22 de julio de 2024

PGR-C-153-2024

Señora

Sonia Medina Matarrita

Presidenta Municipal

Concejo Municipal Distrito de Lepanto

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CM-01-2024 del 18 de junio de 2024, código interno 6019-2024, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General sobre las siguientes interrogantes:

“

1.              ¿Están obligados(as) o no, los alcaldes y/o vicealcaldes, intendentes y/o viceintendentes o funcionarios administrativos de elección popular, de realizar el control de marcas de ingreso y salida de labores de la jornada de trabajo en el Concejo Municipal, esto al considerar que los mismos son funcionarios públicos y responden a las obligaciones de una relación laboral?

2.              ¿Es procedente que la administración activa implemente la creación de otros controles que permitan llevar un registro de los días laborados por los alcaldes y/o vicealcaldes, intendentes y/o viceintendentes, con el fin de conocer los días efectivamente laborados y los días que justificada e injustificadamente se deje de asistir a laborar?”

I.- SOBRE los antecedentes del presente asunto y su inadmisibilidad:

En primer lugar, informa usted que la anterior consulta se formula en atención a lo dispuesto en el acuerdo tomado por el Concejo Municipal Distrito de Lepanto, en la sesión ordinaria n°. 08-2024, celebrada el día 04 de junio del 2024, artículo IX.

Sin embargo, dicho acuerdo no fue aportado, toda vez que de una revisión de los oficios adjuntos a la consulta se observa que, el primero corresponde al criterio legal n°. CLE-007-2024 del 22 de febrero del 2024, elaborado por el Lic. Mariano Enrique Núñez Quintana, consultor legal externo del Concejo, y el segundo es el oficio n°. SM-371-06-2024 de 21 de junio de 2024, suscrito por la señora Kattya Montero Arce, en su condición de secretaria del Concejo Municipal Distrito de Lepanto, mediante el cual se transcribe el acuerdo n.° 6, tomado en la sesión ordinaria n.° 010-2024 del 18 de junio de 2024, artículo XI, por parte del citado Concejo, en el que literalmente se dispuso:

“Inciso g

Acuerdo No. 6 El concejo Municipal de Distrito Lepanto, tomando en consideración la importancia de contar con un pronunciamiento sobre el pago de las vacaciones de los funcionarios que son elegidos popularmente. Se ACUERDA con cinco votos, elevar a la Procuraduría General de la República, se adjuntan los oficios CLE-007-2024 y CM-01-2024. ACUERDO APROBADO EN FIRME. Votan Sonia Medina Matarrita, Willy Venegas Guerrero, Yesenia Carmona Anchia, Gilda Amador Porras, cc Hilda Amador Porras y Adrián González Quesada, Asumiendo la propiedad en ausencia del señor José Fabio Paniagua Obando. Concejales Municipales. Aplica los artículos 44 y 45 DEFINITIVAMENTE APROBADO.”

De la anterior transcripción, tenemos que el acuerdo aportado a través del oficio n°. SM-371-06-2024 del 21 de junio del 2024, tiene como objetivo consultarnos un tema totalmente distinto al que se formula en esta ocasión, relacionado con el pago de las vacaciones de los funcionarios que son electos popularmente.

Ergo, además de que esta gestión fue planteada de manera personal por la presidenta del órgano colegiado, lo cual hemos indicado de forma reiterada en nuestros pronunciamientos que resulta improcedente, no se aporta el acuerdo que respalda su consulta, ni la autorización del Concejo para que se formule en términos distintos a lo acordado en el mencionado oficio SM-371-06-2024.

Inclusive, de la lectura pausada del contenido de la solicitud de criterio -oficio CM-01-2024- se evidencian una serie de antecedentes que importa resaltar. A modo de ejemplo, en su primer párrafo literalmente se indicó:

