C - 165 - 90

4 de octubre de 1990

Sr. Jorge Valverde Castillo

Jefe Departamento Administración de Pensiones

Caja Costarricense de Seguro Social

(Director del Procedimiento)

Pte.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la solicitud de dictamen previo a la declaratoria de nulidad absoluta efectuada por usted de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante nota de 16 de mayo de 1990, recibido el 9 de julio de 1990, ampliada mediante comunicación de 30 de julio del año en curso, recibida el día 13 de agosto pasado.

Nos referiremos en este a los casos que habían quedado sin evacuar, ya que con fecha 13 de setiembre se tramitó el caso del señor xxx.

ANTECEDENTES:

En sesión de Junta Directiva de la CCSS N. 6269 de 17 de noviembre de 1988, se informa de una situación anómala presentada con el otorgamiento de un número indeterminado de pensiones en que ha mediado alteración y falsificación por parte de un funcionario de esa Institución de datos relativos a cotizaciones.

Se indica que con fundamento en criterio de la Dirección Jurídica de 5 de octubre de 1988, se ha considerado que las pensiones otorgadas en tales condiciones son absolutamente nulas por vicio en el motivo y que debe procederse a la realización del procedimiento administrativo de declaratoria de nulidad de rigor.

Mediante notas DAP-0212-88 de 22 de setiembre de 1988, DAP-0233-88 de 25 de agosto de 1988, DAP-0323-88 de 7 de octubre de 1988, DAP-0079-89 de 1 de marzo de 1989, DAP-0216-89 de 8 de junio de 1989, DAP-0249-89 de 30 de junio de 1989 y DAP-0295-89 de 4 de agosto de 1989 el Jefe del Departamento de Pensiones comunica al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. que se han detectado otros casos más de pensión otorgadas con fundamento en datos falsos introducidos en la información de la Cuenta individual.

Expondremos a continuación los casos que analizamos en el presente dictamen:

CASO 1

Mediante resolución del Departamento de Administración de pensiones N. 10637 de 28 de abril de 1987, se declaró a favor de la señora xxx, mayor, viuda, cédula xxx de oficios domésticos, una pensión por sucesión a partir del día 15 de enero de 1987 por un monto inicial de C3, 187,50.

Mediante nota DAP-0079-89, de 1 de marzo de 1989, del Jefe del Departamento de Pensiones dirigida al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S., se indica que la alteración en este caso consistió en reportarlo con el patrono xxx de marzo de 1971 a enero de 1986 con 121 cuotas falsas. El 30 de enero de 1989 se suspendió el pago de la pensión.

El 13 de abril de 1989, la Junta Directiva de la C.C.S.S. en sesión 6307, artículo 3, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión a la señora xxx.

El acto de apertura del procedimiento fue personalmente notificado a la señora xxx, el trece de noviembre de 1989 y se le convocó a la respectiva comparecencia oral. NO HAY DATOS SOBRE LA COMPARECENCIA ORAL.

CASO 2.-

Mediante resolución del Departamento de Administración de Pensiones N. 7553 de 10 de marzo de 1987, se declaró a favor del señor xxx, cédula xxx, una pensión de vejez a partir del 27 de octubre de 1986 por un monto inicial de C12,103,70.

Mediante nota DAP 0323-88 de 7 de octubre de 1988 del Jefe del Departamento de pensiones dirigida al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. se indica que la alteración en este caso consistió en reporte fraudulento de cuotas. El 30 de setiembre de 1988 se suspendió el pago de la pensión.

El 17 de noviembre de 1988, la Junta Directiva de la C.C.S.S., en sesión 6269, acuerdo de artículo 2, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión al señor xxx.

El acto de apertura del procedimiento fue personalmente notificado al señor xxx el 2 de marzo de 1989 y se le convocó a la respectiva comparecencia oral. Dicha comparecencia se efectuó el día 28 de marzo de 1989 con la asistencia del citado señor.

