C-165-92

San José, 14 de octubre de 1992

Sr.

Lic. Carlos Muñoz Vega

Ministro de Hacienda a.i.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. 3126 de 18 de setiembre de 1992, mediante el cual solicita, con fundamento en el inciso b) del artículo 3º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reconsideración -de oficio- del dictamen N. C-149-92 de 10 de setiembre anterior, suscrito por el Dr. Román Solís, Procurador Fiscal. Dicho oficio fue adicionado por el N. 3261 de 25 de setiembre siguiente, por medio del cual se remitió a este Organismo diversos "contratos turísticos".

La solicitud de reconsideración se funda en que mediante la Ley N. 7293 se trató de poner fin a un régimen de privilegios fiscales en beneficio de pequeños grupos, que no participaban en el costo financiero de la actividad estatal. Quedaron vigentes únicamente las exoneraciones que representan un estímulo a actividades de interés público, moderando en muchos casos sus alcances, en busca del mejor equilibrio en la distribución de la carga financiera que soporta la población. Se modificó así el régimen de la ley N. 6990.

Los incentivos turísticos han sido otorgados con fundamento en el ordenamiento jurídico que los preveía expresamente. De modo que los contratos suscritos para ese efecto no podían comprender exoneraciones no autorizadas por la ley, so pena de nulidad absoluta, aunque la cláusula contractual hubiere estado rodeada de todas las formalidades requeridas.

Además, la única fuente de validez de la exoneración es la ley (principio de reserva de ley). En virtud del principio de legalidad que regula la actuación administrativa, la Administración sólo puede conceder aquellas exoneraciones autorizadas por el ordenamiento jurídico vigente al momento de ser solicitadas.

El dictamen de la Procuraduría General toma partido por preservar los privilegios que la ley N. 7293 procuró eliminar, al extremo de propugnar la aplicación del antiguo régimen a favor de empresas que aún no habían obtenido el llamado "contrato turístico", requisito para la obtención de los beneficios establecidos en la Ley de Incentivos Turísticos. Con lo que se distorsiona la protección establecida en el artículo 34 constitucional, referida a "derechos patrimoniales adquiridos" y no a "expectativas de derecho" o a un "interés legítimo".

Se transcribe copia de la opinión de la Asesoría Jurídica de ese Despacho, en la cual se afirma que los principios de legalidad y de reserva de ley son compatibles con la noción de "derechos patrimoniales adquiridos" y de "situación jurídica consolidada". Conforme lo cual las exoneraciones debidamente aplicadas no son afectadas por la legislación posterior, que tiene efecto hacia el futuro y sólo afecta la ejecución futura del contrato. Agregándose que las consecuencias de una ley están sometidas a la ley futura siempre y cuando la ley al aplicárseles no incida sobre el pasado, vulnerando el principio de irretroactividad de la ley.

Por lo que los nuevos contratos que llegaren a suscribirse solo pueden contener los beneficios previstos en la nueva ley, no los autorizados en una ley derogada.

I-. ANTECEDENTES

A-. LA CONSULTA DE LA COMISION REGULADORA DE TURISMO

La Comisión Reguladora de Turismo solicitó criterio a la Procuraduría General de la República respecto de "la interpretación y/o aplicación a la reforma de la Ley N. 6990, con respecto al disfrute de los beneficios de aquellas empresas que suscribieron contrato antes de la promulgación de la Ley N. 7293". Así como "establecer el procedimiento que la Comisión Reguladora de Turismo debe seguir con respecto a los casos de empresas que hubieren únicamente presentado su solicitud antes de la entrada en vigencia de la Ley Reguladora de las Exoneraciones Vigentes".

B-. EL DICTAMEN N. C 149-92

Mediante dictamen N. 149-92 de 10 de setiembre del presente año la Procuraduría señaló:

"En virtud de lo expuesto esta Procuraduría considera que ha quedado demostrado que las empresas o los sujetos que se encuentran cubiertos por el numeral 34 de la Constitución Política son aquellos que suscribieron contrato antes de la promulgación de la ley N. 7293 -Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes- así como los que hubieren presentado su solicitud, con todos los requisitos, antes de la entrada en vigencia de la misma.