“Reciba un cordial saludo deseando éxitos en sus quehaceres diarios. De seguido paso a referirme a la consulta resultante del acuerdo municipal tomado en la sesión ordinaria No. 08-2024, celebrado el día 4 de junio del Concejo Municipal del distrito de Lepanto, artículo IX acuerdos, mediante la cual, se expuso por la intendencia Municipal del periodo 2024-2028, la situación de la liquidación económica de sumas de dinero a cancelar al Intendente y Viceintendenta municipal por el no goce de sus vacaciones, especialmente por periodos anteriores, cuando las vacaciones en principio resultan ser incompensables, esto en el caso de intendente municipal, por los periodos del 2016-2020 y 2020-2024, mientras que en el caso de la Viceintendenta Municipal, pago por las vacaciones que los años comprendidos en el periodo 2020-2024”. (Lo subrayado es nuestro)

Adicionalmente, manifiesta usted que: “Este Concejo Municipal valora que esta situación que representa un compromiso económico cuantioso para la institución, ante una indebida administración del descanso anual de las personas que ejerzan esos cargos de elección se convierta en algo perjudicial para las arcas municipales, valorando la posibilidad de colaborar con la administración activa, para la implementación de controles idóneos que procuren detener un uso indebido de estos derechos laborales.”

En atención a lo manifestado por la consultante, no hay duda que en el fondo, además de que se consulta por un tema diferente a lo acordado, lo planteado en los antecedentes evidencia la situación concreta que persiste en la institución consultante, sobre la cual desde nuestro dictamen PGR-C-104-2024 del 03 de junio del 2024 hicimos ver la imposibilidad de referirnos a casos concretos como el relacionado con la compensación de las vacaciones no disfrutadas oportunamente por el intendente municipal, para los períodos del 2016-2020 y 2020-2024, y en el caso de la viceintendenta municipal, para el período 2020-2024.

Al respecto, en el mencionado criterio se expuso de manera clara lo siguiente:

“En tercer lugar, del contenido del acuerdo n° 8 adoptado por el Concejo Municipal del Distrito de Lepanto, se observa innegablemente que el tema consultado, apunta directamente a un asunto concreto pendiente de resolver en sede administrativa, relacionado con el pago de los períodos de vacaciones acumuladas de los funcionarios que ocupan los cargos de Intendente y Viceintendenta. Ello, se extrae propiamente del criterio legal transcrito en el acuerdo de reiterada cita:

“(…) Es decir, para contestar la interrogante planteada por el coordinador de Servicios Financieros y Administrativos, según la tesis de la Procuraduría General de la República, es procedente cancelar los periodos de vacaciones acumuladas por los funcionarios que ocupan los puestos de Intendente y Vice Intendenta, de manera que si éstos no han gozado vacaciones, o bien, al término de su relación laboral con la Institución, acumulan días de vacaciones pendientes de disfrutar, corresponde trasladar esto a un valor económico a fin de cumplir con el derecho del funcionario público que acumula vacaciones sin gozar de ese descanso anual.

No omito, una vez más indicar que comparto su inquietud con relación a que el “no goce” de las vacaciones por estos funcionarios referenciados, representa una obligación dineraria importante para la Institución, esto ante el inminente término de su relación con los funcionarios públicos elegidos de forma popular. (…)”. (Lo subrayado es nuestro)

Inclusive, del contenido del criterio legal 007-2024, se evidencia claramente que la interrogante planteada, ya había sido abordada por la Asesoría Jurídica al advertirse que: “No omito indicar que no existen razones argumentativas ni legales, para variar el criterio emitido mediante el oficio No. ALE-040-2021, de fecha 18 de diciembre del 2021” (El destacado es nuestro)

Por lo tanto, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

De esta manera, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa, ya que, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a dicha Administración activa. (Sobre el tema, ver el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019)”

Posición que en esta oportunidad reafirmamos, al no haber razón alguna para variar nuestro criterio.

Como segundo punto, se tiene que el criterio legal aportado es el mismo que el transcrito en el oficio SM-106-03-2024 del 11 de marzo del 2024, cuya consulta fue declarada inadmisible mediante el citado dictamen PGR-C-104-2024, dirigido a la señora Kattya Montero Arce, secretaria del Concejo Municipal Distrito de Lepanto, y que expresamente hace referencia a la procedencia o no del pago de vacaciones del intendente  y la viceintendenta municipal, situación que en todo caso no guarda relación con la consulta presentada en esta ocasión de forma individual por un miembro del órgano colegiado y sin aportar el criterio legal que exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