CASO 3.-

Mediante resolución del Departamento de Administración de Pensiones N. 28795 de 16 de diciembre de 1987 se declaró a favor de la señora xxx, cédula xxx, una pensión de vejez a partir del día 10 de setiembre de 1988, por un monto inicial de C4,650.00.

Mediante Nota DAP 0323-88 de siete de octubre de 1988 del Jefe del Departamento de pensiones, dirigida al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. se indica que la alteración en este caso consistió en variaciones fraudulentas de los detalles de las cuotas. El 30 de setiembre de 1988 se suspendió el pago de la pensión.

El 17 de noviembre de 1988 la Junta Directiva de la C.C.S.S., en sesión 1269, acuerdo 2, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión a la señora xxx.

El acto de apertura del procedimiento fue notificado personalmente a la citada señora el día 8 de marzo de 1989, y se le convocó a la respectiva comparecencia oral. Dicha comparecencia se efectuó el día 14 de marzo de 1989 sin la asistencia de la citada señora.

CASO 4.-

Mediante resolución del Departamento de Administración de Pensiones N. 6982 de 2 de mayo de 1988, se declaró a favor de la señora xxx, mayor, cédula xxx, una pensión de vejez a partir de 17 de diciembre de 1980 por un monto inicial de ¢4,801.90.

Mediante nota DAP 0233-88 de 25 de agosto de 1988 del Jefe del Departamento de Pensiones dirigida al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. se indica que la alteración en este caso consistió en reportar cotizaciones y salarios falsos con los patronos xxx, de febrero de 1976 a abril de 1983 de setiembre de 1983 a noviembre de 1984 y marzo de 1985 a agosto de 1986, para un total de 120 cuotas falsas. El 18 de agosto de 1988 se suspendió el pago de la pensión.

El 17 de noviembre de 1988 la Junta Directiva de la C.C.S.S. en sesión 6269, artículo 2, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión a la señora xxx. El acto de apertura del procedimiento fue personalmente notificado el 9 de agosto de 1989 y se le convocó a una comparecencia oral. Dicha comparecencia se efectuó el 28 de agosto de 1989 y la citada señora no se presentó.

CASO 5.

Mediante Resolución del Departamento Nacional de Pensiones N. 24412 de 13 de octubre de 1987, se declaró a favor del señor xxx, mayor, zapatero, cédula xxx, una pensión de vejez a partir del día 27 de marzo de 1987 por un monto inicial de ¢4,250.00.

Mediante nota DAP 0249-89 de 30 de junio de 1989 del Jefe del Departamento de Pensiones dirigida al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. se indica que la alteración en este caso consistió en el reporte falso de 199 cuotas y salarios con el Estado de mayo de 1949 a abril de 1958 y de octubre de 1960 a abril de 1970.

El 6 de julio de 1989, la Junta Directiva de la C.C.S.S. en sesión 6331 artículo 12, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión al señor xxx. El acto de apertura fue personalmente notificado al señor xxx el día 5 de marzo de 1990 y se le convocó a la respectiva comparecencia oral.

Dicha comparecencia se efectuó el día 7 de marzo de 1990 sin la asistencia del señor xxx.

CASO 6.

Mediante resolución del Departamento de Administración de Pensiones N. 29892 de 17 de octubre de 1986 se declaró a favor del señor xxx una pensión de vejez a partir del 1 de julio de 1986 por un monto inicial de ¢3,750.00.

Mediante nota DAP 0295-89 de 4 de agosto de 1989 del Jefe del Departamento de Pensiones dirigida al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. se indica que la alteración en este caso consistió en el reporte falso de 137 cuotas con los patronos Estado, de marzo de 1960 a octubre de 1965 y Municipalidad de Cartago, de mayo de 1970 a enero de 1976. El diecisiete de julio de 1989 se suspendió el pago de la pensión.

            El 10 de agosto de 1989 la Junta Directiva dela C.C.S.S. en sesión 6341, artículo 4, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión al señor xxx.

