C-093-87

San José, 4 de mayo de 1987

Licenciado

Gabriel Gallegos Valdés

Jefe Departamento Legal

Ministerio de Hacienda

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota del pasado 30 de enero de 1986, recibida por el suscrito el 5 de setiembre del mismo año, por cuyo medio nos pide pronunciarnos sobre la interpretación y alcances de la disposición consignada en el artículo 2º de la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual agrega un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Nº 2166 de 7 de octubre de 1957).

Nos manifiesta asimismo, que su principal intención es que se establezcan los verdaderos alcances de la "retroactividad" establecida en esa normativa, pues algunos funcionarios de esa Institución insisten en que tienen derecho a que se les reconozcan todas las anualidades en grado igual al número de años que han servido para el Estado.

El criterio legal que se consigna en su consulta, sostiene que la retroactividad estipulada en la ley de comentario, se refiere a que la disposición no es aplicable retroactivamente en forma plena, sino solamente en cuanto al pago de anualidades, en consecuencia, el derecho que se otorga en relación con los aumentos anuales, no debe entenderse por la mencionada irretroactividad, sino por el contrario, deben reconocerse a partir de la vigencia de la Ley Nº 6835, sea, el 28 de diciembre de 1982.

Así las cosas, agrega usted que, la irretroactividad de cita es propia en lo atinente al pago de anualidades, pues antes de la entrada en vigor de la ley, el legislador no reconoce los efectos del hecho realizado, por el contrario, la irretroactividad de la ley en cuanto al reconocimiento del derecho a los aumentos anuales, a partir de la entrada en vigor de dicha norma, sería su propia negación.

En virtud de lo anterior, usted nos solicita que externemos nuestro criterio acerca de cuál es el verdadero sentido y alcance del artículo de la ley en cuestión, y de conformidad con lo establecido en esa disposición, cuál es la forma en que debe interpretarse en lo tocante el pago de anualidades y reconocimiento de derechos a aumentos anuales, la frase que se consigna en ésta que dice:

"Esta disposición no tiene efecto retroactivo."

I.- NORMATIVA APLICABLE AL CASO DE INTERPRETACION:

            Sobre el particular reza el artículo 2º de la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, en lo que interesa:

"Se agrega un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Número 2166 del 7 de octubre de 1977, que dirá:

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo."

Si bien no es absolutamente cierto que el Derecho del Trabajo se aplique con toda su metodología y fines a las relaciones de empleo público de nuestro país, por hacerse presentes en dichas relaciones muchos institutos del Derecho Administrativo que impregnan tales relaciones con elementos propios de esta ciencia, no podemos obviar la circunstancia de que cuando estamos en presencia de normas que regulan salarios, debemos tener en cuenta siempre para su análisis e interpretación, los principios básicos de equidad que alimentan e inspiran el negocio laboral.

En el anterior sentido es preciso decir, que toda consideración de las normas salariales tanto en el sector público, como en el privado, ha de hacerse en función de su eficacia, sea, tomando en cuenta que han de aplicarse a relaciones cuyo objeto es el trabajo humano. Esto obliga -para un adecuado conocimiento de los supuestos que sirven de base a dicha normativa, así como para una exacta interpretación del alcance que haya de darse a las mismas- a analizar su contenido sin perder de vista la igualdad de trato que debe darse a los sujetos destinatarios de tales disposiciones.

Ahora bien, para dar una cabal respuesta a su consulta, de previo a penetrar en el verdadero espíritu y alcances de la normativa en cuestión, haremos un recorrido por diversas normas que en similares situaciones, han establecido pago de aumentos anuales de la manera pretendida en su consulta, pues ello nos dará un programa más amplio que ayudará a resolver la problemática en estudio, si bien no con una interpretación analógica, sí con paridad de razones.

            El artículo 24 de la Ley Nº 6962 de 26 de julio de 1984, vetado por el Poder Ejecutivo, dispuso lo siguiente:

"ARTICULO 24.- En la proporcionalidad que establece la escala de sueldos base de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, Nº 4556 del 29 de abril de 1970 y sus reformas, se continuará ampliando dicha escala.

