C-062-1988

San José, 4 de abril de 1988

Licenciado

Jorge Emilio Regidor Mattey

Secretario General

Consejo de Gobierno

S. O.

Estimado señor:

Por medio de la presente nos es grato referirnos a su oficio SGCG-810-87 de 13 de octubre de 1987, en el cual se transcribe el Acuerdo No. 4 del Consejo de Gobierno, según consta en el artículo 7º del acta de su Sesión Ordinaria Nº 71, celebrado el 7 de octubre de 1987. En dicho acuerdo se dispuso solicitarle a la Procuraduría General de la República el dictamen establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, referente a la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las notas de exoneración de impuestos números 42641 y 43209, ambas de 14 de noviembre de 1985, emitidas en favor de la Cámara Nacional de Granos Básicos con ocasión de la importación de unos vehículos, según se detalla en el aparte de "Antecedentes" del presente pronunciamiento. No omitimos manifestarle que este asunto fue sometido a la consideración de quienes suscriben el presente dictamen hasta el 3 de febrero de 1988.

A.- ANTECEDENTES:

1) Con fecha 18 de julio de 1985 se suscribió un convenio entre la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y la Agencia para el Desarrollo Internacional. A través de dicho Convenio se pretendía lograr el financiamiento de un Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología Agrícola que llevaría a cabo la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada.

2) Mediante un contrato de donación suscrito el 23 de agosto de 1985 entre la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada y la Cámara Nacional de Granos Básicos (ambas asociaciones), la primera le transfiere a la segunda la donación que le fuera hecha mediante el Convenio de 18 de julio de 1985, descrito en el hecho anterior.

3) El 30 de noviembre de 1985 se formaliza un Convenio de Cooperación Técnica entre la Cámara Nacional de Granos Básicos y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con el fin de mejorar la eficiencia y bajar los costos en la producción de granos básicos. Se especifica que el Convenio no representa erogaciones extraordinarias para ninguna de las partes.

4) Mediante Decreto Ejecutivo Nº 14869-P de 16 de setiembre de 1983 se declara de utilidad pública para los intereses del Estado, la asociación "Cámara Nacional de Productores de Granos Básicos".

5) De conformidad con el artículo 32 in fine de la Ley de Asociaciones (Ley 218 de 8 de agosto de 1939), las asociaciones que obtengan el reconocimiento de utilidad pública podrán gozar de las franquicias y concesiones de orden administrativo y económico que el Poder Ejecutivo tuviere a bien otorgar.

6) Mediante Nota del Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda 43209 de 14 de noviembre de 1985, se exonera del pago de todo tributo y sobretasa a las mercancías propiedad de la Cámara Nacional de Granos Básicos, con fundamento en la Ley 218 del 8 de agosto de 1939 y en la Ley 3011 de 18 de julio de 1962. La anterior exención se refiere a los vehículos con motores números 33-0740039, 33-0740180, 33-0739279, y, 33-0739579. Los rubros que les fueron exonerados son los siguientes: derechos de aduanas, impuesto selectivo de consumo, ventas, muellaje, consular, estabilización económica, sobretasas y bodegaje.

7) Mediante Nota de la Oficina de Exenciones del Ministerio de Hacienda 42641 de 14 de noviembre de 1985 y con fundamento en la Ley 3011 de 18 de julio de 1962 y en la Ley 218 del 8 de agosto de 1939, se permite el desalmacenaje de mercancías propiedad de Cámara Nacional de Granos Básicos, Convenio AID-MIDEPLAN-Unión de Cámaras, exentas de todo tributo y sobretasas. Dicha exoneración corresponde a los vehículos con motor números 2H-1106659, 2H-1106109 y 2H-11071017. Los rubros que fueron exonerados son los mismos que los descritos en la Nota anterior.

A solicitud de la Cámara Nacional de Granos Básicos, la Oficina de Exenciones corrige, mediante Nota 42641-A de 2 de mayo de 1986, los datos consignados en la Nota anterior, siendo los números de motor los siguientes: 2H-1111629, 2H-1111497 y 2H-1112394.

8) El 11 de noviembre de 1986, el señor xxx del Departamento de Asesoría y Control en materia Presupuestaria de la Dirección General de Hacienda, le envía un informe al Lic. xxx, Director General de Hacienda, en el cual llega a la conclusión de que existieron irregularidades en las exoneraciones de impuestos de siete vehículos importados por la Cámara Nacional de Granos Básicos, de acuerdo con los estudios realizados.

9) Mediante oficio DM-003-87 de 7 de enero de 1987 el Dr. xxx, Ministro de Hacienda, le solicita al Consejo de Gobierno que nombre órgano director del procedimiento como etapa previa a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las Notas de Exoneración de Impuestos números 42641 y 43209 ambas de 14 de noviembre de 1985.

10) En acuerdo Nº 1 tomado por el Consejo de Gobierno según consta en el artículo tercero del acta en sesión ordinaria Nº 39, celebrada el 11 de febrero de 1987, se dispuso nombrar órgano director del procedimiento al Director del Departamento Legal del Ministerio de Hacienda, y una vez finalizado dicho procedimiento que se remita a la Procuraduría General de la República el respectivo expediente, a fin de que rinda el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

B.- ANALISIS DEL CASO

Esta Oficina mediante dictamen C-019-87 de 27 de enero de 1987 analizó en forma prolija las características de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, con abundantes citas de doctrina y jurisprudencia españolas. Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo -lo cual también se apunta en el referido dictamen- del derecho español.

En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves, que padece el acto de que se trate.

