C-003-98

8 de enero, 1998

Licenciada

Sandra Piszk Feinzilber

Defensora de los Habitantes de la República

S.D.

Estimada señora:

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio N°. CV-278-97 de 10 de setiembre de 1997, recibido el 11 de diciembre de ese año, en el que pone en nuestro conocimiento información atinente a la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad, Sistema de Folio Real, Matrícula 84321-000 Partido de Puntarenas, a nombre de Leza Internacional S.A., así como al plano registrado en la Dirección de Catastro Nacional, bajo el número P-297044-95 (consignado inicialmente por error bajo el número P-262482-95), por el cual se pretende supuestamente una rectificación de medida de dicho inmueble, a fin de determinar la legalidad de tal rectificación y verificar la reserva legal de la zona pública de la calle 46 y de la zona objeto de relleno del estero.

   También se nos recomienda emitir a la Municipalidad de Puntarenas lo dispuesto por la Procuraduría respecto al otorgamiento de permisos o concesiones para la construcción y uso de los astilleros, muelles y embarcaderos de las zonas costeras.

I.- LEGALIDAD DE LA RECTIFICACIÓN DE MEDIDA

   El inmueble en estudio fue vendido originalmente por la Municipalidad de Puntarenas a Super Mariscos Sociedad Anónima, mediante escritura número veintitrés, otorgada ante el Notario Público Gricelio Albán Ugalde García, a las 11 horas del 22 de diciembre de 1992, adicionada por la escritura número ciento treinta y cinco de las ocho horas del 18 de enero de 1993, en donde se describe como un terreno dedicado a la industria pesquera, situado en el Distrito Primero, cantón Primero, de la Provincia de Puntarenas; con los siguientes linderos: al norte, estero ; al sur, calle pública ; al este, el Instituto Costarricense de Obras Portuarias y al oeste, calle pública; y una medida de 410 metros cuadrados. Según el primer instrumento público la venta se hizo con base en la Ley 4071 de 22 de enero de 1968 y autorización de la Dirección General de la Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República. La finca se inscribe en el Registro de la Propiedad Inmueble bajo el Folio Real 84321-000.

   En escritura otorgada ante el Notario Público Roberto Facio Sáenz el día 2 de diciembre de 1994, Super Mariscos Sociedad Anónima le vende a LEZA Internacional Sociedad Anónima, la finca con la naturaleza, situación, linderos y medida que se indican en el Registro Público de la Propiedad.

   Para el día 16 de diciembre de 1997, fecha en la cual se realizó el estudio registral correspondiente, la finca en mención conserva la misma medida y linderos dichos en el párrafo tras anterior, encontrándose libre de anotaciones que hagan referencia a alguna rectificación de medida, por lo que se concluye que dicho trámite no se ha llevado a cabo, siendo por tanto innecesario verificar cualquier reserva legal de la zona pública de la calle 46 y del área objeto de relleno del estero.

   En cuanto a la legalidad de una gestión futura para la rectificación de medida del inmueble en cuestión ante el Registro Público, además de la posible apropiación indebida de bienes demaniales a que se hará referencia de seguido, sería improcedente porque no es permitida la rectificación de áreas registrales de fincas inscritas con posterioridad al 23 de octubre de 1930, salvo que se trate de enmendar un error de cálculo en el plano (artículos 12, 13 y 14 de la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941):

"Efectivamente lleva razón el juzgador de Primera Instancia al dictar la resolución recurrida, donde señala el numeral 13 de la Ley de Informaciones Posesorias vigente y el criterio externado de forma reiterada por este Tribunal; por cuanto expresamente tal disposición en relación con los numerales 12 y 14 idem, recién transcritos son claros y de naturaleza imperativa para el juzgador ; quien debe improbar la rectificación de medida al ser imposible su inscripción mediante este proceso si la finca fue inscrita con posterioridad al año 1930." (Tribunal Superior Agrario, Voto No. 507 de 9 horas 40 minutos del 14 de agosto de 1996).

   También existe jurisprudencia reiterada del Tribunal Superior de Puntarenas en el sentido de que no es posible la rectificación de cabida en inmuebles sujetos al artículo 77 de la Ley No. 6043 y a la Ley No. 4071, como en el presente caso, sino que debe acudirse ante la Municipalidad de Puntarenas para realizar las gestiones pertinentes en procura del otorgamiento de una concesión, como se explicará más adelante:

"De acuerdo al artículo 77 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en mención, los poseedores de predios colindantes por el norte con el Estero de Puntarenas, podrán solicitar concesiones de las tierras que se obtengan por accesión natural o artificial, así como la parte de mar que utilicen para embarcaderos y otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas. (...) Entonces significa que no es ésta la vía legal pertinente y adecuada para lograr la rectificación que se pide, como bien lo dispuso el señor Juez, porque es ante la Municipalidad de Puntarenas centro que debe gestionarse lo concerniente y resolver ésta lo que corresponda en derecho como bien se lo faculta expedita y específicamente por Ley." (Voto No.867-94 de 9 de noviembre de 1994).

