C-074-1993

San José, 26 de mayo de 1993

Licenciado

Danilo Eduardo Ugalde Vargas

Dirección Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimado señor:

Me permito transcribirle el estudio preparado por el Procurador Fiscal, Dr. Román Solís Zelaya, el cual fue discutido y aprobado por unanimidad en Asamblea General de Procuradores, celebrada a las catorce horas treinta minutos del veintiséis de mayo de este año.

Mediante el citado estudio se deniega la solicitud que usted hiciera, en oficio de fecha 1 de marzo de 1993, para que se reconsiderara el dictamen C-024-93 de 12 de febrero de 1993, a los efectos del artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.

"(...) I.-PROBLEMA PLANTEADO

El citado Despacho, en síntesis, requiere que para valorar la reconsideración de la presente consulta, se tomen en cuenta los siguientes aspectos:

1.- Componentes de la pensión Se argumenta que se solicita reconsideración de los dictámenes C-221-87, C-042 y C-134-88, en virtud de que no se encuentra justificación legal para diferenciar componente alguno de la pensión.

Se indica, que durante la vigencia del artículo 1 inciso ch) de la Ley No.148 era necesario distinguir los componentes de pensión o jubilación únicamente con el fin de realizar un cálculo material y reconocer los incrementos y equiparar los derechos jubilatorios a los salarios de los servidores activos. Pero, nos dice la Dirección que, no significa que la pensión tenga componentes, sino que para proceder a la actualización de la misma, es necesario suponer -por ficción jurídica- que ella reviste de los mismos. Además se argumenta que en esta materia existe una reserva de ley y por ello tendrá que ser ésta la que establezca tales supuestos.

2.- Normativa de origen afectada por dos hechos

Se solicita se reconsideren los anteriores dictámenes no para las situaciones jurídicas consolidadas, sino para las situaciones posteriores, ya que, según se dice, la normativa de origen fue variada por dos hechos: a) la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1 inciso ch) de la Ley No.148 y b) por la promulgación el 15 de julio de la Ley 7302 conocida como Ley Marco de Pensiones.

En cuanto a lo interpretado por esa Dirección sobre la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1 inciso ch) de la Ley No.148 en relación con los derechos adquiridos se expresa que:

"a) No es necesario distinguir entre los pensionados anteriores a la ley 7302 y los pensionados posteriores, ya que la norma que establece el derecho a los aumentos es de orden administrativo y en consecuencia de aplicación inmediata, toda vez que los regímenes especiales quedaron sometidos al régimen general, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 de la ley indicada.

b) Los aumentos a las pensiones o jubilaciones serán un derecho en el tanto la ley establezca ese beneficio, pero si varia la ley en su procedimiento (homologación a los salarios de los activos o aumento por costo de vida en igual porcentaje que los activos) o en su causa (costo de vida, determinación actuarial, etc.), la revisión o aumento de los derechos jubilatorios deberán actualizarse a tal condición, sin que sea necesario distinguir entre aquellos jubilados con anterioridad o posterioridad de la vigencia de la norma, ya que no resulta ser un derecho adquirido el mecanismo de ajuste o la causa de los aumentos en general y lo que si es un derecho adquirido, son aquellas sumas que se reconocieron o pagaron con apego a una ley que indicaba el procedimiento y la causa del aumento."(El subrayado es del original).

En este sentido expresa la Dirección consultante que no considera necesario distinguir -donde la ley no lo hace- y no se puede aceptar como interpretación correcta el dividir desigualmente en dos grupos a los pensionados.

En cuanto a los aumentos según la Ley 7302 del 15 de julio -Ley Marco de Pensiones-, se indica que lo dispuesto por el numeral 7 de la Ley 7302 citada, se concluye que únicamente existen aumentos en las pensiones o jubilaciones cuando exista un reconocimiento a los servidores activos, siempre que se encuentren motivados en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para éstos.

