C-098-93

San José, 20 de julio de 1993.

Señora(ita)

Mayela Canales Líos

Secretaria Municipalidad de Carrillo

Filadelfia

Estimada señora(ita):

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy  respuesta a sus Oficios mediante los cuales el Concejo Municipal solicita nuestra intervención para resolver el problema fronterizo entre Carrillo y Santa Cruz, con incidencia en la Zona Marítimo Terrestre.-

Refiere esa Municipalidad que ante la falta de límites definidos por Ley, respeta los del Mapa Básico de Costa Rica y las delimitaciones de la División Territorial Administrativa, fundadas en un informe del Comité Técnico adscrito a la Comisión Nacional de División Territorial, que sirvió de asidero a un proyecto de Ley presentado a la Asamblea Legislativa para zanjar el diferendo.-

No empecé, agrega, la Municipalidad de Santa Cruz, amparada en límites censales, está invadiendo la jurisdicción de Carrillo en la franja de Zona Marítimo Terrestre. Prueba de esto, se dice en Oficio de siete junio anterior, son los edictos que ordenó publicar (Gaceta número 103 del 31 de mayo de 1993, pág. 20) a raíz del trámite de concesiones en el sector de discordia, a nombre de las firmas Inmobiliaria Golfina S.A., Golf Club Zapotal S.A., Playa Zapotal S.A. y Corporación de Igualdad Económica S.A.-

Por último, remite copia de un expediente de 122 folios, contentivo, entre otra documentación, del estudio limítrofe que elaboró la Dirección Regional Chorotega del Ministerio de Planificación Nacional, a solicitud de los diputados de la provincia.-

El reporte de MIDEPLAN se contrae a un compendio de datos y diversos informes oficiales sobre el problema, sin dictaminar acerca del trazo de línea divisoria.-

I.- ANTECEDENTES

Al parecer, el área conflictiva de la Zona Marítimo Terrestre se enmarca entre Punta Prieta o Guachipelines y Punta Zapotal, o sitios aledaños, con inicio y orientación distintos, para confluir en un pequeño cerro.-

En síntesis, el origen del lindero cantonal se ubicaría en:

a) Punta Zapotal, acorde a la versión de la Municipalidad de Santa Cruz (sesión del Consejo Nº 26-92, de 3 de abril de 1992, Capítulo I, Artículo I, punto 4), el Decreto Ejecutivo Nº 2177 de febrero de 1972, INVU (Oficio Nº UR-005 de 6 de enero de 1993, suscrito por la señora Directora de Urbanismo) e ICT (sesión de Junta Directiva Nº 4322, artículo 4, inciso IX, de 16 de diciembre de 1992), al aprobar a la Muncipalidad de Santa Cruz el Plan Regulador de Playa Zapotal, que la sitúa en Tempate.-

b) Punta Prieta, conforme a la Municipalidad de Carrillo, el Mapa de Red Vial de Costa Rica, año 1981, y nota del Departamento de División Territorial y Nomenclatura del Instituto Geográfico Nacional (Oficio Nº 92363-92 a la Municipalidad de Santa Cruz, con base en la interpretación del Mapa de Guanacaste de Víctor Carrera, publicado en la conmemoración del centenario de la anexión del Partido de Nicoya).-

c) Punta Guachipelines, de acuerdo con el Proyecto de Ley para el establecimiento del límite entre los Cantones de Santa Cruz y Carrillo, la Comisión Nacional de División Territorial (ante consulta hecha) y el Atlas Preliminar de Costa Rica de 1977.-

En los mapas del Atlas cantonal de Costa Rica, elaborado por el Departamento Territorial del IFAM, en 1987, se aprecia asimismo discrepancias con relación a los puntos de partida reseñados.-

Un breve examen de la normativa existente sobre el particular pone de relieve la problemática en cuestión.-

El cantón de Santa Cruz se creó por Ley Nº 167 de 7 de diciembre de 1848, que lo cita como tercero de la provincia de Guanacaste, sin dar colindancias.-

La Ley Nº 22 de 10 de junio de 1877 erige en cantón de Carrillo las poblaciones de Siete Cueros, Boquerones, Sardinal y Belén, cuyos límites, indica con vaguedad, "serán los mismos que hasta aquí han dividido a estas poblaciones del resto de cantones a que han pertenecido".-

Mayor trastorno introducían las ediciones disímiles de la División Territorial Administrativa de la República en punto a la localización del caserío de Zapotal, que permitiría solventar la divergencia. Por ejemplo, en del año de 1927 el caserío de Zapotal forma parte de Tempate de Santa Cruz; la de 1955 es omisa en mencionar ese poblado; en la de 1967, confirmada por Decreto Nº 3 de 18 de marzo de 1967 (Alcance Nº 17 a la Gaceta Nº 71 de 29 de marzo de 1967), y 1969 (Decreto N° 15 de 20 de mayo de 1969) integra el Barrio Sardinal de Carrillo, mientras que la de 1972 (Decreto N° 2347-G de 26 de mayo de 1972; Gaceta 106 de 3 de junio de 1972) y la de 1984 (Decreto Nº 15772 G de 9 de octubre de 1984; Gaceta de 5 de noviembre de 1984) lo incluyen dentro de los Barrios de Sardinal y Tempate. Ello, en buena parte se explica porque tiempo atrás las mismas eran confeccionadas por órganos administrativos diferentes e inconexos.-