Sumado a ello, de una revisión de los antecedentes de la consulta atendida por medio del dictamen PGR-C-104-2024 de reiterada cita, es claro que el acuerdo tomado refiere al criterio solicitado al asesor legal externo, el cual consta en el oficio 007-2024, elaborado por el Lic. Mariano Núñez Quintana, cuyas conclusiones señalan:

“(…) En conclusión:

·         Es procedente para la administración municipal, cancelar los períodos de vacaciones acumuladas por los funcionarios que ocupan los puestos de Intendente y Viceintendenta, de manera que si éstos no han gozado vacaciones, o bien, al término de su relación laboral con la institución, acumulan días de vacaciones pendientes de disfrutar, corresponde trasladar esto a un valor económico a fin de cumplir con el derecho del funcionario público que acumula vacaciones sin gozar de ese descanso anual.

·         Además, no debe dejarse de insistirse en que las vacaciones tienen un fin profiláctico, mismas que pretenden recuperar al trabajador de sus fuerzas y ánimo, librarlo del estrés y cansancio provocado por la rutina laboral, por lo que incluso el intendente(a) y/o viceintendenta(e), deben hacer conciencia de la importancia de su disfrute.

·         Los funcionarios municipales de elección popular, no se someten al régimen regular de la relación laboral, tal cual, le es aplicable a los funcionarios municipales de planta.

·         Debe la administración activa, idear las formas idóneas para regular la forma cómo se pueda llevar un control de los días laborados por los administradores de las entidades municipales, para no incurrir en la pérdida de credenciales ante la ausencia injustificada por más de ocho días.”

Ahora bien, el criterio legal aportado en la consulta que se resuelve, es nuevamente el oficio CLE-007-2024 del 22 de febrero del 2024, sin que pueda considerarse un error en la numeración, ya que las conclusiones son las mismas que las transcritas anteriormente. Es decir, se plantearon dos consultas diferentes utilizando como base el mismo criterio legal.

Finalmente, existe una falta de claridad respecto a la consulta planteada, ya que, por un lado, el oficio SM-371-06-2024 refiere al acuerdo n.° 6, tomado en la sesión ordinaria n.° 010-2024 del 18 de junio del 2024, sobre el pago de vacaciones, el cual fue firmado por la secretaria del Concejo Municipal; sin embargo, propiamente la consulta se plantea mediante el oficio CM-01-2024 del 18 de junio del año en curso, el cual refiere al acuerdo n°. 08-2024, celebrado el día 4 de junio del 2024, sobre el control de marcas de ingreso y salida de labores, este último firmado por la presidenta del Concejo Municipal del Distrito de Lepanto.

Reiteramos, se trata de dos acuerdos diferentes sobre dos consultas igualmente diferentes en las que no se logra determinar de los acuerdos expuestos y transcritos, si el propósito era plantear dos consultas diferentes y se remitieron conjuntamente, o bien si la idea era la atención de ambas consultas conjuntamente; notemos nuevamente que el acuerdo 8 fue también remitido y atendido en el dictamen PGR-C-104-2024, aunque en ese caso, se refiere que fue tomado en la sesión n.° 285-2024 de 05 de marzo de 2024.

Bajo esa inteligencia, es evidente que existe una confusión respecto a los procedimiento y requerimientos mínimos necesarios para la interposición de la consulta, al haberse remitido los diferentes oficios y criterio legal que no tienen relación el uno con lo otro, y que imposibilitan ser analizados para emitir un criterio legal vinculante, el cual, en todo caso, no se podría elaborar debido a la situación concreta que quedó evidenciada en ambas gestiones.

II.- Conclusión:

En atención a lo expuesto y luego de un exhaustivo estudio de los documentos y antecedentes de la gestión formulada, la Procuraduría General concluye que la consulta resulta inadmisible por incumplimiento de los requisitos señalados en este dictamen, lo cual impide que despleguemos nuestra función consultiva. Por ende, se deniega su trámite y se procede con su archivo.

Tome en cuenta la consultante lo indicado en este criterio para futuras gestiones.

                                                                  Cordialmente,

Yansi Arias Valverde                                                             Francinie Cubero De La Vega

Procuradora Adjunta                                                           Abogada Asistente

Dirección de la Función Pública                                          Dirección de la Función Pública

YAV/FCV/mmg