C-250-1988

San José, 21 de diciembre de 1988

 

 Licenciado

Antonio Alvarez Desanti

Ministro de Gobernación y Policía

S. D.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera, nos permitimos dar respuesta al Oficio Nº 4630 en el cual el señor xxx, exministro de esa Cartera, nos solicita un pronunciamiento sobre la aplicación o no del artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles, en los casos de desahucios que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo solicita a su Ministerio realizar por medio de las autoridades de policía. La consulta se circunscribe a viviendas cuyos adjudicatarios abandonaron y son ocupados en forma irregular, o sea, por personas que sin tener relación contractual alguna con la institución se introducen en las mismas, aspecto sobre el cual versará nuestro dictamen.

 

El artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles dice textualmente:

 

“Procederá al desahucio:

1.- Contra toda clase de arrendatarios y subarrendatarios; y

2.- Contra cualquier otra persona que disfrute o tenga en precario la finca o parte de la misma con el consentimiento o por pura tolerancia de cualquiera de las personas enumeradas en el artículo anterior.

 

No se entenderá que ejercen posesión precaria ni de ninguna especie los administradores, encargados, porteros, guardas, empleados públicos o particulares, pioneros, pensionistas o pasajeros en relación con las casas de habitación, departamentos, locales, oficinas o fincas que ocupen por razón de los servicios que prestan o que paguen. En estos casos, u otros de igual índole, no habrá necesidad de promover juicio de desahucio, y las personas indicadas deben abandonar las fincas, casas, departamentos o locales tan luego como cesan en los servicios que presten o se les comunique que no se les suministrará más hospedaje. Si hubiera oposición, el dueño o la persona con derecho a poseer, podrá recurrir a la autoridad de policía correspondiente, la que sin trámite alguno procederá al desalojamiento, pero ésta, en casos especiales, a su juicio, podrá conceder verbalmente un plazo prudencial con ese fin.

 

Tratándose de trabajadores en fincas rurales, el plazo referido deberá concedérseles necesariamente por un término no menor de echo ni mayor de quince días, y comenzará a correr a partir del día en que la autoridad de policía les prevenga el desalojamiento, mediante acto que firmará con el interesado, y si éste no quisiere o no pudiere, con dos testigos".

 

Con la lectura del artículo transcrito se evidencia que existen dos situaciones jurídicas claramente delimitadas que son, en primer término, el desahucio judicial, contemplado en el inciso primero y en el inciso segundo párrafo primero, y en segundo término, el que ha dado en llamar desahucio "administrativo", contemplado en el inciso segundo, en sus párrafos segundo y tercero, situaciones que analizaremos en detalle posteriormente.

 

Es necesario, antes de avocarnos al análisis mencionado, que delineamos el concepto o significado que se le atribuye al término desahucio. El conocido autor Castán Tobeñas lo define así:

 

“Es el desahucio -del verbo latino dejicio, arrojar, lanzar-, un medio de acción que, en los casos determinados por la ley, se concede al arrendador para obligar al arrendatario a desalojar el inmueble". (El subrayado es nuestro).

 

De la misma forma Muscius Scaevola, señala al respecto:

 

" un remedio legal de carácter restitutorio y generador de un procedimiento sumario, concedido al arrendador contra el arrendatario o el precarista para recuperar la posesión natural de la cosa arrendada o cedida en precario". (Citados los dos autores por Fabio Casafont Odor, Legislación y Jurisprudencia sobre inquilinato en Costa Rica, Editorial Juricentro S.A., 1977, pág. 118).

 

Jaime Guasp, conocido autor español, conceptualiza el desahucio de la siguiente manera:

 

“Con el nombre de Juicio de Desahucio se designa a aquel proceso de cognición, constitutivo y especial por razones jurídico materiales, que tiene por objeto la pretensión de resolución de un contrato de arrendamiento, o figura afín y la devolución de la cosa arrendada al pretendiente". (Derecho Procesal Civil, Tomo Segundo, Parte Especial, Madrid, 1968, pág. 480).

