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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 119
 
  Dictamen : 119 del 27/07/1990   

C - 119 - 90


27 de julio de 1990


 


Arquitecto


Guillermo Madriz Meserville


Ministro


Ministerio de Obras Públicas y Transportes


S. D.


 


Estimado señor:


Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al Oficio de ese Ministerio, suscrito por el entonces titular interino, Ingeniero José María Figueres, en que nos manifiesta que el Poder Ejecutivo desea operar el dique flotante de Caldera con una empresa privada, de acuerdo con el Régimen de Zonas Francas, y quiere saber si la Ley 5582 de 11 de octubre de 1974, artículo 14, fue abrogada por la Ley de Zonas Francas y sus reformas; en particular, la Ley Nº 6951, artículos 2 y 4.


Con relación a lo anterior, hacemos las siguientes apreciaciones:


1) NORMATIVA DE LA ZONA PORTUARIA DE CALDERA:


El artículo 79 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sobre Zona Marítimo Terrestre establece que:


" La zona de Mata de Limón se regirá por lo dispuesto en la Ley 5592 referente al contrato para la financiación del Puerto de Caldera".


Esta norma se encuentra dentro del Capítulo IX, de "Casos especiales"; sean, porciones de la zona marítimo terrestre destinadas a fines concretos, que se regulan por distintas leyes sustraídas de la aplicación de la Ley 6043: Bahía Culebra, los terrenos traspasados a JAPDEVA, al ICT en Puntarenas, San Lucas, Mata de Limón, Tivives.


La zona de Mata de Limón se reservó para construir y desarrollar el complejo portuario de Caldera, bajo directriz y planeamiento exclusivo del MOPT, como lo ha expresado esta Dependencia en varios dictámenes, de los que son ejemplo los números C-237- de 29 de noviembre de 1988, C-150 de 5 de setiembre de 1989 y C-025 de 23 de febrero de 1990, y en ella no tiene vigencia la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, completa, del primero al último artículo, sino la 5582 de 11 de octubre de 1974, aprobatoria del Convenio de préstamo con el Gobierno Japonés a efecto de llevar a cabo el proyecto portuario; la Ley 6309 de 4 de enero de 1979, que aprueba el segundo empréstito, y el Decreto de ampliación del área, número 114-T de 19 de mayo de 1980.


2) ALCANCES DE LAS LEYES 6951 Y 6695 FRENTE A LA NUMERO 5582


La reforma del artículo 18 de la Ley 6043 por la número 6951, sólo le da nueva forma, permisiva de usos en la zona pública, al texto original; lo rehace, sin desligar su innovación del resto del articulado, y únicamente podría surtir efecto en los sectores donde se aplica la Ley 6043; no en los que de antemano excluyó de su ámbito.


En consecuencia, la llana instalación y operación de astilleros y de diques secos y flotantes, con la autorización de la Municipalidad, dentro del área de Caldera (dedicada, se repite, a un fin público diferente, que rigen otros preceptos legales), no concilia con la Ley 5582. Para que ello fuera así, se requiere Ley expresa de excepción a la competencia exclusiva del MOPT en la zona no emitida aún.


Por tanto, se concluye que no se da contradicción entre los artículos 18 (adicionado por Ley 6951) y 79 de la Ley 7043. Y si la hubiere -que no la hay- tratándose de normas de un mismo cuerpo legal, en el dictamen C-031 de 2 de febrero de 1989, pág. 8, externamos que "la recta interpretación no puede reducirse a un artículo; habrá de tomarlos en forma conjunta o relacional, a tono con el axioma hermenéutico que propugna la interconexión o congruencia interna de normas pertenecientes a un mismo orden jurídico y la unicidad de éste como fundamento lógico para resolver conflictos".


Si la Ley 6951 modificó el artículo 18 de la Ley 6043 y el legislador tuvo también en mente derogar (en forma parcial) el artículo 79 de ésta última, así la habría dicho.


Cierto es que la Ley 6695, reforma a la de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales, artículo 2, faculta al Poder Ejecutivo a autorizar "el establecimiento de áreas sin población residente en la zona marítimo terrestre" de las provincias de Puntarenas, Limón, Guanacaste", en las cuales podrían instalarse astilleros y diques secos o flotantes para la construcción de embarcaciones" etc.


Pero esto, como su propia letra lo indica, debe entenderse referido a los espacios de esas provincias donde se aplica el concepto de zona marítimo terrestre, en acepción de la Ley 6043; no a los que han salido de su esfera y administración municipal, en los que no rigen sus términos.


Para ello, opinamos, se necesita una reforma expresa, de excepción a la zona de Mata Limón.


Cabe anotar que en Santa Rosa de Puntarenas, distante unos diez kilómetros de Caldera, fuera del área congelada, existe una Zona Franca y, por ahí, halla justificación la reforma a la Ley de Zonas Procesadoras de Exportación, artículo 2º.


El numeral de comentario reza:


"...el Poder Ejecutivo podrá autorizar el establecimiento de áreas sin población residente en la zona marítimo terrestre de las provincias mencionadas (Puntarenas, Limón y Guanacaste), en las cuales podrán instalarse astilleros y diques secos o flotantes para la construcción de embarcaciones, destinadas a la exportación o reexportación a terceros mercados, con excepción de lo previsto en el artículo 15, o para la reparación y mantenimiento de embarcaciones. En estas áreas se aplicará el régimen de zonas procesadoras de exportación establecido en esta ley".


