C-192-94

12 de diciembre de 1994.

Señor

Rugely Morales Rodríguez

Presidente

Consejo Municipal

MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la nota suscrita por el señor Secretario a.i. de esa corporación municipal, con fecha 28 de noviembre de 1994, la cual expresa:

"Para los fines pertinentes y de conformidad con el artículo 175 del Código Municipal, le remito completo el expediente del RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION contra la sesión extraordinaria número doce, celebrada por el Concejo, en el Palacio Municipal, a las once horas del veintidós [sic] de agosto de mil novecientos noventa y cuatro. Y el acuerdo municipal en donde el Concejo acogió [sic] el recurso por ser la sesión extraordinaria absolutamente nula".

Sobre la gestión así formalizada, nos permitimos manifestar lo siguiente:

I. ANTECEDENTES:

A partir del examen del referido expediente, se pueden extraer los siguientes hechos relevantes:

1.- En la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Talamanca, Nº 12 celebrada a las once horas del 22 de agosto de 1994, se adoptó el siguiente acuerdo:

"El Concejo Municipal acuerda destituir del cargo de Ejecutivo Municipal al señor xxx, a partir del 22/8/94, por los siguientes motivos ... y en su lugar nombrar al señor xxx, portador del documento de identidad xxx, para que desempeñe el cargo de Ejecutivo Municipal período 1994-1998.

Además se acuerda autorizar al nuevo Ejecutivo Municipal transcribir dicho acuerdo en el diario oficial la Gaceta, y además registrar las nuevas firmas en el Banco Nacional de Costa Rica.

Acuerdo Firme y aprobado definitivamente por Miguel Hay Fonseca, Luis A. White Ramírez, María Cristina Román Rodríguez y Evangelina Córdoba".

2.- Mediante escrito recibido el 21 de setiembre subsiguiente, los señores xxx y xxx, en su condición de síndicos del distrito de Cahuita de Talamanca, plantean ante ese Concejo "formal RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION, contra todo lo actuado en el ACTA DE LA SESION EXTRAORDINARIA NUMERO DOCE, por el Concejo Municipal, celebrada en el Palacio Municipal, a las once horas del 22 de agosto de 1994 ..."; lo anterior, "... por existir vicios de nulidad absoluta al violentar la misma los artículos 38, 39, 42, 48, 51, siguientes y concordantes del Código Municipal, solicitando que el Honorable Concejo conozca del mismo y por votación de la mayoría de los Regidores se acoja por nulidad absoluta del acta recurrida, y se remita a la Contraloría General de la República [sic], para el dictamen favorable y vinculante de ese Órgano Contralor ...".

3.- En su sesión ordinaria Nº 20, celebrada a las doce y quince horas del 21 de setiembre del mismo año, el mismo Concejo dispuso en relación con el recurso interpuesto:

"El mismo es acogido y aprobado en forma escrita por los Regidores propietarios Rugely Morales Rodríguez, Asisclo Romero Romero y Miguel Hay Fonseca y dos votos en contra de los Regidores propietarios Luis A. White Ramírez y Evangelina Córdoba López".

4.- Finalmente, en el acta de la sesión ordinaria Nº 21, celebrada a las trece horas del siguiente 28 de setiembre, figura el siguiente acuerdo:

"Visto el Recurso Extraordinario de Revisión presentado por los señores xxx, síndica suplente y xxx síndico propietario, del Distrito de Cahuita de Talamanca, contra todo lo actuado en el acta extraordinaria Nº 12, por el concejo municipal de Talamanca [sic], celebrada en el palacio Municipal, a las once horas del 22 de agosto de mil novecientos noventa y cuatro:

«El Concejo Municipal acuerda acoger dicho recurso de revisión presentado por los síndicos mencionados anteriormente. Acuerdo aprobado en sesión ordinaria Nº 20 y ratificado en sesión Nº 21; por los Regidores Miguel Hay Fonseca, Rugely Morales Rodríguez y Asisclo Romero Romero y dos votos en contra de los regidores Evangelina Córdoba López y Luis A. White Ramírez» (Acuerdo Simple mayoría)".