 

El trámite de desahucio denota sin lugar a dudas una forma específica de tutela o protección a la propiedad, mediante un procedimiento breve, sencillo, en síntesis sumario, en el cual se reintegra en el uso de la cosa a quien reclama su libre disposición, excluyendo a los que ningún título pueden invocar para su ocupación, actuando con el auxilio de la fuerza pública si fuese necesario, a la acción de aquellos poseedores ilegítimos.

 

En este sentido señalan Rafael de Piña y José Castillo Larrañaga, lo siguiente:

 

" El juicio de desahucio no tiene por finalidad el pago de las rentas (aunque la excepción de pago no produzca en él su efecto característico), sino el de llegar al desalojo de la finca o departamento por medio del lanzamiento - si el arrendatario no se presta a cumplir el fallo adverso voluntariamente-, que se entenderá con el ejecutado o, en su defecto, con cualquier persona de la familia, doméstico, portero o portera, agente de policía o vecino, pudiéndose romper la cerradura de la puerta si fuere necesario." (Instituciones de Derecho Procesal Civil, tercera edición, México, 1954, pág. 387).

 

Si bien de las definiciones transcritas se colige en un alto porcentaje su referencia a la ocupación mediante una relación contractual -arrendamiento- de igual forma se ilustran, en alguna medida, circunstancias propias del llamado desahucio administrativo.

 

De las definiciones transcritas podemos reseñar dos de las características del desahucio. La primera de ellas plasmada con sencillez y claridad en la definición del maestro Castán Tobeñas, lo es la taxatividad en las causales que señala la norma para que sea declarado procedente y, por ende, tenga sentido el hacer o promover el procedimiento que corresponda, ya sea en la vía judicial o en sede administrativa. Esta taxatividad se evidencia en los sujetos legitimados pasivamente sobre los cuales se hace recaer el procedimiento. Otra particularidad del desahucio, indistintamente de cual vía se escoja, es su trámite expedito o sumario.

 

Analicemos ahora cada una de las modalidades de desahucio que incluye el artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles.

 

DESAHUCIO JUDICIAL

 

Contempla el articulado en primer lugar aquellos casos que surgen de una relación contractual, en las figuras conocidas del arrendamiento y el subarriendo o subarrendamiento, para establecer en segundo término aquella posesión de personas que tengan en disfrute o en precario la finca o parte de la misma y, que para tal efecto, confluyan las circunstancias del consentimiento o la tolerancia del dueño, arrendatario o del subarrendatario.

 

Refiriéndonos al caso concreto y en tratándose del INVU existe en la Procuraduría, entre otros, un dictamen rendido por el entonces Procurador Civil de la República, Lic. Fernando Chinchilla Coopera, fechado 22 de enero de 1980, con el número C- 013-80, a quien consultaban si los desahucios solicitados por el INVU debían tramitarse de conformidad con lo establecido en el artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles o bien, según lo dispuesto en la Ley Nº 4898 de 16 de noviembre de 1971, que reformó la Ley de Subsistencias o de Inquilinato.

 

En dicho pronunciamiento se estableció, entre otros aspectos de importancia, que el INVU, en su carácter de ente público, está facultado para suscribir arriendos relativos a sus bienes inmuebles, así como facilitarlos a sus trabajadores para el mejor desempeño de sus labores, determinando en ambos casos, el procedimiento a seguir. Asimismo, se declaró que la Ley Orgánica del INVU, Nº 1788 de 24 de agosto de 1954, dispuso en el numeral 48 que las disposiciones de la Ley Nº 6 de 21 de setiembre de 1939 y sus reformas (Ley de Subsistencias o de Inquilinato) no le son aplicables a aquel instituto, pues el legislador por su propia voluntad y en forma expresa, decidió excluir al INVU de esa normativa específica, como lo reiteró actualmente en la nueva Ley de Inquilinato Nº 7101 de 6 de octubre de 1988.

