrificó sus recursos (la costarricense) la que resulte beneficiaria de los conocimientos y preparación adquiridos por el beneficiario. De forma tal que, al tratarse de fondos limitados, resulta razonable darle prioridad a los nacionales, y ello no constituye ninguna discriminación odiosa. Por lo tanto, dado que la restricción contenida en la norma en cuestión, al darle prioridad de financiamiento para la educación superior a los costarricenses, resultara zonable y proporcionada a la realidad del país (limitación de recursos), y a las prioridades nacionales, sin que implique ello discriminación alguna, no se observa

inconstitucionalidad alguna.”

Aunque la Procuraduría General comparta la inquietud del consultante sobre la discriminación prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley de Creación de la

Comisión Nacional de Préstamos para la Educación; el efecto erga omnes que tiene la sentencia N.° 18700-2010 implica que, este Órgano Superior Consultivo, deba atenerse a lo resuelto por la Sala Constitucional en el sentido de que la discriminación prevista en aquella norma legal debe entenderse como razonable y proporcional.

Sin embargo, es evidente que la nueva competencia en materia de financiamiento que la Ley N.° 10201 ha creado a favor de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación;  no está sujeta a la limitación, en razón de la nacionalidad, de los beneficiarios, prevista en el inciso a del artículo 2 de la Ley N.° 6041. 

Corolario de lo anterior, en el ejercicio de la competencia prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación debe circunscribirse a otorgar crédito educativo para personas costarricenses, sea por nacimiento o por naturalización. Crédito educativo que va dirigido a los estudios de formación técnica y las carreras de educación superior. La Ley N.° 10201 no ha modificado el inciso a) del artículo 2 de su Ley de Creación ni le ha autorizado a extender esa función de financiamiento educativo a los extranjeros. No obstante, la nueva competencia que la Ley N. 10201 le ha otorgado a la Comisión, y que le habilita para conceder financiamiento para la realización de cursos cortos, de formación, capacitación y especialización en las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en las actividades económicas; no está sujeta a una restricción por razón de la nacionalidad. La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación está sujeta al deber de respetar el derecho de igualdad de trato de los extranjeros en el ejercicio de la nueva competencia prevista en la Ley N.° 10201.

 b) CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto se concluye: 

-      Que en el ejercicio de la competencia prevista en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación debe circunscribirse a otorgar crédito educativo para personas costarricenses, sea por nacimiento o por naturalización. Crédito educativo que va dirigido a los estudios de formación técnica y las carreras de educación superior;

-      Que la Ley N.° 10201 no ha modificado el inciso a) del artículo 2 de la Ley N.° 6041 ni le ha autorizado a extender esa función de financiamiento educativo a los extranjeros;

-      Que la nueva competencia que la Ley N. 10201 le ha otorgado a la Comisión, y que le habilita para conceder financiamiento a las personas jóvenes para la realización de cursos cortos, de formación, capacitación y especialización en las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en las actividades económicas; no está sujeta a una restricción por razón de la nacionalidad;

-      Que la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, en el ejercicio de la nueva competencia prevista en la Ley N.° 10201, está sujeta al deber de respetar el derecho de igualdad de trato de los extranjeros.

Atentamente,

                                                      Jorge Andrés Oviedo Álvarez

                                      Procurador Director, Dirección de Derecho Público

JOA/bba

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