II.-ANALISIS DE LOS ANTERIORES ASPECTOS

Los anteriores argumentos con los que se apoya la presente solicitud de reconsideración se pueden dividir en dos temas: el primero trata de los componentes de la pensión y sus consiguientes reajustes; y el segundo sobre dos hechos que afectaron la Normativa de origen -inciso ch artículo 1 de la Ley No.148 y sus reformas del 23 de agosto de 1943-, los cuales son la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado inciso ch) del artículo 1 y la aprobación de una nueva ley en la materia, la Ley Marco de Pensiones.

1.- SOBRE LOS COMPONENTES DE LA PENSION

En primer término en doctrina es aceptada la revaloración de la pensión pues se expresa que:

"Las modificaciones de la cuantía de las pensiones, tanto de las que están en curso de pago como de las nuevas pensiones que se otorgan, se funda a veces en el movimiento del índice de las remuneraciones (a fin de adoptar las pensiones a los movimientos del salario medio de la población activa) (...)" (Organización Internacional del Trabajo, Introducción a la Seguridad Social, Ginebra, 3era. ed., 1984, p.72).

Además se indica que:

"(...) los pensionados aparecen siempre citados en primer lugar como el grupo de población más perjudicado por la inflación, y aunque un sistema de seguridad social deje mucho que desear si no cuenta con algún mecanismo de adaptación de sus prestaciones a largo plazo a las variaciones en alza de salarios y precios."(ALONSO OLEA, Manuel, Instituciones de Seguridad Social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1979, p.301).

Comprobada de esta forma la posibilidad de revaloraciones, quedan por establecer ahora los mecanismos ideados para ello.

En este sentido esta Procuraduría fue expresa en cuanto a los "elementos que componen la pensión", como lo indica el dictamen C-134-88, citado textualmente por el dictamen del cual se solicita reconsideración. Es así como se dispuso que:

"(...) podemos observar que existe la posibilidad de que se incremente el rubro relativo al porcentaje de prohibición por el no ejercicio profesional, caso en el cual deberá efectuarse la correspondiente corrección, o ajuste, en el monto de la pensión de un profesional jubilado. Lo anterior constituye solamente un modo de explicar cómo una pensión está compuesta por varios factores, aunque en la realidad parezca lo contrario."

En el pronunciamiento C-024-93 se afirma que:

"En la realidad la cuestión de los reajustes a las pensiones, y de los elementos que la componen, fue el resultado, ciertamente, de la interpretación que tanto autoridades administrativas -caso de esta Procuraduría General- como judiciales, le concedieron al inciso ch) del artículo 1 de la Ley de Pensiones de Hacienda (No.148 de 23 de agosto de 1943)(...)"

Como se expresa en el dictamen que se solicita reconsiderar, la interpretación sobre el objeto de análisis es ya reiterada jurisprudencia de esta institución como se demuestra con el contenido de los dictámenes C-206-84 de 11 de junio de 1984, C-221-87 de 5 de noviembre de 1987, C-042-88 de de 18 de febrero de 1988 y C-134-88 de 12 de agosto de 1988; y en lo relativo a los pronunciamientos judiciales puede confirmarse lo expresado por esa institución en resolución del Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, No.917 de 8:10 horas del 14 de noviembre de 1990. Ordinario Laboral de M.A.G.B. contra el Estado.

Así se comprueba que tanto la jurisprudencia administrativa como judicial reconocen los componentes para el cálculo de los reajustes de los beneficios jubilatorios. Por esta razón se realizó la práctica del mencionado cálculo a los sujetos cubiertos por el inciso ch) del citado artículo 1 de la Ley No.148 y sus reformas, la cual, como se indicará infra, llegó a constituir un derecho adquirido.

De esta forma, aceptando en Doctrina la revalorización de la pensión y en la Jurisprudencia Administrativa y Judicial el mecanismo de reajuste de la misma por medio de los componentes del salario, y no habiendo nuevos elementos de juicio que alteren la conclusión que se solicita reconsiderar se mantiene el criterio sustentado.

2.- SOBRE LA NORMATIVA DE ORIGEN AFECTADA POR DOS HECHOS

El segundo tema en que se dividen los argumentos de la Dirección Nacional de Pensiones, implica dos hechos que afectaron la normativa de origen -inciso ch artículo 1 de la Ley No.148 y sus reformas del 23 de agosto de 1943-, los cuales son la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado inciso ch) del artículo 1 y la aprobación de una nueva ley en la materia, la Ley Marco de Pensiones.