Se reconocerá a los servidores de la Asamblea Legislativa, que provengan de otras entidades del Estado, independientemente de la fecha del último traslado y de que haya existido o no escala de salarios, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos, de conformidad con la escala de salarios de la Asamblea Legislativa. El servidor será ubicado en esta escala, en la anualidad correspondiente al número de años de servicio prestados al Estado. Lo anterior no implica el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir. Esta disposición rige a partir del 1º de enero de 1984."

            Las razones que expuso el Poder Ejecutivo en contra de dicha disposición fueron las siguientes:

VETO POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD.

3.- ARTÍCULO 24: Señala el artículo 180 de la Constitución Política que:

"El Presupuesto Ordinario y los Extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado..."

Significa lo anterior que todo gasto público debe ser previamente autorizado, conforme con las normas constitucionales y las leyes sobre la materia. Asimismo, implica toda erogación la necesaria existencia de recursos suficientes con ese propósito.

El artículo 24 que por razones de inconstitucionalidad el Poder ejecutivo veta, constituye un reconocimiento de un derecho cuyo contenido no cuestionamos, en el tanto que al servidor público procedente de otras dependencias de la misma Administración, se le reconocen las anualidades correspondientes al número de años de servicios prestados al Estado. Nuestra objeción es en cuanto al contenido presupuestario con recursos suficientes para hacer frente a esta eventual erogación, toda vez que no se indica la fuente de financiación de este gasto, ni tampoco se conoce el monto aproximado de su costo. Es por ello que estima el Poder Ejecutivo que el texto en comentario violenta principios constitucionales y contraviene disposiciones legales tales como los artículos 46 y siguientes concordantes de la Ley de la Administración Financiera de la República, razón por dejamos interpuesto este veto en la forma dicha."

            Posteriormente, mediante el artículo 16 de la Ley Nº 6966 de 25 de setiembre del mismo año, se repitió la misma disposición consignada con algunas variantes y a la letra dijo:

"ARTICULO 16.- "En la proporcionalidad que establece la Escala de Salarios de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa Nº 4556 del 29 de abril de 1970 y sus reformas, se continuará ampliando dicha escala.  Se reconocerá a los servidores de la Asamblea Legislativa que provengan de otras entidades del Estado, independientemente de la fecha del último traslado, de que haya o no existido, escala de salarios y de que hayan o no trabajado bajo el Régimen de Servicio Civil incluyendo los interinos, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos de conformidad con la Escala de Salarios de la Asamblea Legislativa.

El servidor será ubicado en esta escala, en la anualidad correspondiente al número de años de servicio prestados al Estado. Lo anterior no implica el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir.

El contenido económico para hacer frente a esta erogación se encuentra en la Ley Nº 6963 del 30 de julio de 1984, en el Título 01, Programa 001, Partida 0 -Servicios Personales, Sub partida 000 - Sueldos para Cargos Fijos (reajustes salariales, enero a diciembre de 1984 ¢2.500.000,00)".

            El Poder Ejecutivo reiteró el veto contra dicha disposición, pero posteriormente lo retiró convirtiéndose dicha normativa en Ley de la República. Las razones del veto en esta oportunidad fueron las siguientes:

"Con base en las razones que en seguida se exponen y haciendo uso de las atribuciones que le confieren el inciso 5 del artículo 140 y el artículo 125 de la Constitución Política, el Poder Ejecutivo devuelve sin la sanción correspondiente el artículo 16 del Decreto Ejecutivo Nº 6966, del 7 de setiembre de 1984, que dispone continuar ampliando la escala de salarios, en la proporcionalidad que ésta establece, de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa que provengan de otras entidades del Estado, independientemente de la fecha del último traslado, de que haya o no existido escala de salarios y de que hayan o no trabajado bajo el Régimen de Servicio Civil, incluyendo los interinos, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos, de conformidad con la escala de salarios de la Asamblea Legislativa.