Conviene también tener presente que mediante el voto Nº 5083- 94 (15:12 horas del 7 de setiembre de 1994), dictado en el recurso de amparo de xxx contra la Municipalidad de Talamanca (expediente Nº 4136-A-94), se rechazó por el fondo dicho recurso. Al momento de ponderar las irregularidades que, en criterio del señor Morales, se produjeron en torno a su remoción del cargo de Ejecutivo Municipal, la Sala estimó "que por constituir un asunto de mera legalidad debe discutirse y resolverse en la vía ordinaria correspondiente".

II. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL "RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION" PREVISTO EN EL CODIGO MUNICIPAL:

El "recurso extraordinario de revisión" aparece contemplado en dos disposiciones del Código Municipal, que literalmente establecen:

"Artículo 171.- Contra los acuerdos municipales, tomados por el Concejo, podrán solicitar los regidores revisión en la forma prevista en este Código, y el Ejecutivo interponer veto.

Los interesados podrán establecer contra dichos acuerdos los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación, el extraordinario de revisión, y ejercer las acciones jurisdiccionales que las leyes regulen".

"Artículo 175.- De todo acuerdo municipal contra el que haya procedido apelación y esta no haya sido interpuesta a tiempo, y siempre que no hayan transcurrido diez años del respectivo acuerdo y que el acto no haya agotado todos sus efectos, los interesados podrán presentar ante el Concejo un recurso extraordinario de revisión, a fin de que el acto no surta o no siga surtiendo efectos.

El recurso al que se refiere el párrafo anterior solo podrá estar fundado en motivos que originen la nulidad absoluta del acto, y al él sólo podrán acogerse, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, a la cual se le pasará el expediente levantado para tramitar el recurso, una vez agotado el procedimiento".

Del anterior régimen de impugnación de los actos del Concejo Municipal, hemos de destacar dos características esenciales:

1.- Uno de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de revisión, lo es la legitimación del recurrente. Conforme ha precisado la jurisprudencia contencioso-administrativa, cuando las normas de mérito se refieren a los "interesados", no están estableciendo una "acción popular" en la materia. Más bien están reservando la legitimación para impugnar, a aquéllos a quienes se les ha afectado o lesionado con el acto de que se trate, un derecho subjetivo o interés legítimo; interés que debe ser propio, actual y directo.

2.- Atendiendo a las exigencias propias del principio constitucional del debido proceso, debemos entender que el recurso extraordinario de revisión no es el procedimiento idóneo para acreditar la nulidad de actos declaratorios de derechos y que, en materia municipal, subsiste el principio de intangibilidad de los actos propios. En tal virtud, resultan aplicables las consideraciones vertidas en otra oportunidad:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos-- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

Dicho en otros términos, el recurso extraordinario de revisión es inadmisible cuando se plantee contra actos declaratorios de derechos. Si la Municipalidad interesada deseara invalidarlos, deberá recurrir al contencioso de lesividad, salvo que se esté en presencia de los supuestos del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública; y, aún en este último caso, la respectiva declaratoria de nulidad deberá estar precedida del necesario procedimiento administrativo, en el que se le permita al titular de esos derechos ejercer su derecho de defensa, y del dictamen favorable de esta Procuraduría. La potestad anulatoria, en todo caso, quedará sometida al plazo cuadrienal de caducidad que establece el ordinal 183.2 de la Ley General de la Administración Pública.

III. CONCLUSION:

Esta Procuraduría dictamina desfavorablemente el recurso extraordinario de revisión planteado por los señores xxx y xxx, en su condición de síndicos del distrito de Cahuita de Talamanca, contra el acuerdo adoptado en la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Talamanca, Nº 12 de las once horas del 22 de agosto de 1994.

Este dictamen se fundamenta en el carácter inadmisible de la referida gestión recursiva. La aludida inadmisibilidad deriva de la circunstancia de haber sido planteada por personas no legitimadas al efecto y, del mismo modo, por estar enderezada contra actos declaratorios de derechos.

Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre el fondo de las alegaciones de los señores xxx y xxx; las cuales serían eventualmente consideradas por esta Procuraduría, si ese Concejo decidiera iniciar el procedimiento que indica el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

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Del señor Presidente del Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

Adj.: expediente administrativo