 

Una de las conclusiones del Lic. Chinchilla, lo fue que no siendo aplicable al INVU la Ley de Inquilinato, los contratos de arriendo que suscriba con personas particulares, se regirán por las normativas estatuidas en el Código Civil, o bien, agregamos nosotros, por la normativa especial que se dicte al efecto.

 

Consideró también el Lic. Chinchilla que si el INVU quisiera plantear el juicio de desahucio deberá sujetarse a lo dispuesto en los numerales 688 a 701 del Código de Procedimientos Civiles, entendiendo que estamos en presencia de causales cuyo conocimiento y resolución compete a los Tribunales de Justicia, o sea, las establecidas en el inciso primero e inciso segundo párrafo primero del numeral 691 Ibid.

 

Queda claro de los anteriores criterios que el desahucio judicial es procedente en aquellos casos en que existe una relación contractual, o bien una posesión en precario -por tolerancia o consentimiento del propietario- en las que se tomará como condición fundamental la persona que está en uso de la propiedad (arrendatario, subarrendatario o poseedor).

 

Al igual que nuestra jurisprudencia administrativa, los Tribunales de Justicia han delineado la figura del desahucio judicial, como en la Sentencia Nº 296 de la Sala Primera de la Corte de las ocho horas con veinticinco minutos del veinte de julio de mil novecientos setenta y seis, en la que hace referencia al inciso segundo párrafo primero del artículo 691 de comentario.

 

En su Considerando Segundo dijo:

 

“II.- El caso que ahora interesa fue establecido como desahucio administrativo ante la Delegación Cantonal de la Guardia de Asistencia Rural de Aserrí, pero lo que ocurre es que, quien figura como demandada, la señora Nidia Mora Chinchilla vendió la finca a la actora Capet S.A., y la vendedora no ha desalojado el inmueble. No se está en presencia entonces de ninguno de los casos del desahucio administrativo, sino de uno judicial, pues la vendedora disfruta o tiene en precario la finca con el consentimiento o por pura tolerancia de la nueva propietaria (párrafo 1º del inciso 2º del artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles). Como esto fue lo último que resolvió la Delegación de la Guardia de Asistencia Rural de Aserrí, y elevó luego este asunto a esta Sala para que resuelva el conflicto de competencia, corresponde declarar que el asunto de conocimiento de la Alcaldía del lugar, la que previamente debe ordenar a la actora que estima la demanda y que pague las especies fiscales correspondientes (artículo 169, inciso 6º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 187, 351, 380 y 381 del Código de Procedimientos Civiles).

 

Vemos ahora la diferencia que presenta el desahucio administrativo, especialmente por las causales que se establecen para declararlo procedente.

 

DESAHUCIO ADMINISTRATIVO

 

El llamado desahucio administrativo se encuentra estipulado en cuanto a sus causales, en su legitimación pasiva y en cuanto al procedimiento correspondiente por la autoridad que interviene, en el inciso segundo, párrafo segundo y tercero del artículo 691 de repetida cita. Procede contra quienes no ejerzan posesión precaria ni de ninguna especie, como es el caso de administradores, porteros, guardas, empleados, peones, en relación con los servicios que paguen en casas de habitación, departamentos, locales, oficinas o fincas que ocupen.

 

En este sentido, las situaciones que describe la norma son sumamente claras y taxativas, pues en situaciones distintas de las anunciadas no procede el desahucio ni les resulta aplicable el procedimiento allí establecido, como por ejemplo el caso objeto de esta consulta, según veremos más adelante.

 

El conocimiento del trámite en estos desahucios corresponde a las autoridades de policía, como bien lo describe la norma aplicable y lo ha señalado también nuestra jurisprudencia. Citamos nuevamente la sentencia Nº 296 de la Sala Primera de la Corte, que en su considerando primero establece:

 

" Lo anterior ha hecho creer a algunas que el llamado desahucio administrativo ya no corresponde a las autoridades de policía sino a las Alcaldías, criterio que no es correcto, pues como bien lo expresó el señor Alcalde de Aserrí, ese tipo de desahucio se llama así precisamente porque se trata de gestiones dirigidas a las autoridades administrativas, de policía, y que en la mayoría de los casos no requieren de ningún trámite especial, conforme lo disponen los dos últimos párrafos del inciso 2º del artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles..." (El subrayado no es del texto).