Sabido es que en países no industrializados, como el nuestro, la función de un dique flotante se circunscribe básicamente a la reparación de embarcaciones. Consta de una estructura de acero, asimilando una especie de cajón, abierta en parte, que facilita las refacciones de barcos. Las secciones son inundadas; el dique desciende y se sienta en el fondo del mar, a fin de introducir la nave. Luego se extrae el agua para elevar el dique de nuevo y, ya seco, quede el barco asentado en él, permitiendo practicar las reparaciones en su casco, sin necesidad de hacerlas debajo del agua.


En este extremo, la figura cae dentro de los objetivos del artículo 2º de la Ley de Zonas Francas; mas no se salvan las objeciones hasta aquí esgrimidas.


También en su momento el Ministerio de Obras Públicas y Transportes objetó la instalación del dique, cuestionando los estudios de la factibilidad técnico-económicos del proyecto y su necesidad.


Y en efecto, ciertas consideraciones evidentes parecen apoyar el criterio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El hecho de que Costa Rica carece de una flota mercante o atunera que haga rentable el negocio, los elevados costos de inversión; que las flotas extranjeras que ingresan a nuestro país, de ordinario son reparadas en otras latitudes; y una embarcación, mar adentro, con graves daños en el caso debido a fuerza mayor, naufraga; que los barcos para internarse en el mar son revisados y reparados, si es menester, periódicamente; que los permisos anuales y seguros de navegación exigen buenas condiciones del buque, etc.


Tampoco las leyes 6951 y 6695 vinieron a desarrollar el contenido del artículo 14 de la Ley 5582, que dispone:


"De las expropiaciones que se llevan a cabo para las instalaciones del complejo portuario, reservase una área que servirá para poder establecer una zona industrial, sin que ésta interfiera en el programa portuario a que se refiere el proyecto. El arrendamiento, venta o concesión de los terrenos a que se refiere el párrafo anterior, será regulado por una ley especial que la Asamblea Legislativa emitirá, en el año siguiente a la vigencia de esta ley".


El artículo, obsérvese, lo que condicionaba a una ley futura, a promulgar en el año mil novecientos setenta y cinco es la regulación del arrendamiento, venta o concesión de los terrenos expropiados, aptos a criterio del MOPT, para constituir la zona industrial.


No podría decirse que ese ordinal lo completan las leyes 6951 y 6695, habilitantes de la operación del dique, porque éste no habría de ubicarse en terrenos expropiados, sino en el mar, y las instalaciones accesorias se fijan a tierra que ha sido del Estado, en administración del MOPT.


Además, las dos leyes mencionadas remiten al concepto de zona marítimo terrestre, incompatible con la 5582, y no hacen alusión a su artículo 14.


Se comprende bien el propósito de la ley 5582 de prever la creación de una zona industrial de apoyo al Puerto, que permita almacenar y procesar los productos importados o a exportar.


Justo uno de los motivos principales para no construir el nuevo puerto en Puntarenas fue la ausencia de una .rea despoblada de desarrollo industrial. En el caso de Caldera, a falta de Ley a dictarse en 1975, el MOPT la ha planificado e incentivado alrededor de Salinas, a unos cinco kilómetros de Mata de Limón. (Hay incluso un proyecto de Reglamento de zonificación en trámite).


La noción de Zona Industrial (portuaria) es más amplia y no implica la de Zona Franca, dirigida a incrementar la industria liviana.


3) NORMA PRESUPUESTARIA DE EXONERACION IMPOSITIVA A LA IMPORTACION DE DIQUES


Otro artículo relacionado con el asunto en examen, el 34 de la Ley 6982 de 19 de febrero de 1984, o Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por programas para el Ejercicio Fiscal de 1985, autoriza al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y JAPDEVA para adquirir, "libre del pago de sobretasas e impuestos de importación, maquinaria para el manejo de carga en los puertos, diques flotantes, dragas, remolcadores, equipo de taller y materiales para la carga y descarga de mercancías en lo buques, así como elementos para el atraque y amarre de los mismos".


Aunque la consulta no señala este artículo, valga decir que contiene una simple liberación de sobretasas e impuestos, hecha a favor del INCOP (y JAPDEVA); no de ninguna empresa privada, como se pretende, a fin de importar diques flotantes. Ni conlleva la posibilidad de instalar, ipso iure, cualquier dique flotante en Caldera, con demérito del resto de legislación existente, o derogación alguna del artículo 14 de la Ley 5582.


4) CONCLUSION:


De lo expuesto se infiere que la Ley 6951, al reformar el artículo 2º de la denominada Ley de Zonas Francas, y la 6695, al hacer otro tanto con el artículo 18 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, no derogan tácitamente la Nº 5582, de orden público; en especial su artículo 14, que mantiene plena vigencia y ninguna instalación u operación de dique flotante cabe hacer en el área de Caldera a espaldas al MOPT. -Sin autorización expresa suya- e infringiendo su planificación.


Si bien, por vía de principio, pueden establecerse zonas francas en los lugares que proceda, al amparo de la Ley 6695, de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales, de susceptible aplicación en todo el territorio sin resistencia normativa ajena en las áreas estatales, inalienables, de reserva para fines diversos, confiadas a la administración de órganos o entes específicos de la Administración Pública, deben respetarse a dichas competencias y objetivos prioritarios.


Como dato complementario, se recuerda que, por padecer vicios sustanciales, la Contraloría General de la República, en Oficio 8268 de 1987, declaró la nulidad de acuerdos y traspaso de los presuntos derechos derivados de la instalación del dique que en cuestión que hizo el INCOP a DENASA.


Del señor Ministro, atento y seguro servidor,


Lic. José Joaquín Barahona Vargas


PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL


JJBV/gvv.