   Es de importancia señalar, además, que en la Oficina de Catastro Nacional no aparece un plano que detalle gráficamente la finca No. 84321-000 como aparece descrita actualmente en el Registro Público, y que permita realizar una comparación, a fin de comprobar la alegada usurpación de bienes públicos, con el plano No. P-297044-95 (número que se utiliza para corregir al P-262482-95 original, consignado en apariencia por error), con el que se perseguiría la eventual rectificación de medida. Pero en todo caso, al colindar el inmueble por tres de sus rumbos con bienes demaniales (dos calles públicas y el estero de Puntarenas), es difícil pensar en una rectificación de cabida a más del doble de su medida actual (de 410 a 1028,90 metros cuadrados) sin que se pretenda con ello abarcar los bienes de dominio público circundantes.

   Tampoco existe en el Departamento de Arriendos de la Municipalidad de Puntarenas un plano catastrado o croquis del área vendida, sino únicamente dos croquis finales, conteniendo el primero -de noviembre de 1989- un área total de 398 metros cuadrados, correspondiente a tres arriendos solicitados por la empresa Super Mariscos S.A. por 230, 128 y 40 metros cuadrados; mientras que el segundo -de noviembre de 1990- contiene un área adicional a las anteriores de 52.50 metros cuadrados, sumando entre ambos croquis un área de 450,50 metros cuadrados.

   Según señala el señor Roberto Antonio Hernández Arroyo, Jefe a.i. del Departamento de Arriendos de la Municipalidad de Puntarenas, en nota de 29 de diciembre de este año dirigida a esta Procuraduría, la única manera de obtener al cabida de 410 metros cuadrados vendidos en la escritura pública citada, es separando del total de medida el área de terreno de 4.00 x 10.00 metros (40 metros cuadrados), misma área sobre la cual la empresa actualmente aduce tener derecho, y que la llevó a rellenar y prolongar la calle hasta el estero, según el punto tercero del informe presentado por el señor Claudio Miranda Martínez, Ejecutivo Municipal de Puntarenas, transcrito en el Oficio N°. CV-278-97.

   De la confrontación de los croquis remitidos vía fax a esta Procuraduría por el señor Roberto Hernández con el plano No. P-297044-95, puede observarse que mientras en los primeros se consigna que la calle 46 tiene un ancho de 14,50 metros, en el plano catastrado, por el cual se pretende la rectificación de área registral, se establece como ancho de la misma calle la medida de 10,50 metros. Puede presumirse, entonces, que el aumento de cabida pretendido o parte de él, lo sería en perjuicio de la calle pública.

   Igualmente, si se compara el plano No. P-297044-95 con la Hoja Puntarenas Oeste del Instituto Geográfico Nacional, se puede notar que en la ubicación del inmueble detallada en el primero no se aprecia una pequeña entrada del estero a tierra, frente a la calle 46, que sí figura en la hoja cartográfica. Podría derivarse de esta constatación que parte de la cabida a rectificar estaría proviniendo de un apoderamiento ilegítimo vía relleno de las aguas del estero.

   Así las cosas, es criterio de esta Procuraduría que existen suficientes elementos de juicio para estimar que la intención manifiesta en el plano No. P-297044-95 de ampliar la cabida del inmueble inscrito bajo el Folio Real No. 84321-000, lo es en perjuicio de bienes pertenecientes al dominio público, como lo son una calle pública y el Estero de Puntarenas, por lo que se están remitiendo notas conjuntamente a la Directora a.i. del Registro de la Propiedad Inmueble, a fin de prevenirle sobre esta eventual situación futura, y al Director de la Oficina de Catastro Nacional, con el propósito de que valore la procedencia de insertar nota de advertencia en el citado plano.

   En cuanto a la recomendación de esa Defensoría de remitir a la Municipalidad de Puntarenas lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en punto al otorgamiento de permisos o concesiones para la construcción o uso de astilleros, muelles y embarcaderos de las zonas costeras, es menester señalar que aunque fueron ubicados algunos dictámenes relacionados con el tema, lo cierto es que los terrenos ubicados al sur del Estero de Puntarenas gozan de un régimen particular con legislación específica que tornan aquellos inaplicables para esta zona.

   Por ese motivo, y con la excepción del dictamen No. C-097-95 de 4 de mayo de 1995 que sí guarda relación, y del cual estamos enviando copia a aquella Municipalidad, hemos estimado oportuno hacer algunas consideraciones sobre el problema aquí planteado, con miras a que se tomen en cuenta por esa corporación municipal en el presente y futuros casos.