El acto de apertura del procedimiento fue personalmente notificado al señor xxx el once de octubre de 1989 y se le convocó a la respectiva comparecencia oral. Dicha comparecencia se efectuó el día 3 de noviembre de 1989 y el citado señor no asistió.

CASO 7.

Mediante resolución del Departamento de Administración de Pensiones N. 15932 de 24 de mayo de 1988 se declaró a favor del señor xxx, mayor, cédula xxx, una pensión de vejez a partir del día 1 de abril de 1988 por un monto inicial de ¢16,499.60.

Mediante nota DAP 0212-88 de 22 de setiembre de 1988 del Jefe del Departamento de Pensiones de la C.C.S.S. se indica la alteración en este caso consistió en el reporte falso de 191 cuotas con el Patrono Estado, de marzo de 1952 a enero de 1968. El diecisiete de julio de 1989 se suspendió el pago de la pensión.

El 17 de noviembre de 1988, la Junta Directiva de la C.C.S.S., en sesión 6269, artículo 2, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión al señor xxx.

El acto de apertura del procedimiento fue personalmente notificado al señor xxx el 9 de agosto de 1989 y se le convocó a la respectiva comparecencia. Dicha comparecencia se realizó el día 28 de agosto de 1989 sin la asistencia del citado señor.

SOBRE EL FONDO:

Tal y como ya fue analizado en su oportunidad por la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, las pensiones que fueron otorgadas teniendo como fundamento la información falsificada adolecen de un vicio sustancial en el elemento motivo del acto.

En efecto, tal y como se estudia dentro de la teoría moderna del Derecho administrativo, el parámetro idóneo para verificar la conformidad de la conducta administrativa con respecto al ordenamiento lo constituye el análisis de los elementos del acto sometido a cuestionamiento.

En este proceso de control de conformidad, se acostumbra clasificar los elementos en dos grandes grupos, aquellos relativos al control de regularidad externa (elementos formales) y los relativos al control de regularidad interna (elementos materiales).

Dentro de la primera categoría se hace énfasis en quién, cómo y de qué forma se ejerce una concreta función administrativa (sujeto, procedimiento y forma). En el segundo grupo de elementos se analizan los antecedentes que preceden la actuación, el objeto de la decisión final y la finalidad que se persigue con esta (motivo, contenido y fin).

Como consecuencia del principio de sumisión de la actividad administrativa al sistema de fuentes tenemos que la disconformidad sustancial entre alguno de los elementos señalados y el ordenamiento jurídico acarrearía la invalidez del acto administrativo. Esta invalidez puede manifestarse básicamente en dos formas: nulidad relativa y nulidad absoluta.

Se reserva esta última calificación para aquellas conductas en que se impida la satisfacción del fin para el cual fue prevista la respectiva competencia administrativa o se haya hecho incurrir al administrado en indefensión. Como criterio de análisis complementario, nuestra legislación señala que habrá nulidad absoluta cuando faltare totalmente un elemento del acto administrativo (166 Ley General de la Administración Pública). En realidad, cualquier hipótesis de falta total de alguno de los elementos mencionados podría subsumirse en los dos postulados generales que venimos de enumerar.

En el caso concreto que analizamos se aduce por parte de la Administración que el elemento motivo se encuentra ausente de la decisión administrativa ya que el administrado no había cotizado el número requerido de cuotas.

El criterio de esta Procuraduría es coincidente con el externado por la Dirección Jurídica de la C.C.S.S. mediante nota de 5 de octubre de 1988.