La tarea en este aspecto, a nivel de cuerpo colegiado, se ha visto favorecida al constituir el Poder Ejecutivo, por Decreto Nº 15779-G de 15 de octubre de 1984, un Comité Técnico asesor de la Comisión Nacional de División Territorial en procura de modernizar el ordenamiento estadual, revisar científicamente las unidades territoriales administrativas y aclarar de mejor modo sus problemas limitáneos.-

Así, puede apreciarse en las posteriores ediciones de la División Territorial Administrativa de la República un criterio más uniforme al ubicar en Sardinal el poblado de Zapotal (ver edición de 1989 y 1993, declaradas oficiales para fines administrativos por Decretos 18673-G de 14 de noviembre de 1988 (Alcance Nº 4 Gaceta de 3 de febrero de 1989) y 21860- G de 14 de diciembre de 1992 (Gaceta de 26 de febrero de 1993), respectivamente.-

II.- LÍMITES CENSALES

El Decreto Nº 34 de 19 de setiembre de 1962 y el 2177 G de 3 de febrero de 1972, que aprueba varios proyectos de límites cantonales, preparados por el Instituto Geográfico Nacional, sí fijan la divisoria, entre Carrillo y Santa Cruz, llegando Santa Cruz hasta Punta Zapotal en el Océano Pacífico, donde continúa al norte por la costa. Pero es de observar que estas colindancias no tienen carácter definitivo y lo son con propósitos meramente censales. En lo que hace al Decreto Nº 34, lo dice su Artículo Unico: "Para efecto de los censos de 1963 y 1964 se aprueban los límites siguientes..."; sea, para facilitar la realización de tales labores (ver parte considerativa), a través de segmentos naturales y cuantificación de viviendas.-

El Decreto 2177-G, artículo 1º, advierte que la ratificación demarcatoria lo es "de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley Nº 4865 de octubre de 1971". Dicha Ley 4865 declaró invariable la División Territorial Administrativa, a partir del 1º de enero de 1972 hasta el 31 de diciembre de 1973, período en que prohibió crear nuevas provincias, cantones o distritos, y agregó:

"Artículo 2.- Las provincias, cantones y distritos que tengan problemas pendientes en cuanto a sus límites, deberán solucionarlos legalmente a más tardar el 31 de diciembre de 1971. En caso de no hacerlo, el Instituto Geográfico Nacional, para efecto de censos de 1973, fijará esos límites a más tardar el 29 de febrero de 1972, teniendo en cuenta la legislación existente, las situaciones de hecho y su propio criterio"

Con lo que queda claro que el objetivo de esa norma y su aplicación transitoria.-

El censo, de cobertura genérica, sigue el principio de periodicidad comparativa de tomas a diez años, según recomiendan organismos internacionales, y si bien es útil como recuento poblacional y dato estadístico para la formulación de políticas gubernamentales de desarrollo económico-social, empleo, salud, vivienda, control urbano, etc, siendo su levantamiento con miras operativas, no exigía estricta rigurosidad jurídica, ni estaría exento de desajustes en el campo administrativo-territorial, máxime teniendo presente la incerteza fronteriza que ha habido.-

A manera de antecedentes, se anota que la Procuraduría, en dictámenes números 2-116-77 y 2-126-77 sostuvo la improcedencia de tener como definitivos los límites entre cantones o provincias, medio de las demarcaciones hechas por Decreto en ejecución de la Ley 4865 de 7 de octubre de 1971, reafirmando su exclusiva condición censal, así como la inhibitoria de esta Dependencia para emitir pronunciamientos resolutorios al respecto.-

De forma análoga, conviene destacar lo que expresa el Jefe de la Sección de División Territorial del Instituto Geográfico Nacional, en Oficio Nº 92-90, de 12 de mayo de 1992, respondiendo el Nº 261-26-92 de la Municipalidad de Santa Cruz, siempre en torno al problema que nos ocupa:

"...el lindero de Punta Zapotal al río Montaña, el cual estiman necesario mantener fue trazado para efectos de censos y no está relacionado con la División Territorial Administrativa".

III.- RESERVA DE LEY. RESPUESTA

De ahí que ante la falta de colindancia precisa, fijada por ley ordinaria, entre Carrillo y Santa Cruz, cobra vigencia lo que al respecto prescribe la Ley sobre División Administrativa:

"Artículo 10.- Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes.

La división entre cantones deberá seguir límites naturales; y sólo cuando no fuere posible, se señalarán líneas rectas geodésicas.