II.- REGIMEN LEGAL DEL ESTERO DE PUNTARENAS Y LAS ACCESIONES SOBRE ESTE.

   El artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre establece que las disposiciones de la misma no se aplican a las áreas de las ciudades situadas en los litorales.

   A este respecto, se indica en el Dictamen C -062-89 del 27 de marzo de 1989:

"El concepto de ciudad es de precisión técnica compleja, porque interrelaciona una serie de factores variables: número de habitantes, densidad demográfica y constructiva, diferenciación interna, funciones centrales relevantes (de administración, intercambio, transformación, industriales, culturales), vida urbana definida, con equipamiento de servicios, poco índice de población agrícola, división de trabajo, etc.

En el plano jurídico, para atribuir el carácter de ciudad a ciertos conglomerados, se ha recurrido al artículo tercero del Código Municipal, conferitivo de dicho título a la población cabecera de cantón, de pleno derecho; sin proclama legislativa complementaria."                                                                                                                                    

   De lo anterior se colige que la Ley 6043 y su reglamento no son aplicables en la zona marítimo terrestre de la ciudad de Puntarenas, por ser ésta la población cabecera del cantón de Puntarenas. Sin embargo, a pesar de lo anterior, dicha Ley contiene en su artículo 77 una disposición concreta respecto al área en la cual se encuentra el inmueble en estudio:

"Los poseedores de predios colindantes por el Norte con el estero de Puntarenas podrán solicitar concesiones de las tierras que se obtengan por accesión natural o artificial, así como de la parte de mar que utilicen para embarcaderos u otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas." (el destacado no pertenece al original).

   Esta norma tiene su razón de ser en el carácter de dominio público que guardan las accesiones tanto naturales como artificiales -y entre éstas la de rellenos- sobre áreas ganadas al mar y a otros cursos de agua, conforme a lo dispuesto en el artículo 3°, numerales IV y V, de la Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas:

"Artículo 3°.- Son igualmente de propiedad nacional:

...

IV. Los terrenos ganados al mar por causas naturales o por obras artificiales;

V. Los terrenos ganados a las corrientes, lagos, lagunas o esteros, por obras ejecutadas con autorización del Estado; ..."

   Tal carácter de dominio público es reafirmado en el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977 y sus reformas, cuando estatuye que "los terrenos que se formen por accesión natural o artificial en el litoral sur del estero de Puntarenas son de dominio público y de propiedad del Estado, de conformidad con la Ley de Aguas No. 176 de 27 de agosto de 1942"(artículo 96).

   A su vez, las aguas del Estero de Puntarenas ostentan también carácter demanial, de acuerdo al artículo 3, ordinal II, de la Ley de Aguas, y por la Ley 4071 de 22 de enero de 1968 se declaró de dominio de la Municipalidad de Puntarenas, su cauce, vaso o álveo y las aguas que discurran por él, en cuanto se encuentren situados frente a la ciudad de Puntarenas. Como tales, pues, están fuera del comercio y no son susceptibles de apropiación particular, de conformidad con lo establecido por los artículos 261, 262 y 263 del Código Civil:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales...que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres...En consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa. Notas características de estos bienes es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil...Como están fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad..."(Voto N° 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

   Las concesiones a las que se refiere el artículo 77 de la Ley No. 6043 sobre las tierras obtenidas por accesión y sobre las aguas de mar en el Estero de Puntarenas, se tramitarán ante la Municipalidad de este cantón, a quien corresponde administrar dichas áreas (artículo 96 del Reglamento de mérito). Los trámites a seguirse en estos casos serán los mismos que para el otorgamiento de concesiones normales sobre la zona marítima terrestre, en lo que fueren aplicables.

   En cuanto a los rellenos o accesiones artificiales a llevar a cabo, deben realizarse de conformidad con las normas que al respecto establezca el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y corresponde a la Municipalidad de Puntarenas otorgar el permiso para esos trabajos, previa autorización de aquel Ministerio y del Ministerio del Ambiente y Energía, siempre tomando en cuenta el Plan Regulador de la ciudad, todo de acuerdo al artículo 97 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.

   Por último, para la construcción de obras -dentro de las cuales se incluyen, por supuesto, los astilleros, muelles y embarcaderos- sobre dichos terrenos de relleno y en la parte de mar indicados en el artículo 77 de la Ley 6043, se necesita, al tenor del artículo 98 reglamentario, autorización de las instituciones elencadas en los artículos 18 de la Ley y 8° de su Reglamento.