El párrafo segundo de dicho artículo indica que el contenido económico para hacer frente a esa erogación se encuentra en la Ley 6963 del 30 de julio de 1984, en el artículo 01, Programa 001, Partida 0 -Servicios Personales- Sub partida 000 –Sueldos para cargos fijos (reajustes salariales, enero a diciembre de 1984, ¢2.500.000,00). El Poder Ejecutivo veta el citado artículo por considerar altamente inconveniente crear regímenes jurídicos específicos para determinados funcionarios públicos, por ser inconstitucional y antidemocrático y contrario a los principios de una buena organización de la Administración Pública. Por sí solas las razones aducidas, serían suficientes para vetar el Decreto de Mérito, por razones de inconveniencia. Pero, además, es imprescindible considerar la situación que se creará cuando los restantes empleados de la Administración Central y Descentralizada, tiendan a corregir esa injusta y arbitraria discriminación, reclamando con justo derecho, iguales beneficios. La atención de esos legítimos reclamos, tendría un costo en dinero de tal magnitud, que el Estado costarricense no puede asumir, porque ampliaría la brecha entre sus ingresos y gastos, la cual sólo se podría reducir incrementando la carga tributaria en forma desmedida, causando un serio perjuicio al nivel de vida de la mayoría de los costarricenses.

Por las anteriores razones, el Poder Ejecutivo veta por inconveniente el artículo 16 del Decreto Legislativo Nº 6966."  Como puede notarse las razones que invocó el Poder Ejecutivo fueron meramente económicas.

            Por otra parte, el Transitorio I de la Ley Nº 5955 del 31 de octubre de 1977, la cual reforma el Transitorio I de la Ley Nº 5690 de 27 de mayo de 1975, dispuso:

"TRANSITORIO I.- Los servidores públicos, amparados al Régimen de Servicio Civil, que a la fecha de la vigencia de la presente ley tengan más de cinco años dedicados a la función pública y bajo este mismo régimen, deberán ser ubicados en el paso correspondiente de su categoría en la Escala de Salarios desde la vigencia de la ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, sea un máximo de doce pasos al año 1975, inclusive pero sin derecho a demandar el pago de los aumentos anteriores al de la ubicación que aquí se cita."

            La Corte Suprema de Justicia, no por ley, sino mediante Acuerdo de Corte Plena de Sesión de 28 de mayo de 1984, Artículo LXXI, dispuso lo que se transcribe de inmediato:

"Con base en lo que se ha dejado expuesto y luego de una amplia deliberación, se acordó: Reconocer a los servidores judiciales que laboraron anteriormente en otras dependencias públicas, el beneficio por antigüedad que les puede corresponder de acuerdo con el tiempo de servicio que laboraron a partir de esta fecha y en el entendido de que no existe disponibilidad presupuestaria para atender el pago que por ese concepto se derive.- Para efectos de dicho reconocimiento se tomará en cuenta el tiempo que sirvieron a partir de enero de mil novecientos sesenta.

            El Departamento de Personal hará a la mayor brevedad los estudios del caso, con el propósito de incluir en el presupuesto del año entrante una partida para atender ese pago.-

" Como se deduce de la normativa supra transcrita, existe una corriente no solo legislativa en los últimos años, encaminada al reconocimiento de la antigüedad de los servidores públicos, cualquiera que haya sido la fecha del último traslado dentro del sector público, sin que tal reconocimiento implicare el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir.

Ahora bien, ya concretamente en lo que respecta a los verdaderos alcances del citado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el Tribunal de Servicio Civil mediante un precedente, sostuvo una tesis contraria a la establecida en los dictámenes Nº C-021-83 y Nº C-292-85, disponiendo que a un servidor adscrito a ese Régimen Estatutario le asiste derecho a que se le reconozca la antigüedad en el servicio que lograra demostrar, de manera distinta a la dispuesta por este Despacho (ver resolución de quince horas y cuarenta y cinco minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos ochenta y seis), en cuanto dijo:

"III.- Fondo.- ...tal y como lo consignó el legislador en la exposición de motivos de la ley 6835/82, artículo 12 inciso d), esa normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las propias palabras del legislador, se pretende corregir una gran injusticia. Si esa fue la pretensión, jamás podría haber prohijado un criterio que precisamente hace que la injusticia se mantenga. El sentido que tiene la oración de la ley que dispone "Esta disposición no tiene carácter retroactivo" es la de no permitir que el trabajador a quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto anterior a la ley; sentido idéntico aunque con una redacción más clara que tuvo la ley 5977/76 (sic) cuando en su transitorio primero expresa "pero sin derecho a demandar el pago de los aumentos anteriores al de la ubicación que aquí se cita".