 

La doctrina y la legislación extranjera también ha sido conteste en admitir dentro de la figura de desahucio, las estipuladas en nuestro país para el desahucio administrativo. Al respecto Jaime Guasp señala:

 

“Por lo que toca al derecho común de arrendamientos, debe observarse que, en puridad, no hay en él un proceso especial fundado en la materia arrendaticia, sino un proceso especial, el llamado juicio de desahucio, que ciertamente se aplica los arrendamientos con carácter principal, pero también tiene relevancia en supuestos distintos, como el de la relación entre propietarios y administradores, encargados, porteros o guardas, o el de la simple vinculación derivada de un precario." (Pág. 480)

           

            Y, señala en otra parte lo siguiente:

 

" Pero, como el juicio de desahucio tiene amplitud mayor que el arrendamiento propiamente dicho, se admite también la legitimación pasiva de aquellos a quienes se haya entregado una cosa en virtud de una relación de servicio en la posesión, como son los administradores, encargados, porteros o guardas puestos por el propietario en sus fincas, y asimismo de los precaristas, es decir, de las personas que disfrutan o tengan en precario (sin título o con un título revocable ad nutun) el bien arrendado, sin pagar merced, siempre que se les requiera con un mes de anticipación para que lo desocupen". (Pág. 482).

 

No obstante todas las causales descritas en el caso español son de conocimiento de un órgano jurisdiccional, en la ley costarricense, a diferencia, son propios de las autoridades de policía como ya dijimos.

 

Existe jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría relativa a esta clase de desahucios, como es el Dictamen 017-PAS de 8 de octubre de 1973, suscrito por la Licda. Mercedes Solórzano Sáenz, Procuradora Auxiliar, con ocasión de una consulta del Director General de Defensa Social sobre el caso de un vigilante de la Penitenciaría Central, que habitaba una casa detrás de la misma y que era propiedad del Estado. Como desde hacía algún tiempo ya no desempeñaba el cargo de vigilante se dictaminó que era procedente la aplicación del artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles, en su inciso 2º, párrafos segundo y tercero, concluyendo en dicho dictamen lo siguiente:

 

" En tal forma que esa Dirección debe dictar una resolución ordenando el desalojo de la casa, y en caso de que su ocupante persista en su negativa a abandonarla, debe dirigirse a la Dirección de la Guardia Civil a efecto de que proceda al desalojamiento -inmediato del inmueble, a lo que la Guardia Civil está obligada conforme al texto- transcrito."

 

Ahora bien, tratándose el INVU de una institución con su carácter de ente público, dada la situación, como lo establece el Lic. Chinchilla Cooper en su pronunciamiento, puede facilitar a sus trabajadores, de conformidad con la relación laboral que se trate, casas, departamentos o locales para un mejor cumplimiento de sus labores, situación que en todo caso cesaría en el momento que dejaren de desempeñar los servicios que presten y, según la relación de hechos que se susciten, les sería aplicable la normativa del desahucio administrativo.

 

Han quedado esbozados los tipos de desahucios que contempla la normativa vigente; avoquémonos entonces en el análisis de algunas funciones del INVU, según su ley orgánica, que sin duda alguna resulta atinente al dictamen solicitado.

 

Cabe citar que el Capítulo II en su artículo 4º y único señala las finalidades que la institución debe cumplir para coadyuvar en el desarrollo de la sociedad costarricense y, en sus incisos a) y c) dice:

 

" a) Orientar sus actividades con miras a obtener un mayor bienestar económico y social, procurando a la familia costarricense una mejor habitación y los elementos conexos correspondientes;

 

b) ...

 

c) Proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado y en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlos con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores..." (El subrayado es nuestro).