"Por ende, los efectos de la recién citada ley solo podrán afectar a aquellos sujetos, que al momento de su petición no cumplan con los requisitos establecidos por la ley y el reglamento, o a aquellos sujetos que del todo no hayan solicitado, ante la Comisión Reguladora de turismo, el reconocimiento de los derechos derivados a partir de las normas 3, 7 y 11 de la ley N. 6990, y que por esta razón no se cause daño a persona alguna, a derechos patrimoniales adquiridos de buena fe o situaciones jurídicas consolidadas".

El dictamen de mérito se funda en que la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes modificó en su artículo 13 los artículo 3 y 7 de la Ley N. 6990, en tanto que por el artículo 14 derogó el artículo 11 de la misma ley. Esas normas de la Ley N. 7293 producen efectos a partir del día en que ellas designen o bien diez días después de su aplicación. Afirmándose que "como es sabido, esto significa que las leyes no pueden regir actos hechos o situaciones que se hayan iniciado antes de su entrada en vigencia".

La jurisprudencia constitucional y aquella administrativa establecen que la vigencia de las normas es hacia el futuro "sin perjuicio de los tres destinatarios que contempla el numeral 34 de la Carta Magna: persona alguna, de derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas".

En lo que se refiere a las empresas que suscribieron el contrato turístico antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 se considera que "gozan de una situación jurídica administrativa consolidada", estando obligada la Administración a conferirles un derecho subjetivo que permita al administrado lograr la "utilidad sustancial" que el ordenamiento jurídico reconoce a los derechohabientes. De modo que quienes han suscrito el contrato de turismo antes de la promulgación de la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, son "poseedores de un derecho subjetivo, tutelado por el artículo 34 de nuestra Constitución Política".

Respecto de las empresas que únicamente solicitaron el contrato turístico antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293, consideró la Procuraduría que detentan como mínimo un interés legítimo, "aunque existen evidencias que permiten estimar que detentan más bien un derecho subjetivo". Se considera, sin embargo, que conforme a la jurisprudencia de la corte Plena (Recursos de Amparo, Boletines Judiciales Ns. 53, 54, 55 y 56 de 15, 16, 17 y 20 de marzo de 1989) ese aspecto de legitimación es irrelevante. Conforme a la Jurisprudencia constitucional se considera que "las empresas que ya habían presentado sus solicitudes en el momento de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293, les asiste una posición diferenciada frente a los demás administrados; esta posición, ya sea como interesados legitimados o derechohabientes debe cobijarla el principio de irretroactividad".

II-. LA APLICACION TEMPORAL DE LAS LEYES

La consulta que nos ocupa plantea así un problema de aplicación de las leyes en el tiempo. Por lo que es necesario tomar en cuenta los principios establecidos al respecto y que parten de la prohibición de dar efecto retroactivo a las normas en perjuicio de persona alguna.

De conformidad con los principios que rigen la aplicación temporal de las normas, éstas se aplican a los hechos o situaciones –presupuesto de hecho- previstos por la norma: lo que significa que rigen aquéllos acaecidos a partir de su vigencia. De conformidad con los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, la ley rige hacia el futuro aplicándose a los hechos o situaciones ocurridas durante su vigencia, no a aquéllos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor ni -en principio- los sucedidos con posterioridad a su derogación. Por lo que:

"El análisis, pues, del presupuesto de hecho de la norma y de la situación jurídica sobre la que incide es esencial para entender las concretas soluciones de Derecho transitorio ofrecidas por el ordenamiento, así como para subsumirlas en una de las tres categorías reseñaladas (retroactividad, irretroactividad y ultraactividad)", C. LOZANA: Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Colección Ciencias Jurídicas, Editorial Tecnos, Madrid, p. 78.

Al respecto, la Procuraduría ha señalado:

"Efectivamente, el artículo 34 constitucional prohíbe dar aplicación retroactiva a las normas jurídicas cuando ello perjudique al administrado. La Constitución, conforme con la terminología clásica, utiliza el concepto de "derechos adquiridos" y "situaciones jurídicas consolidadas" como límites a la aplicación retroactiva de las normas. El punto es determinar el significado de cada uno de esos conceptos y específicamente qué se entiende por irretroactividad".

Agregándose:

"Al respecto, la doctrina moderna sobre el tema rechaza la noción de "derechos adquiridos" porque no da cuenta de todos o de la mayor parte de los problemas que pueden presentarse cuando se producen conflictos de leyes en el tiempo. Por ejemplo, dicha noción no responde a los problemas relativos a los efectos jurídicos a constituirse en el futuro respecto de un hecho o acto regulado por una ley, con base en el cual se obtiene o consolida el derecho...". Dictamen N. C-169-89 de 10 de octubre de 1989.