             Se observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso evitar afectar al presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y ese mismo sentido es el que tiene la norma invocada por el actor, porque de lo contrario se haría ilusoria la reparación o corrección de la injusticia que fue la causa que motivó su emisión. En consecuencia, contestes con lo expuesto, el reclamante tiene derecho a que se le reconozca toda la antigüedad que logre demostrar y a partir de este fallo."

            También el Tribunal Superior de Trabajo de esta ciudad, mediante resolución de quince horas y cinco minutos del quince de mayo de mil novecientos ochenta y cinco (confirmada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de justicia por resolución de las catorce horas y treinta minutos del treinta de abril de mil novecientos ochenta y seis), se pronunció al respecto, ante la pretensión de un servidor del Patronato Nacional de la Infancia para que se le reconociera de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 5º de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el 12 inciso d) de la misma ley, el tiempo de servicios prestados para la Administración Pública, en cuanto manifestó:

"...Es acertado el pronunciamiento en examen, pues la Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982, publicada en La Gaceta número 249 del día martes 28 de diciembre referido, dispuso que los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de aumentos anuales, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del sector público, sin que tal norma pueda tener aplicación retroactiva. Igualmente debe considerarse el salario de clase más sobresueldos, que constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la escala salarial. Por ello, debe prohijarse el fallo en cuanto declara con lugar el reclamo del actor... contra el Patronato Nacional de la Infancia, para que se le reconozca el tiempo laborado   desde mil novecientos sesenta y cinco,..."

            La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al confirmar el fallo de Instancia agregó:

"...Además, se debe enfatizar en que la interpretación que se dió por los Tribunales de grado al inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por el número 2º de la Ley 6835, está en un todo con el verdadero espíritu de dicha disposición legal, pues como bien se dice, se trataba con ello de corregir una gran injusticia con los servidores del sector público que pasaban a trabajar de una institución pública a otra..."

En armonía con lo expuesto es menester indicar que, partiendo de la teoría del Estado como patrono único, la cual ha sido avalada por esta Institución mediante dictámenes que datan del año 1975 (ver en ese sentido Nº 324-PT de 12 de mayo de 1975) y por la misma jurisprudencia laboral de nuestro país (ver resolución Nº 2843 de 10:15 horas de 10 de octubre de 1972 del Tribunal Superior de Trabajo), no es procedente establecer diferencias discriminatorias entre servidores que prestan sus servicios para un mismo empleador, máxime si se toma en cuenta que ese tipo de actuaciones rozan con normas constitucionales como lo son los artículos 57 y 68 de la Carta Magna, los que a la letra dicen:

"ARTICULO 57. (Salario mínimo, principio de la igualdad del salario). Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia..."

"Artículo 68. (Igualdad de salario, ventajas y condiciones de trabajo, preferencia al trabajador costarricense). No podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones de trabajo entre costarricenses y extranjeros o respecto de algún grupo de trabajadores..."

            En virtud de lo expuesto, y de lo dispuesto claramente en el artículo 2º de la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, esta Procuraduría ha dispuesto no solo por razones legales sino con fundamento en los más sólidos principios de equidad que sustentan las normas salariales en nuestro medio, variar su criterio en el sentido de que la adición consignada en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no sólo protege a aquellos servidores que se trasladaron de una institución pública a otra con posterioridad a la vigencia de la ley 6835, pues la no retroactividad consignada en la normativa de marras, está referida específicamente a que el reconocimiento de la antigüedad no implicaba el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir entre el propio momento del traslado y la fecha de entrada en vigencia de la ley (28/12/82), independientemente de la fecha del último traslado de que fue objeto el servidor. Lo anterior, en el entendido de que la institución patronal hubiera adoptado el sistema contemplado en la escala salarial prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Sin embargo, es preciso indicar que para una correcta aplicación de la norma en estudio, deberán las instituciones públicas crear los procedimientos idóneos para que paulatinamente se haga tal reconocimiento a cada uno de los servidores beneficiados, dada la insuficiencia presupuestaria existente, para hacerle frente a dicha erogación en estos momentos.

II.- CONCLUSION:

En síntesis, esta Procuraduría reconsidera de oficio los dictámenes Nº C-021-83 de 31 de enero de 1983 y C-292-85 de 13 de noviembre de 1985, así como cualquier otro que se oponga al presente en el sentido aquí expuesto.

Lic. Roberto Montero Poltronieri

PROCURADURIA CONSTITUCIONAL.

RMP/emf.

pcm.