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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 198
 
  Dictamen : 198 del 19/12/1991   

C-198-91


19 de diciembre de 1991


 


Señora


Ligia María Céspedes Alvarez


Directora General


Servicio Civil


S____________D.


Estimada señora:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DG-813-91 de 16 de setiembre de 1991, y recibido en el Despacho del suscrito el día 20 siguientes, por cuyo medio nos plantea el conflicto normativo que pasamos a continuación a describir.


            Nos refiere usted, que dicho conflicto se presenta al aplicar el artículo 6º de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, en relación con el 49 del Estatuto de Servicio Civil, en lo que respecta a la naturaleza de dos leyes especiales que regulan diferentes materias.


            El criterio legal que se adjunta, manifiesta por su parte que el punto en conflicto se refiere al pago del timbre de archivos en cada certificación que se emita en las oficinas públicas del Poder Central, de conformidad con lo expuesto en el párrafo final del artículo 6º de la Ley Nº 7202 de 24 de octubre de 1990, denominado Ley de Sistema Nacional de Archivos, disposición que en apariencia es incompatible con el numeral 49 del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto dispone que no deberá cancelarse impuesto de papel sellado, timbres y derechos fiscales, en aquellos actos jurídicos, solicitudes y actuaciones de cualquier especie que se realicen, con motivo de la aplicación de dicha ley y sus reglamentos.


            En vista de lo anterior, concluye el criterio legal que si bien es cierto, la vigencia de la Ley del Sistema Nacional de archivos es posterior a la del Estatuto de Servicio Civil, deberá prevalecer el texto del artículo 49 de este último cuerpo normativo, ello en aplicación del principio que dispone que la ley especial solo se deroga por otra especial de igual materia.


            Sobre el particular debemos manifestar lo siguiente:


            La Ley del Sistema Nacional de Archivos Nº 7202 de 24 de octubre de 1990, fue creada como su artículo 2º lo indica, para regular el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los Archivos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Asimismo, el Estatuto del Servicio Civil (Ley Nº 1581 de 30 de mayo de 1953 y 4565 de 4 de mayo de 1970 y 6155 de 28 de noviembre de 1977), fue creado para regular las relaciones laborales entre el Poder Ejecutivo y los servidores públicos con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.


            Esta última disposición se encuentra también plasmada en nuestra Constitución Política, concretamente en su artículo 191. Consideramos importante destacar, que esa normativa surgió con el objetivo fundamental de evitar las remociones que por razones políticas se daban, al quitarle la ilimitada e irrestricta facultad que tenía el Presidente de la República para nombrar y remover a cualquier funcionario público cuando así lo quisiera (ver en ese sentido Ronald Wong Li La Responsabilidad Disciplinaria de los Empleados Públicos. Tesis de Grado, Universidad de Costa Rica 1987. Capítulo I p. 75).


            Así las cosas, hoy en día entre otras funciones le corresponde al Director General del Servicio Civil:


"Evacuar las consultas que se le formulen relacionadas con la administración del personal y la aplicación de la Ley del Estatuto" (artículo 13 inciso g del Estatuto).


            En similar sentido, la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dispone, que le corresponde a dicho Ministro, evacuar todas las consultas que se le formulen en relación con la aplicación de la legislación social, así como velar por los derechos de los trabajadores y el bienestar social.


            Las funciones enumeradas, tanto del Ministerio de Trabajo como de la Dirección General de Servicio Civil nos permiten colegir que ambos entes desarrollan una actividad social-laboral muy similar, campo en el cual, como veremos más adelante, el legislador estableció normas específicas de exención.


            En concordancia con lo anterior la doctrina reza:


"Debe considerarse caso por caso, si las diferencias subjetivas y objetivas tomadas en consideración por el legislador, con la norma de exención, están justificadas con vista a conseguir las finalidades que el legislador mismo pretende obtener en base a los principios generales de la Constitución. Exención, no debe significar, en efecto privilegios indudablemente contrarios a los principios generales de la Constitución, sino previsiones de disciplina particular, dependientes de la peculiaridad de la situación considerada que induce al legislador a sustraer dicha situación a la regla que deriva de la norma general" (Micheli. curso de Derecho Tributario. Ediciones de Derecho Financiero, Madrid 1975, p. 384).


            Congruente con lo expuesto, consideramos necesario hacer referencia al artículo 10 del Código de Trabajo en cuanto indica:


"Quedan exentos de los impuestos de papel sellado y timbres, todos los actos jurídicos, solicitudes y actuaciones de cualquier especie que se tramiten ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ante los funcionarios que actúen en su representación y ante los Tribunales de Trabajo, así como para las legalizaciones que los trabajadores tuvieren que hacer en juicios de sucesión, insolvencia, concurso o quiebra. Igual exoneración regirá para los contratos y convenciones de trabajo, individuales y colectivas que se celebren y ejecuten en el territorio de la República".


            De igual manera, también el artículo 136 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, establece en relación con el tema:


"Quedan exentos de los impuestos de papel sellado, de timbres y de cualquier otra naturaleza, todos los actos jurídicos, solicitudes y actuaciones de cualquier especie que se tramiten ante el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. * Todas las dependencias del Estado, municipalidades y organismos autónomos y semiautónomos, extenderán las certificaciones o copias de documentos de carácter público, sin derecho alguno* y a la mayor brevedad posible, que soliciten trabajadores, patronos, y Organizaciones Sociales, para efecto de actuaciones o presentación ante este Ministerio" (el subrayado no corresponde a su original) ((*) subrayado).