"En efecto, la "teoría de la supervivencia del Derecho abolido, que no es más que una de las manifestaciones del principio que prohíbe darle efecto retroactivo a las leyes, la cual reiteradamente ha acogido este despacho en algunos de sus dictámenes (véase al efecto oficio C-249-83 de 26 de julio de 1983), exige como premisa general el respeto que la nueva ley debe a aquellas situaciones que se hubieren consolidado al amparo de la anterior normativa o a los derechos que ya hubieren adquirido los administrados a su luz.

(...)

La temática de los derechos adquiridos y su significado, ha sido de las más discutibles y anfibológicas de nuestra disciplina, lo que ha hecho que sus alcances no siempre sean los más precisos. Sin embargo, existe un aspecto en el cual la mayoría de los tratadistas han estado de acuerdo, y es el que nos dice que los derechos adquiridos en sí constituyen un límite jurídico que se impone a la voluntad del legislador de dar normas con carácter retroactivo.

(...)

El término derecho adquirido está referido a aquel género de derecho que han ingresado en forma definitiva en el patrimonio de su titular. Es en sí un poder surgido de un acto adquisitivo cuya validez deviene de una ley precedente.

En concordancia con lo hasta ahora expuesto, tenemos que la regularidad de una situación jurídica debe apreciarse de conformidad con la ley bajo la cual se constituyó. La ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que produjeron situaciones jurídicas válidas bajo vigencia de la ley antigua ya derogada. La Ley nueva regirá por seguridad jurídica, las condiciones de constitución de una situación jurídica que no se habían presentado durante la vigencia de la ley derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme lo establecía la ley vieja". Dictamen C-058-88 de 24 de marzo de 1988.

En cuanto a la aplicación de leyes en materia tributaria, el nacimiento del hecho generador del tributo determina la aplicación de la ley tributaria: por lo que la determinación de la norma aplicable debe considerar el momento o el período en que se realiza el supuesto de hecho previsto en la norma que ha de aplicarse. Por lo que una norma tributaria derogada continúa aplicándose a los hechos imponibles realizados durante su vigencia. E igual razonamiento se aplica el hecho exento. Respecto de esta aplicación ha señalado la Procuraduría:

"No se da la aplicación retroactiva de la ley tributaria, como cuando en el supuesto que analizamos, no se había producido el acto o hecho generador de la obligación tributaria que pretende amparar a la exoneración a que eventualmente tendría derecho, de conformidad con la normativa anterior -no de conformidad con el "contrato de exportación", si a juicio del Ministerio de Hacienda, se hubiere cumplido con los requisitos y formalidades aplicables. Ello es así, en tratándose de exenciones subjetivas, donde el derecho a la exoneración o beneficio fiscal no se constituye plenamente al momento de la promulgación de la norma respectiva -como sí sucede en el caso de las exenciones objetivas, ya sea que se refieran a cosas o situaciones jurídicas no vinculadas a un sujeto determinado- sino cuando el eventual o hipotético beneficiario cumple a satisfacción del Fisco (Ministerio de Hacienda en general, o Dirección General de Aduanas, Oficina de Exenciones, etc., en particular), con todos los requisitos exigibles en cuanto a la persona y a la naturaleza de las mercancías que se pretende amparar al beneficio fiscal" Dictamen C-072-89 de 7 de abril de 1989. El subrayado es del original.

Acorde con lo expuesto, habrá retroactividad en la medida en que la ley nueva pretenda regular los hechos o situaciones ocurrida durante la vigencia de la ley anterior. Una situación determinada puede estar produciendo efectos (parte dinámica) o bien los efectos pueden estar consolidados (parte estática), lo cual debe ser considerado a fin de determinar si se está o no ante una aplicación retroactiva de las normas.

El principio es que la ley nueva no puede afectar los efectos ya sucedidos y consolidados de la situación. Respecto de la fase dinámica de la situación, la ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Por lo que los requisitos de adquisición o de nacimiento de la situación serán siempre regidos por la ley vigente al momento en que la situación surge (teoría de la supervivencia del derecho abolido). En cambio, respecto de las situaciones que se constituyan o extingan al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, la ley nueva rige las condiciones de constitución de la situación jurídica en la medida en que esas condiciones no se habían presentado durante la vigencia de ley derogada por los elementos de la situación que ya hubieren surgido conservan el valor conferido por la ley antigua.

Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. Lo que significa que los efectos jurídicos ya consolidados no pueden ser modificados por la ley posterior. Es decir, la ley nueva no puede regular la parte estática, ya consolidada, del hecho o situación en cuestión. En tanto que sí puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación referida.

III-. LAS EXONERACIONES EN MATERIA DE TURISMO

La consulta se formula en orden a los beneficios contemplados en el denominado "contrato de turismo" y respecto de quienes reunían al momento de entrada en vigencia de la Ley N. 7293 las condiciones para suscribirlo.

Una de las características del intervencionismo económico de la postguerra es la utilización de técnicas incentivadoras, por medio de las cuales se orienta la actividad privada hacia la consecución de objetivos públicos. Así, con el objeto de propiciar la participación privada en el logro de ciertos objetivos de política económica, considerados como fundamentales para el crecimiento de la producción y la reactivación del aparato productivo, el Estado otorga diversos incentivos financieros y particularmente, establece un régimen fiscal de favor, definido por ley.

La existencia de este régimen fiscal de naturaleza per se discriminatoria es, sin embargo, conforme al ordenamiento en la medida en que por medio de él se incorpora al agente privado en esa política económica del Estado. La participación del agente privado excede, por principio, aquélla que normalmente incumbe al administrado y que se refiere, repetimos, a la consecución de objetivos definidos por los organismos públicos.

Este Órgano Consultivo se ha pronunciado respecto de la naturaleza jurídica del instrumento que normalmente se adapta para otorgar los incentivos fiscales correspondientes. Dicho criterio se vertió respecto de los contratos de exportación, pero lo indicado es también válido para los denominados "contratos de turismo", que igualmente:

"...distan mucho de ser verdaderos contratos, en el sentido de que fueran capaces de ser fuente primaria de derechos y obligaciones entre las partes contratantes, o dicho de otro modo, que tuvieran la virtud de crear por sí mismos obligaciones para una parte, correlativas a un derecho de la otra, no previstas en disposiciones legales preexistentes, como sí sucede ordinariamente en los verdaderos contratos.

(...)

En los denominados "contratos de exportación" realmente lo que se da es un acto administrativo condicionado, es decir, una manifestación de voluntad unilateral de la administración cuya eficacia depende del cumplimiento, por parte de un administrado, de una serie de compromisos relativos a la realización de determinadas actividades económicas propias, en las cuales el Estado tiene algún interés. Todo con arreglo a las reglas que el Estado mismo ha establecido previamente por medio de leyes y reglamentos". Dictamen C-072-89 de 7 de abril de 1989. El subrayado es del original.

Y ello es así porque el citado instrumento no es la fuente normativa de los beneficios que pueden acordarse. Dichos beneficios son establecidos por la ley que define las condiciones bajo las cuales podrán ser acordados. No puede olvidarse que la mayor parte de las ventajas por acordar son de naturaleza tributaria, la que es normada por ley, que no puede constituir válidamente el objeto de un contrato. Se configura así una situación jurídica objetiva, cuyo origen es exclusivamente normativo.

No obstante, como las normas no determinan su destinatario, y este no puede ser cualquier persona, sino aquél que esté en condiciones de participar efectivamente en la actividad estimulada, se hace necesario un acto administrativo que precise esos destinatarios. Corresponde a la Administración evaluar sí una empresa o persona determinada cumple con las condiciones legalmente definidas y si puede, en consecuencia, ser acreedor a ese régimen fiscal de favor. Pero además dicha evaluación, que normalmente está a cargo de órganos extraños a la Administración Tributaria, no constituye un acto suficiente para presuponer el derecho a una exoneración concreta, especialmente entratándose de tributos que gravan la importación de mercancías o aquellos nacionales que pesan sobre el proceso productivo. La Administración Tributaria ante la solicitud concreta de exoneración está obligada en todos los casos a examinar si concurren las circunstancias para que opere dicha exención, lo que en el caso de los incentivos a la industria del turismo está establecido en el artículo 37 del Reglamento a la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico.

La Ley N. 6990 establece esencialmente exenciones tributarias.