Seguidamente se analizarán cada uno de esos dos hechos, con el fin de determinar su impacto en relación con el citado inciso ch) del artículo 1 y su interpretación de los componentes de la pensión y sus correspondientes reajustes.

a) De la inconstitucionalidad del inciso ch) del artículo 1 de la Ley No.148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas

En cuanto a este tema la sentencia de la Sala Constitucional No.2136-91 de las 14 horas del 23 de octubre de 1991, dimensionó, según lo dispuesto por los numerales 91 y 93 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los efectos retroactivos de la anulación del citado inciso ch) del artículo 1 de la Ley No.148 y sus reformas.

Es así como dispuso que:

"De igual manera, a las demás personas que ya estén disfrutando de su jubilación la conservarán en las mismas condiciones otorgadas, pues se trata de terceros de buena fe poseedores de un derecho adquirido. (...) Si la Constitución garantiza el principio de irretroactividad en favor de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, esta jurisdicción -como intérprete supremo y defensor de la Constitución- debe procurar el más alto acatamiento de esa garantía, pues la interpretación que se haga de toda libertad pública contenida en la Constitución o en el Derecho Internacional vigente en la República, ha de estar orientada siempre en favor del derecho fundamental que está en juego (pro libertatis)." (El subrayado no es del original).

Como es claro así, no existe alternativa jurídica válida alguna más que la planteada por la propia Sala, razón por la cual nos sujetamos a su dicho.

b) De la promulgación de la "Ley Marco de Pensiones" Con el fin de indicar la implicación que ocasionó la aprobación de la "Ley Marco de Pensiones", se deben determinar los efectos producidos por el dictado de un nuevo texto legal.

Es así como Ignacio Burgoa nos indica que:

"...toda ley, a partir de su promulgación, o mejor dicho, del momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos, situaciones, etc. que se suceden con posterioridad al momento de su vigencia (facta futura). Por ende una disposición legal no debe normar acontecimientos o estados producidos con anterioridad al instante en que adquiere fuerza de regulación, ya que éstos quedan sujetos al imperio de la antigua ley." (BURGOA, Ignacio, Las Garantías Individuales, México, 1977, Editorial Porrúa, S. A., décima edición pág. 510).

Además nos señala el autor que:

"...el principio de la irretroactividad estriba en que una ley no debe normar a los actos, hechos o situaciones que hayan tenido lugar antes de que adquiera fuerza de regulación. Todos los autores están contestes en que toda ley rige para el futuro y no hacia el pasado." (BURGOA, Ignacio, op. cit. págs. 510 y 511).

A lo antes expuesto podría agregarse que:

"El problema de la retroactividad legal se conoce también como conflicto de leyes en el tiempo, o sea, que se traduce en la cuestión consistente en determinar, en presencia de dos leyes, una antigua, que se supone derogada o abrogada, y otra nueva o vigente, actual, cuál de las dos debe regir un hecho, acto, fenómeno, estado, situación, etc. En otras palabras, la retroactividad legal importa por necesidad lógica esta otra cuestión: la supervivencia de la ley derogada o abrogada para regular la materia sobre la que la ley nueva o vigente pretende operar." (BURGOA, Ignacio, op. cit., pág. 510).

En nuestro país, el numeral 34 de la Constitución Política, reconoce el derecho a que ninguna ley provoque efecto retroactivo en perjuicio de alguna persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.

Es necesario advertir que tanto la anterior Corte Plena así como la actual Sala Constitucional, al interpretar el artículo 34 constitucional, son claras en cuanto a su alcance. Es así como Corte Plena indicó que:

"La derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior- no tiene fuerza retroactiva "en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas", según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la "supervivencia del derecho abolido..."". (Exp.3-82, Recurso de Inconstitucionalidad contra la norma general No.131 de la ley de Presupuesto vigente para el año 1982, en resolución de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982, sesión extraordinaria No.36 de las 14:00 horas del 8 de julio de 1982) (El subrayado no es del original)

En el mismo sentido se expresa que:

"El artículo 34 constitucional dispone que "a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas"; y es obvio que una situación jurídica no llega a consolidarse con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, sino también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias en favor del titular de ese derecho, consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en el vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución Política." (Corte Plena, Sesiones extraordinarias del 9 de noviembre de 1982 y VID en igual sentido la del 4 de marzo de 1982, expedientes No.5882 y 154-79 respectivamente).