            ***La Dirección General de Servicio Civil, como persona de Derecho Público que es, ha sido creada -como hemos indicado- a la luz de principios laborales y sociales similares para cumplir determinados objetivos de orden público.


            De esta manera, tenemos que, esa Dirección está por ley exenta de los impuestos de papel sellado, timbre y derechos fiscales en todos sus actos jurídicos, solicitudes y actuaciones de cualquier especie que se hagan con motivo de la aplicación de su Ley Orgánica y Reglamento.


            Con esto, es fácil colegir entonces, que la voluntad del legislador conceda una exoneración desde el punto de vista de la actividad del ente, es decir, cuando el impuesto es como en este caso, el pago de timbres (de conformidad con el artículo 6º de la Ley del Sistema Nacional de Archivos Nº 7202) e incide en su actividad normal, de ahí que la exención del artículo 49 del Estatuto del Servicio Civil deba subsistir, trayendo como consecuencia la no obligatoriedad del pago del timbre en las resoluciones o certificaciones que emita.


            En relación con el pago del timbre de Archivo, éste fue creado mediante una ley posterior a la exención, de ahí que deba entenderse que la ley que crea al timbre, debe establecer expresamente la afectación, pues cuando se trata de tributos que inciden en la actividad normal o en el giro impuesto por ley al Servicio Civil, o se trate de una derogatoria genérica de las exoneraciones subjetivas concedidas por ley anterior así debe manifestarse.


            Pues como bien lo manifiesta don Alberto Brenes Córdoba:


"Siempre que se presuma que existe derogación tácita, es preciso examinar con cuidado si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas, porque mientras fuere posible armonizar unas con otras, todos deben tenerse como subsistentes a un tiempo y ser aplicadas en su oportunidad...


Fuera de esto, la regla que se observa tocante a la derogación tácita de leyes especiales, es que ésta solo se produce por otras leyes también especiales que acerca de lo mismo aparecieron posteriormente, en cuanto en unas y otras no hubiere conciliación posible" (Alberto Brenes Córdoba. Tratado de las personas. Edit. Costa Rica 1974 pp. 47-48).


            De conformidad con lo que hasta aquí desarrollado, tenemos que la obligación de pagar el timbre de Archivo establecido por la Ley del Sistema Nacional de Archivo (Nº 7202 del 24 de octubre de 1990), no puede abarcar la exención anterior dada por Leyes Nº 1581 de 30 de mayo de 1953, 4565 de 4 de mayo de 1970 y 6155 de 28 de noviembre de 1977, a la Dirección General de Servicio Civil.


            Finalmente, y a mayor abundamiento, debe recordarse que en materia laboral y de empleo público existen exenciones dadas para las Instituciones vinculadas con la actividad, por lo que resultaría incongruente que el Servicio Civil que regula las relaciones entre el Poder Ejecutivo y un grupo harto numeroso de servidores públicos se le imponga semejante obligación a este ente únicamente. Por el contrario, se debe buscar la correcta aplicación de la norma exonerativa, en el caso del artículo 49 del Estatuto de Servicio Civil, con base en la regla que dispone que "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición," ya que la legislación de un país forma un todo orgánico, cuyas partes se sostienen y ayudan mutuamente. Así también, el principio de interpretación analógico nos obliga a inclinarnos en favor de la prevalencia de la exención, pues si tomamos en cuenta que la analogía responde a que el Derecho en un sistema de fines. Mediante el proceso analógico extenderemos a un caso no previsto por la norma lo que el legislador previó para otra semejante; tal proceso supone siempre una igualdad de razones que justifican la aplicación de la normativa jurídica en uno y otro caso.


            Ya que si el sistema jurídico constituye un todo que obedece a determinadas finalidades fundamentales, es preciso suponer que, habiendo identidad de razón jurídica en los casos análogos, haya también identidad de disposición o precepto jurídico, "de acuerdo con la vetusta y siempre nueva enseñanza: UBI EADEM RATIO; IBI; EADEM IRUIS DISPOSITIO" (Reale Miguel Introducción al Derecho, Ediciones Pirámide analogía extendiendo la respuesta dada por el ordenamiento a un caso particular previsto a otro caso semejante no previsto, estamos obedeciendo al orden lógico y substancial del sistema, a su razón intrínseca.


            Así pues la analogía no se reduce a un mero proceso-formal, sino que se inserta en el proceso axiológico y teleológico del sistema normativo, no solamente como consecuencia formal de semejanzas entre un caso particular y otro, sino en virtud de algo más profundo ligado a la estructura de la experiencia jurídica. (op cit p.231).         


            En conclusión, La Dirección General de Servicio Civil está exonerada de la aplicación del tributo establecido en el artículo 6º de la Ley del Sistema Nacional de Archivos.


 


Atentamente,


Lic. Roberto Montero Poltronieri


PROCURADOR CONSTITUCIONAL.


vch.


pcm.