Podría concluirse que en la medida en que la aplicación de la ley tributaria se determina por el acaecimiento del hecho generador del tributo o, en su caso, del hecho exento, es la norma en vigor en dicho momento la que rige, por lo que no es posible que se presente un problema de retroactividad, especialmente si se trata de hechos generadores de naturaleza instantánea. Al derogarse la norma de exención, cuando nace a la vida jurídica el hecho generador del tributo se aplica la norma impositiva correspondiente. Lo anterior no es, sin embargo, totalmente válido en tratándose de hechos generadores compuestos, que pueden configurarse bajo el imperio de una disposición. En cuyo caso normas de Derecho Transitorio deben decidir si el tributo serán normado por las dos leyes o bien si se le aplica la disposición que sea más favorable al contribuyente.

Ahora bien, el punto es si dichas conclusiones respecto de la ley tributaria son automáticamente aplicables a los casos de regímenes fiscales de favor dirigidos a incentivar una actividad determinada, divorciados muchas veces de los objetivos fiscales e incluso de la normativa tributaria general. Procede recordar que:

"El incentivo fiscal se distingue en fin de la exoneración fiscal. Esta última, anónima, concierne toda una categoría de contribuyentes considerados interesantes por motivos diferentes, en tanto que el incentivo fiscal es personalizado, de aplicación territorial no uniforme y con un fin exclusivamente económico. La exoneración fiscal, por último, pertenece exclusivamente al poder legislativo, único, que puede imponer o exonerar, en tanto que la incitación fiscal pertenece a una técnica más sutil.

En efecto como existe hoy día, la calificación fiscal es original porque los incentivos son acordados únicamente por la Administración, ciertamente dentro del marco de una autorización legislativa pero utilizando una vieja técnica administrativa, la de la aprobación...". P. EBRARD: "Les avantages fiscaux sur agrément administratif", Revue de Science Financiere, janvier-mars, 1967, p. 44.

En este orden de ideas, debe tomarse en cuenta lo siguiente. La ley y el reglamento establecen el régimen de incentivos compuesto esencialmente, repetimos, por exenciones tributarias. Si bien la situación jurídica es del orden legal, se requiere de un acto de concreción de la norma correspondiente. Es decir, la normativa no se aplica directamente sino que se requiere de un procedimiento especial por medio del cual Administración precisa cuáles "industrias turísticas", en virtud de la inversión que han realizado o pretenden realizar, del financiamiento con que cuentan, de sus instalaciones, de su capacidad de participación en el desarrollo turístico y económico del país, merecen que el Estado les ayude en un inicio para el despliegue de sus operaciones y en tanto éstas se consolidan. En otras palabras, evaluar en qué medida el interés privado de esas industrias se conforma con el interés público, de modo que justifique el establecimiento en su favor de un régimen fiscal de favor. Es por ello que se prevé la emisión de actos administrativos (actos-condición) que posibiliten en el futuro -si se dan las condiciones exigidas legalmente- el otorgamiento concreto de las exoneraciones (artículo 37 del Reglamento a la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico). Ese acto de la Administración que determina que la empresa cumple con las condiciones establecidas legalmente para la aplicación del régimen de incentivos es de carácter discrecional y no reglado, y debe ser la consecuencia de la debida apreciación de los parámetros definidos por el artículo 6 de la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico.

El acto-condición no es, obviamente, la fuente creadora de los beneficios que puede disfrutar la empresa, pero sí posibilita el posterior disfrute de ellos, al concretizar en una industria turística determinada lo dispuesto por las normas legales y reglamentarias. A dicho acto se le aplican los principios y disposiciones en orden a la vigencia temporal de las normas jurídicas y el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos creadores de derechos. Y que determinan que una situación jurídica se rige por la norma vigente en el momento de su constitución, sin perjuicio de que sus efectos no realizados y su extinción puedan ser normados por la nueva disposición, en el tanto en que no se lesionen derechos patrimoniales adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Al respecto, nos permitimos hacer la siguiente cita:

"La acción alude a la infracción del artículo 34 constitucional, por los efectos retroactivos que se le da al artículo 652 del Código Procesal Civil. El precepto constitucional de referencia, contempla varios presupuestos:

a) Derechos personales extrapatrimoniales, como los regulados en el Título I del Código Civil y los derivados, entre otros, de las relaciones de familia; b) Derechos patrimoniales adquiridos, que son todos aquellos comprendidos dentro del conjunto de bienes de una persona, considerados éstos, como una universalidad jurídica; c) Las situaciones jurídicas consolidadas, originadas por el efecto de la aplicación de las normas legales pertinentes y que se refieren a sujetos determinados. Estas pueden derivar directamente del derecho objetivo, en cuyo caso serían de carácter general u objetivas; o bien surgen de actos jurídicos, como los contratos o las resoluciones judiciales, en cuyo caso se les denomina subjetivas. También encuadran en este concepto los hechos no sujetos anteriormente a sanción civil o penal..." Sala Constitucional, N. 351-91 de las 16:00 hrs. del 12 de febrero de 1991.

En el caso en examen, las normas de la ley N. 6990 son, en efecto, generadoras de una situación jurídica en favor de las industrias turísticas, situación que se consolida mediante el llamado "contrato turístico" que, por ende, es tutelado por el ordenamiento.

Empero, el punto es si la simple presentación de una solicitud de contrato de turismo es tutelada por el ordenamiento. Al respecto debe tomarse en cuenta que el artículo 4 de la Ley de Incentivos serán otorgados por el Instituto Costarricense de Turismo mediante un "contrato turístico", previa aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo. La ley establece los parámetros que este órgano debe tomar en consideración para aprobar la solicitud de una empresa: contribución en la balanza de pagos, utilización de materias, etc. pero no establece los requisitos que deben ser presentados para que la Comisión Reguladora proceda a manifestarse respecto de la procedencia del otorgamiento de incentivos.

Dichos requisitos son regulados por el artículo 10 del Reglamento a la Ley. No se trata simplemente de presentar ciertos documentos comprobatorios de un status o situación personal, de manera que la Administración se limite a comprobar esa presentación. Antes bien, se trata de requisitos que obligan a una e valuación: descripción de las actividades por desarrollar o desarrolladas, proyectos turísticos, estudios de mercado, resultados obtenidos en el último período fiscal y los proyectos para los dos años siguientes, materias primas y materiales por usar, etc. Aspectos que deben ser apreciados por la Comisión Reguladora a partir de lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley N. 6990 y conforme con los principios que rigen el accionar administrativo y, concretamente, en el caso en examen los numerales 16, 17 y 15 de la Ley General de la Administración Pública.

De modo que puede afirmarse que la presentación de los requisitos establecidos por el reglamento no origina un derecho para el administrado. Lo contrario, repetimos, es negar la necesidad de una evaluación por parte de la Administración a fin de determinar si procede concretizar el régimen de incentivos y cuáles son los incentivos que pueden ser otorgados a la industria en cuestión. Sería como afirmar que toda persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene un derecho adquirido a que el Estado le otorgue los beneficios en cuestión, sin que importe al efecto la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés público, conformidad que debe necesariamente regir la política de incentivos. Es desconocer, asimismo, lo dispuesto en los artículos 11 y 12 del reglamento ejecutivo de cita:

"Art. 11: La Comisión contará con un plazo de treinta días para la aprobación de las solicitudes de contrato con estos a partir de la fecha de recibo de los documentos y el debido cumplimiento de los requisitos".

"Art. 12: Una vez aprobada la solicitud del contrato por la Comisión, el Instituto y la empresa respectiva suscribirán el contrato, a través del cual se otorgarán a esta última los beneficios que procedan de conformidad con el artículo 7º de la ley, para la correspondiente actividad".

No puede, entonces, concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico. Simplemente a la fecha de emisión de la nueva ley no se reunían todos los requisitos para que procediere el otorgamiento de los incentivos en cuestión. Requisitos entre los cuales se encuentran la necesaria aprobación por parte de la Comisión Reguladora de Turismo de la solicitud de contrato. Un trámite que es condición sine qua non para el otorgamiento de los beneficios fiscales. Obsérvese, al efecto, que si bien éste no es un acto de aplicación del régimen de incentivos, sí es la base para la suscripción del denominado contrato de turismo, de modo que el Instituto Costarricense de Turismo no puede otorgar un contrato si éste no ha sido aprobado por la Comisión, tal como se deriva del artículo 12 del Reglamento antes transcrito. De esa forma, la aprobación lega al Instituto y, además, otorga a la empresa cuya, solicitud ha sido aprobado, el derecho a que se continúen los trámites posteriores para el debido cumplimiento del procedimiento para el disfrute del régimen de incentivos y se consolide así su situación. Por lo que puede afirmarse que aquellas empresas a quienes la Comisión hubiere aprobado su solicitud de contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 deben ser tuteladas por el ordenamiento. Lo anterior es simple aplicación de los principios que rigen la aplicación de las normas.