Por su parte la Sala Constitucional indica que:

"(...) el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan sólo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no sólo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra.(...)" Sala Constitucional, resolución No.1147-90).

Finalmente la Sala Constitucional ha sido expresa concretamente en el punto en estudio al decir que:

"(...) Por otra parte, la Junta, al desobedecer el fallo del Ministerio de Trabajo que en la condición de superior jerárquico acogió la pretensión del recurrente, y como ya se dijo al interpretar erróneamente los efectos de la declaratoria de inaplicabilidad de las normas de los presupuestos de 1988 y 1989, dió efecto retroactivo a sus resoluciones en perjuicio de un derecho adquirido por el recurrente de recibir una pensión, junto con sus aumentos producto de los aumentos en el salario acordados para el último puesto que desempeñó, como se lo permitía la ley No.148 del 23 de agosto de 1943 y por ende, se violó el artículo 34 de la Constitución Política." (Sala Constitucional, Voto No.1514-90 de las 14:09 horas del 2 de noviembre de 1990) (El subrayado no es del original).

Por otra parte, como se menciona en el dictamen que se solicita reconsiderar, la Sala Constitucional al pronunciarse sobre la consulta de constitucionalidad formulada por la Asamblea Legislativa sobre el Proyecto de la Ley General de Pensiones expresó que:

"(...) De igual forma consultan en caso de considerar que antes de cumplir la edad y el período de cotización, sólo se tiene una expectativa de derecho y no un derecho adquirido, qué suerte corre una disposición que legisle esta base, esto por contraposición al Convenio No.102 de O.I.T. que reconoce derechos desde otra perspectiva.

En este sentido, la Sala considera que carece de interés, toda vez que el proyecto -en sus artículos transitorios- reconoce la conservación de la situación jubilatoria de los servidores que hubieren cumplido los requisitos para gozar del beneficio, y además lo extiende a los que pertenezcan o hayan pertenecido a los regímenes excluidos para adquirirlo, en un lapso de dieciocho meses, el cual parece razonablemente suficiente para garantizar cualesquiera eventuales derechos de buena fe." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional, Voto No.846-92 de las 13:30 horas de 27 de marzo de 1992).

Finalmente, en una reciente sentencia de inconstitucionalidad de la ley No.7013 del 18 de noviembre de 1985, fallada en el mes de abril pasado la Sala Constitucional fue clara al dimensionar los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad al expresar que:

"(...) se dimensionan los efectos retroactivos en el siguiente sentido: a) El dimensionamiento en el tiempo se limita al momento mismo de la derogatoria de la ley; b) Todas las personas que se acogieron al régimen y tienen declarado el derecho al beneficio y aquellas que adquirieron ese derecho hasta dentro de los dieciocho meses después de la derogatoria de la Ley, conservan esos derechos; c) En todos los caso de derechos adquiridos deberán traspasarse las cuotas a que se refiere el artículo 18 de la Ley de Pensiones de Hacienda, adicionada por la Ley que ahora se anula." (El subrayado no es del original) (Voto No.1633-93 de las 14:00 horas del 13 de abril de 1993).

Así las cosas, siendo abundante la Jurisprudencia y por existir coherencia y reiteración en esos aspectos examinados en las resoluciones supra transcritas, esta Procuraduría considera necesario mantener y confirmar lo establecido por el dictamen que se solicita reconsiderar.

III. CONCLUSION

Con base en las anteriores afirmaciones, esta Procuraduría desestima la solicitad de reconsideración de la Dirección Nacional de Pensiones y decide mantener el dictamen C-024-93 de 12 de febrero de 1993 y por ende los dictámenes C-221-87, C-042 y C-134-88 antes mencionados.

Atentamente (...)"

Lic. Adrián Vargas Benavides

Procurador General de la República

AVB/MLE