Tales parámetros deben ser tomados en consideración al momento de proceder al estudio de un expediente que sea remitido a este Despacho para los alcances del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no sólo por constituir jurisprudencia administrativa (doctrina del artículo 2º de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), sino también porque el propio artículo 173 supra citado dispone en su aparte 5 que "la anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada además al pago de las costas y daños y perjuicios, todo ello sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente de conformidad con el párrafo 2º del artículo 199".

Esta posición de la ley guarda armonía y congruencia con el principio que pretende la conservación del acto en caso de duda acerca de la existencia o calificación e importancia del vicio, al que expresamente alude el numeral 168 de la Ley General de la Administración Pública.

Si a la luz de lo dispuesto analizamos el caso sometido a nuestra consideración, tenemos que los reparos que se formulan a los actos cuestionados están referidos al motivo, como elemento material, lo cual incide en el contenido. Según se dispuso oportunamente, las Notas de la Oficina de Exenciones números 42641 y 43209 se fundamentaron en la Ley Nº 3011 de 18 de julio de 1962 y en la Ley No. 218 de 8 de agosto de 1939.

La primera de las leyes citada aprueba un Convenio de nuestro país con el Gobierno de los Estados Unidos de Norte América; en lo que interesa, el artículo IV establece en términos generales que los bienes y fondos utilizados con relación a este Convenio se encuentran exentos del pago de diversos impuestos, y que "...la importación, exportación, adquisición, uso o disposición de dichos bienes o fondos relacionados con este Convenio están exentos del pago de cualquier arancel, derechos de aduana, impuestos de importación y exportación..."

De acuerdo con dicha disposición, los bienes que gozan de las franquicias son los que se adquieren con los fondos suministrados por la Agencia para el Desarrollo Internacional en virtud del Convenio circunstancia que, de acuerdo con el análisis de la documentación correspondiente, no se da de modo directo en el presente asunto.

De otra parte, el artículo 32 de la Ley de Asociaciones faculta a las asociaciones declaradas de utilidad pública para obtener las franquicias y concesiones de orden administrativo y económico que les otorgue el Poder Ejecutivo. Tal y como se expuso oportunamente, la Cámara Nacional de Productores de Granos Básicos fue declarada de utilidad pública y tiene por lo tanto derecho a exenciones de acuerdo con la norma citada. Pero, con posterioridad a la promulgación de la Ley de Asociaciones se han establecido una serie de tributos de los cuales no se encuentran exentos de pago las asociaciones declaradas de utilidad pública.

 Por lo tanto, las exenciones concedidas no podían ser totales, sino parciales. (Según informa el Departamento de Exenciones (ver documento que se anexa al expediente) de conformidad con el anterior Arancel de Aduanas, los Derechos Aduaneros estaban conformados por los Impuestos Arancelarios y los de Estabilización Económica, siendo a su vez los Arancelarios compuestos por los Ad Valorem y Específico. Con la entrada en vigencia del nuevo Arancel, únicamente quedó el Derecho Ad Valorem (Derechos de Aduanas) y disposición expresa del Banco Central de Costa Rica, toda persona que goza de exención tributaria de los Derechos Ad Valorem obtiene automáticamente el mismo beneficio para las Sobretasas. De acuerdo con dicho Departamento, "...las asociaciones declaradas de utilidad pública gozan del beneficio de exención de los derechos Ad Valorem, incluyendo además las sobretasas...").

Como consecuencia de lo expuesto, tenemos que en estricto derecho la Ley No. 3011 de 18 de julio de 1962 -cuerpo normativo en que, además de la No. 218 de 8 de agosto de 1939, se fundamentan los actos cuestionados- no es de aplicación en tratándose de la Cámara Nacional de Granos Básicos. Asimismo, si bien la Ley de Asociaciones establece la posibilidad de que la citada Cámara goce de exoneraciones como consecuencia de su declaratoria de utilidad pública, es lo cierto y correcto que la exención no es para toda clase de tributos.

De este modo, existe un vicio en el motivo de los actos que se examinan, lo cual afecta el contenido de los mismos. Ello no obstante, tales vicios han sido detectados con posterioridad a un cuidadoso examen de la documentación remitida a nuestra consideración, y de su confrontación con la normativa aplicable. De ello se infiere que no sea legalmente posible emitir el dictamen favorable al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dado que no es manifiesta, con las características que la distinguen según ha señalado esta Oficina (vid. dictamen C-019-87 de 27 de enero de 1987; también dictamen C-140-87 de 14 de julio de 1987). Al efecto conviene observar que el uso posterior que se haga de los vehículos exonerados, que ha sido señalado como irregular por parte del Departamento de Asesoría y Control y de la Dirección General de Hacienda, no afecta por sí mismo el motivo y/o el contenido de los actos analizados y sería un asunto -sin perjuicio de lo que más adelante se dirá- que podría corresponder al Ministerio Público. (En orden a lo anterior, este Despacho tiene conocimiento que el 23 de junio de 1987 el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica entregó al Organismo de Investigación Judicial la documentación correspondiente).

 Finalmente, conviene hacer notar que si los actos cuestionados son lesivos a los intereses públicos, y como medida para poner a derecho la situación creada, procede establecer juicio contencioso de lesividad para obtener su anulación, previa declaración de lesividad de los actos de exención por el Ministerio de Hacienda, al cual debe remitirse la documentación que fuera presentada para nuestro estudio (artículo 19 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en relación con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).

Del señor Secretario General muy atentamente,

Lic. Farid Beirute B. Licda.                                               Ana Lorena Brenes E.

Procurador General Adjunto a.i.                                      Profesional

FBB/ALBE/mbb.e