 

De lo anterior se colige con claridad que, la fundamental finalidad que posee el INVU, es la solución del grave problema de la vivienda que aqueja a nuestra sociedad, especialmente en los sectores de más bajos recursos económicos, ayudando directamente o indirectamente en la obtención de vivienda para la familia costarricense. Es así, que entre las atribuciones que se describen en el inciso h) del artículo 5º está:

 

" h) Arrendar, vender, permutar, gravar y administrar las viviendas, centros de servicio que adquiera o construya, así como los demás bienes de su propiedad."

 

Faculta de esta forma la ley del INVU a la negociación en diferentes formas con aquellas personas que reúnan los requisitos de necesidad de vivienda, cumpliendo así con sus bienes, la función social para la que fue creado dicho instituto. Por ello, bajo esas formas de negociación jurídica, el INVU entra en relación con los particulares.

 

Es así como podemos determinar que los casos objeto de consulta, no se enmarcan en ninguna de las situaciones establecidas en el artículo 691 del Código de Procedimientos Civiles, ni en las relaciones que la Ley del INVU autoriza, según vimos en el inciso b) transcrito anteriormente. Se trata de personas que poseen de hecho, que habitan las casas del INVU en forma irregular, pues no les ampara relación jurídica alguna.

 

La Administración, en este caso el INVU, cuenta con mecanismos propios para resolver estos problemas, sin que amerite tal acción que se deba recurrir a los procedimientos de desahucio acostumbrados, por no ser procedente según lo hemos establecido. Al respecto existe jurisprudencia de nuestros tribunales como por ejemplo, la Resolución de las diez horas del dieciséis de octubre de mil novecientos setenta y nueve, dictada por el Juzgado Segundo de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en una demanda de desahucio incoada por el Instituto Mixto de Ayuda Social IMAS contra un particular que, sin autorización de persona o institución alguna, se introdujo en una propiedad del mismo, estableciendo dicho juzgado que la vía de desahucio (judicial) no era la adecuada, pues entre la institución actora y el demandado no existía relación inquilinaria y, consecuentemente, una causal que amerita el desalojo por esa vía, señalando también, en su parte considerativa, que el artículo 691.2 Ibid. citado en apoyo de la acción, tampoco era procedente, por cuanto no había mediado consentimiento o tolerancia alguna del arrendatario o del subarrendatario, ya que lo generado fue una situación de hecho. La anterior resolución fue confirmada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo en Sentencia Número 3692 de las dieciséis horas cincuenta minutos del seis de diciembre de mil novecientos setenta y nueve.

 

Señala el artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública lo siguiente:

 

"1.- El individuo está facultado, en sus relaciones con la Administración, para hacer todo aquello que no le esté prohibido.

2.- Se entenderá prohibido todo aquello que impida o perturbe el ejercicio legítimo de las potestades administrativas o de los derechos del particular, así como que viole el orden público, la moral o las buenas costumbres".

 

El ejercicio de potestades que menciona este artículo está plasmado en las funciones que la propia Ley del INVU le confiere a la institución, para cumplir con las finalidades objeto de su creación. En otras palabras, si un particular habita de hecho una de las viviendas propiedad del INVU, que forma parte de sus programas de vivienda, está obstaculizando la función administrativa propia de la Institución y, por lo tanto, impide el ejercicio legítimo de las potestades administrativas del mismo.

 

La administración debe velar, en casos como estos, por la autotela de los bienes de su dominio, aplicando los mecanismos jurídicos con que cuenta. Así, dictará una resolución en la cual disponga el desalojo de la propiedad ocupada irregularmente, sin olvidar la potestad que le asiste a la administración de la ejecutoridad del acto.

 

En este sentido, el artículo 146 inciso 1) y 2) de la Ley General de la Administración Pública señala:

 

"1.- La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta la responsabilidad que pudiera resultar.

 

2.- El empleo o los medios de ejecución administrativo se hará sin perjuicio de las otras responsabilidades en que incurra el administrado por su rebeldía."