El elemento motivo del acto administrativo está constituido por dos componentes: uno fáctico y otro jurídico. En el proceso de verificación de la regularidad del motivo observamos dos niveles: " El primer nivel es el del control de las bases mismas, podríamos decir de los antecedentes, del motivo del acto. Se tratará entonces de saber si los elementos de hecho (en otros términos los "motivos de hecho"), sobre los cuales el agente se ha fundamentado existen realmente, es decir, si son o no "materialmente exactos". Se trata por otra parte de determinar si las consideraciones de principio (es decir, los "motivos de derecho") en las cuales el acto está apoyado corresponden a una interpretación correcta del contenido de los poderes de los cuales el agente era titular... El segundo nivel del control jurisdiccional concierne la "conjunción" de esos elementos de hecho ( tenidos ya como exactos) con esas consideraciones jurídicas (reputadas como correctas) a las cuales el acto está ligado. “(PACTEAU, Bernard, Le juge de l'excès de pouvoir et les motifs de l'acte administratif, Université de Clermont I, 1977, pg. 136).

En los casos sometidos a consideración observamos que no podemos superar siquiera el primer nivel de verificación de regularidad ya que tal y como ha quedado contundentemente demostrado, no se dieron los presupuestos materiales necesarios para el ejercicio de la competencia. En otros términos, ante la falta del número mínimo de cuotas requeridas, la Administración se encontraba impedida de adoptar el acto final declarando el derecho de pensión. Nos encontramos ante un vicio sustancial en el elemento motivo, causante en una forma evidente y manifiesta de la nulidad absoluta del acto por medio del cual se otorgó a los citados señores el derecho a la pensión por vejez.

CONCLUSION

De la lectura de las piezas procedimentales levantadas al efecto, en que se cumplió con las garantías que ordena el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, y del informe rendido a instancias de esta Procuraduría mediante oficio de ese Departamento de 30 de julio de 1990, recibido el 13 de agosto del mismo año, se colige sin lugar a dudas, que los actos que se dirán a continuación fueron dictados con prescindencia de los requisitos materiales que necesariamente debieron haber conformado el elemento motivo. Al declararse la pensión sin que los beneficiarios hubiesen completado el número de cuotas mínimo exigido por el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, falta el presupuesto material esencial para la declaratoria del derecho, y por tanto hay un vicio esencial en el componente material del elemento motivo. Las anteriores irregularidades acarrean en forma evidente y manifiesta el vicio de nulidad absoluta, declarable de oficio por la Administración. (Artículos 133, 166, 171, 172, 173, 174, 214 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

Se rinde entonces el dictamen favorable de rigor, debiendo el Jerarca de esa Institución proceder a la adopción del acto final declaratorio de la nulidad absoluta dentro del plazo que indica el inciso 4 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en los siguientes casos:

1.- Acto de declaratoria de pensión a favor de xxx adoptado por el Departamento de Administración de Pensiones mediante resolución 7553 del día 10 de marzo de 1987.

2.- Acto de declaratoria de pensión a favor de xxx adoptado por el Departamento de Administración de Pensiones mediante resolución 28795 del día 16 de diciembre de 1987.

3.- Acto de declaratoria de pensión a favor de xxx, adoptado por el Departamento de Administración de Pensiones mediante resolución 6982 del día 2 de mayo de 1988.

4.- Acto de declaratoria de pensión a favor de xxx adoptado por el Departamento de Administración de Pensiones mediante resolución 24412 del día 13 de octubre de 1987.

5.- Acto de declaratoria de pensión a favor de xxx adoptado por el Departamento de Administración de Pensiones mediante resolución 29892 del día 17 de octubre de 1986.

6.-Acto de declaratoria de pensión a favor de xxx adoptado por el Departamento de Administración de Pensiones mediante resolución 15932 del día 24 de mayo de 1988.

Se omite el dictamen respecto al caso de la señora xxx en virtud de que no se ha podido detectar en las piezas procedimentales aportadas que se haya cumplido con la celebración de la comparecencia oral que ordena la ley.

Se omite toda consideración respecto a los casos de los señores xxx, xxx, xxx, xxx y xxx por así haberlo solicitado expresamente ese Despacho en la página 22 del oficio DAP-0530-90 de 30 de julio de 1990.

Atentamente,

Dr. Rodolfo Saborío Valverde

Procurador Civil