IV-. CONSIDERACIONES FINALES

En relación con el examen de la situación consultada, cabe hacer las siguientes observaciones. En primer término, procede recordar que las técnicas incentivadoras presuponen una participación activa en la gestión de actividades consideradas prioritarias para el Estado. Esa participación del administrado excede el respeto debido a las decisiones que tomen los órganos públicos en ejercicio del poder de policía, lo que se plasma en las obligaciones impuestas a la empresa, que normalmente exceden de aquéllas que incumben a todo administrado. Es decir, se obliga al administrado a someterse a un control riguroso de su organización y actividad a cambio de disfrutar de la situación de privilegio establecida por las normas. La Procuraduría General ha tenido la oportunidad de examinar diversos documentos de los llamados "contratos turísticos" remitidos al efecto por el Ministerio de Hacienda y dado que en su mayoría -nos referimos a los remitidos- la Administración se limita imponer el respeto a las normas jurídicas y al poder de policía, respecto de los cuales existe por principio un deber genérico de respeto, considera conveniente recordar los principios que informan las técnicas de incitación.

En segundo lugar, procede recordar que ninguna persona, incluso el mismo Estado, tiene un derecho adquirido a la inmutabilidad de las fuentes normativas, tal como ha sido señalado por la jurisdicción contencioso-administrativa (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N. 18 de las 16 hrs. de 30 de marzo de 1982, Sala de Casación N. 89 de las 15:30 hrs. de 28 de julio de 1976 y Sección Segunda del Tribunal Superior Contencioso-Administrativo N. 523 de 16:45 hrs. de 30 de setiembre de 1982, entre otras). Por lo que ninguna de estos "contratos" puede pretender una inmutabilidad normativa por la Sala Constitucional en resolución N. 1027-90 de 17:30 hrs. de 29 de agosto de 1990.

"Durante algún tiempo se puso en duda y hasta se calificó erróneamente la naturaleza de tales instrumentos como lo que se denominó "contratos-leyes", a los que incluso se llegó a atribuir, a la vez, la inmutabilidad del contrato y la superioridad de la ley. Sin embargo, la reforma introducida a los artículos 10, hoy 105, 124 y 140 inciso 19 de la Constitución (Ley 5702 de 5 de junio de 1975), establecieron claramente su carácter y régimen jurídicos, necesariamente "administrativos"...".

La indeterminación del plazo de vigencia de los incentivos acordados no puede fundar una pretensión a la no modificación del ordenamiento existente. Consecuentemente, el Estado no puede obligarse indefinidamente a otorgar ventajas tributarias hacia el futuro, lo que obliga a la Administración a precisar efectivamente dicho aspecto.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) La aprobación de una solicitud de contrato por parte de la Comisión Reguladora de Turismo constituye un requisito indispensable para la suscripción del contrato de turismo. Por lo que la referencia al debido cumplimiento de los requisitos establecidos por ley y el reglamento contenida en el dictamen N. C-149-92 de 10 de setiembre de 1992 debe entenderse como comprensiva de la citada aprobación por parte de la Comisión.

b) Consecuentemente, las empresas a quienes la Comisión Reguladora de Turismo hubiere aprobado su solicitud de contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 de 31 de marzo de 1992, tienen derecho a que se consolide su situación con base en lo dispuesto originalmente por la Ley N. 6990 y su reglamento.

c) Conforme lo expuesto, la presentación de una solicitud para el otorgamiento de un "contrato turístico" no otorga al solicitante un derecho adquirido, ni puede hablarse en ese caso de una situación jurídica consolidada, que permita afirmar la no aplicación de lo dispuesto en la Ley N. 7293 de 31 de marzo de 1992, en tanto modifica la Ley N. 6990 de 5 de julio de 1985.

ch) En la forma expuesta se aclara el dictamen C-149-92 de 10 de setiembre del presente año, que se ratifica en los demás extremos.

Del Señor Ministro a.i. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

.e