 

Señala el tratadista de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff, en su Tratado del Dominio Público, lo siguiente:

 

“El Estado no solo tiene el "derecho", sino también y fundamentalmente el "deber" de velar por la conservación del dominio público. Todo ello constituye lo que se denomina tutela o protección de dicho dominio. Ese deber de tutela es inexcusable, lo que resulta fácilmente comprensible, por cuanto todas las normas que regulan la actuación de la Administración Pública, en su relación con el dominio público, hállanse establecidas en "interés público". (Miguel S. Marienhoff, Tratado del Dominio Público. Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960, pág. 269).

 

El mismo autor, en otro aparte de su tratado acota:

 

“En ese orden de ideas, para hacer efectiva dicha tutela, con el fin de hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra los bienes del dominio público, en ejercicio del poder de policía que le es inherente, y como principio general en materia de domicialidad, la Administración Pública dispone de un excepcional privilegio: procede directamente, por sí misma, sin necesidad de recurrir a la vía judicial. Procede unilateralmente, por autotutela, a través de sus propias resoluciones ejecutorias." (Pág. 271).

 

La asistencia o ayuda para la ejecución material del acto (resolución) la deben brindar las fuerzas del orden, la policía, una vez que se dé la comunicación en tal sentido por parte del INVU, previo cumplimiento de todos los requisitos para que dicho acto sea válido y eficaz. Tanto nuestro ordenamiento jurídico, como la doctrina imperante, señalan esa vía como medio adecuado de protección de los bienes del dominio público.

 

El artículo 149 en sus incisos 1 aparte c) y en su inciso 2) señala lo siguiente:

 

"1.- Los medios de la ejecución administrativa serán los siguientes:

a) ...

b) ...

c) Cumplimiento forzoso, cuando la obligación sea personalísima, de dar, de hacer o de tolerar o no hacer, con la alternativa de convertirla en daños y perjuicios a prudencial criterio de la administración, cobrables mediante el procedimiento señalado en el inciso a).

2.- En caso de cumplimiento forzoso la Administración obtendrá el concurso de la policía y podrá emplear la fuerza pública dentro de los límites de lo estrictamente necesario. La administración podrá a este efecto decomisar bienes y clausurar establecimientos mercantiles."

 

Además, el tratadista Otto Mayer al referirse al empleo de la policía en defensa de los bienes de dominio público expresa:

 

" La defensa de la cosa pública tiene lugar mediante el empleo de la fuerza contra todos los ataques, turbaciones, obstáculos que, emanando de la existencia individual, puedan amenazar la integridad y el buen funcionamiento de la cosa. Este empleo de la fuerza es considerado como un caso de coerción de policía directo. Tiene de particular que no requiera de un fundamento legislativo especial que lo autorice, este uso de la fuerza es considerado como implícito y halla su justificación en la idea misma de policía." (Citado por Miguel S. Marienhoff, Pág. 272).

 

CONCLUSION

 

Sintetizando todos los argumentos fácticos y jurídicos analizados hasta el momento, podemos concluir señalando que la vía del desahucio, sea judicial o administrativo, no es la pertinente en los casos objeto de consulta, toda vez que enmarcan una situación "de hecho" cuya resolución compete directamente a la Administración, en el ejercicio de sus potestades de Autotutela y Ejecutoriedad, según lo facultan los artículos 18, 146 y 149 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            El procedimiento a seguir será el dictado de una resolución, en la cual se prevenga al particular que habita la vivienda, su desalojo en un plazo prudencial. Notificada debidamente la resolución y vencido el plazo establecido, sin que hubieren desocupado la casa, podrá el INVU solicitar la ayuda de las autoridades de policía correspondientes para tal efecto.

 

            Por último y en lo atinente a las formalidades de esta consulta, debemos señalar que la jurisprudencia citada en el dictamen de la Asesoría Legal adjunto, no versaba en lo absoluto sobre el tema en consulta -y para lo cual nos hubiera sido de mucha utilidad- sino que trataba sobre aspectos propios de la materia laboral.

 

            Esperando haber dilucidado las interrogantes de la consulta, nos suscribimos, atentamente,

 

           

            Licda. Giselle Sáenz Hidalgo        Lic. Ronny Bassey Fallas

Procuradora Mercantil                  Abogado

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