Cuando en la separación de cantones, hubiere líneas rectas geodésicas no naturales, los cantones colindantes financiarán el amojonamiento, que será ejecutado por el Instituto Geográfico Nacional."

"Artículo 11.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de los cantones. Las discusiones que pueda haber en la actualidad entre cantones, respecto a sus límites, sólo podrán ser resueltas por una ley, en la forma que indica el artículo siguiente."

Parecidas reglas rigen la solución de conflictos entre provincias contiguas (artículos 4 y 5).-

El procedimiento que pauta el artículo 12 ibídem se abre formulando la controversia al Gobernador, con manifestación de límite reconocido o pretendido por las municipalidades colindantes, traslado al Ministro de Gobernación, adjunto al criterio del Gobernador, estudio y proposición de la línea por la Comisión Nacional de División Territorial y ulterior envío del asunto a la Asamblea Legislativa.-

La resolución por ley de las discrepancias de límites cantonales se comprende mejor a la luz de algunas normativas complementarias:

a) Constitución Política, que, para fines de la Administración Pública, distribuye el territorio nacional en provincias y cantones; encomienda la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón al Gobierno Municipal, conformado por Regidores, de elección popular (artículos 169 y 171), y consagra la autonomía de las corporaciones municipales (artículo 170);

b) El Código Municipal, a cuyo tenor las municipalidades son personas jurídicas con jurisdicción territorial determinada: el cantón (artículos 2 y 3), encargadas de administrar los servicios e intereses locales, para promover el desarrollo de la comunidad, en armonía con el desarrollo nacional (artículo 4), y

c) La Ley General de la Administración Pública, que señala el territorio como un componente esencial de la competencia administrativa (artículo 60), disponiendo que ésta será regulada por ley siempre que contenga la atribución de las potestades de imperio (artículo 59).-

De esos textos legales pueden extraerse cuatro conclusiones básicas:

1) El cantón, unidad geográfica de subdivisión del suelo nacional, es el asiento de la Municipalidad.-

2) A más de su importancia representativa para el ejercicio de derechos políticos por los munícipes en la designación de regidores o síndicos (ver Código Electoral, artículos 98 y 104), definir los contornos de un cantón equivale a fijar el ámbito espacial donde la Municipalidad en él constituida puede desplegar legítimamente sus funciones y gestionar o promover los servicios e intereses locales; facultades omnicomprensivas del progreso y bienestar de la colectividad, administración del dominio público que cae bajo la órbita local, ejercicio del poder de policía, conservación de caminos vecinales, alumbrado, ornato público, regulación urbanística, etc.-

En otros términos, un requisito condicionante de validez en la actuación de la Municipalidad es que tenga lugar dentro de la circunscripción precisa de su cantón.-

3) En virtud de que la delimitación de un cantón envuelve el alcance territorial de las potestades públicas del respectivo municipio, con exclusión de los ayuntamientos circunvecinos, también autónomos, la misma sólo puede darse por ley.-

4) Como la decisión de las disputas de límites cantonales es materia reservada a la Ley, esta Dependencia está impedida para solucionarla.-

Por tanto, lo propio es plantear el conflicto ante la instancia y en la forma en que ha quedado expresada (artículo 12 de la Ley sobre División Administrativa), para que lo dirima la Asamblea Legislativa, o bien, si el procedimiento ya se hubiere cumplido, diligenciar la reanudación en el trámite (o puesta a despacho) del proyecto legislativo oportunamente presentado (expediente 10.725), que aun cuando reposa sobre un estudio serio del Comité Técnico de la Comisión Nacional de División Territorial, ha tenido total abandono por ambas Municipalidades (de Carrillo y Santa Cruz), al grado de no hacer siquiera uso de la audiencia que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración les confirió, vía telegrama, el 16 de noviembre de 1989.-

Entretanto, se recomienda respetar los límites que derivan de la División Territorial Administrativa vigente, oficializada para efectos administrativos.-

En nota de fecha veinticinco de junio retro próximo, esa Municipalidad nos comunica su oposición a las solicitudes de concesiones que se cursan en la de Santa Cruz a nombre de Inmobiliaria Golfina S.A., Golfo Club Zapotal S.A., Playa Zapotal S.A. y Corporación de Igualdad Económica S.A. No obstante, si la incompetencia territorial fuere manifiesta, a tono con lo expuesto, es deber declararla aún de oficio, amén de que evitaría nulidades y eventuales responsabilidades de los funcionarios involucrados en su conocimiento (Ley General de la Administración Pública, artículos 129, 169 y 170).-

De usted atentamente,

Lic. José J. Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

c.c: Consejo Municipal de Santa Cruz.-

Arq. Zuleyka Salom Rodríguez.

Directora de Urbanismo. INVU.-

Lic. Marta Polanco Palma

Directora Trámites Legales. ICT.-

Lic. Walter Barrantes Mora

Jefe de Sección División Territorial. IGN.-

Señores Diputados de la Provincia de Guanacaste.-

Expediente Nº 311.-

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