   No debe olvidarse tampoco que las concesiones sobre esas áreas se otorgarán siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas, a tenor del mismo artículo ; lo cual es acorde con la competencia otorgada a las Municipalidades en el artículo 4, incisos 7) y 8), del Código Municipal, Ley N°.4574 de 4 de mayo de 1970 y sus reformas, en materia de protección a los recursos naturales, así como con los principios contenidos en los artículos 2, inciso c,) y 64 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N°. 7554 de 4 de octubre de 1995:

"Artículo 2.- Principios

Los principios que inspiran esta ley son los siguientes:

...

c) El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras..."

"Artículo 64.- Prevención de la contaminación del agua

Para evitar la contaminación del agua, la autoridad competente regulará y controlará que el manejo y el aprovechamiento no alteren la calidad y la cantidad de este recurso, según los límites fijados en las normas correspondientes."

   La ocupación de terrenos obtenidos mediante accesión artificial, sin la respectiva concesión, o el relleno de zonas de estero sin contar con el permiso correspondiente, son acciones configurativas del delito tipificado en el artículo 227 del Código Penal antes citado, en la medida en que se estaría detentando "suelo o espacio" correspondiente a "lugares de dominio público".

   Y como bien lo señala esta Procuraduría en el Dictamen C-230-97 del día 3 de diciembre de 1997, si después de hechas las obras se otorga una concesión, ello no implica la eliminación del delito. Veamos a ese respecto la siguiente jurisprudencia:

"En definitiva el que años después al relleno del estero y a la construcción de la pescadería, se autorizara al imputado a la posesión del terreno por la Municipalidad, no hace que se elimine el delito que ya se había cometido, puesto que al momento de proceder a realizar el relleno y la construcción no contaban con autorización alguna. Por ello todo lo relacionado con la autorización dada al imputado posteriormente para que pagase el canon carece totalmente de relevancia. Nótese que una autorización no se entiende concedida a partir del momento en que se presentó la solicitud, sino a partir del momento en que se concede efectivamente la autorización...Por otro lado, debe resaltarse que la mera concesión de un terreno no autoriza a realizar construcciones en el mismo, sino que debe pedirse además la respectiva autorización." (Tribunal Superior de Casación Penal, N° 834-F-97).

   Asimismo, es criterio de la Sala Constitucional y de esta Procuraduría (dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995), que la simple presentación de una solicitud de concesión no genera derecho alguno a los infractores para realizar actos de ocupación sobre bienes de dominio público sin que aquella le haya sido resuelta favorablemente:

"La recurrente pretende generar derechos de una simple solicitud de concesión que no le ha sido resuelta por el fondo y lleva razón la Municipalidad de Puntarenas, transcribiendo la opinión de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que la simple solicitud no confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente, se ha violado la ley que regula esta materia." (Voto No. 2658 de 8 horas 54 minutos del 11 de junio de 1993).

   Compartimos las recomendaciones hechas por la Defensoría de los Habitantes a la Municipalidad de Puntarenas en cuanto a la interposición de las acciones administrativas para la reivindicación de la calle pública (calle No. 46), pero creemos deben extenderse también a la zona del Estero que fue objeto de relleno sin contar con el permiso propio del caso. Dicha Municipalidad, como administradora de esos bienes de dominio público, debe velar por su integridad y hacer cesar con su poder de policía cualquier avance indebido de los particulares en procura de su apropiación:

"La defensa de la cosa pública tiene lugar mediante el empleo de la fuerza contra todos los ataques, turbaciones, obstáculos que, emanando de la existencia individual, puedan amenazar la integridad y buen funcionamiento de la cosa. Este empleo de la fuerza es considerado como un caso de coerción de policía directa. Tiene de particular que no requiere un fundamento legislativo especial que lo autorice; este uso de la fuerza es considerado como implícito y haya su justificación en la idea misma de policía." (El destacado no es del original). (Barckhausen, H. citado por Marienhoff, Miguel, "Tratado del Dominio Público", Buenos Aires, Tipografía Editora Argentina, 1960, p.272).

   De esta forma podría la Municipalidad proceder al desalojo de los infractores y eventual demolición de las construcciones y obras realizadas con violación del dominio público y de la normativa aplicable, lo cual también es consecuencia del hecho de que dicha demolición forma parte de la reparación del daño provocado por un hecho delictivo (dictamen No. C-230-97 del 3 de diciembre de 1997). Debe tenerse en cuenta también que el artículo 32 de la Ley General de Caminos Públicos establece al efecto que la reapertura de las vías cerradas parcial o totalmente se podrá hacer sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

   Para terminar, y como observación aparte, es preciso hacer alusión a lo expresado por el señor Roberto Hernández Arroyo, Jefe a.i. del Departamento de Arriendos de la Municipalidad de Puntarenas, en su nota de 29 de diciembre último, donde deja entrever que podría haberse dado, en el caso de marras, una venta con cabida superior a la que fue autorizada.

   Indica en su informe que el Concejo Municipal de Puntarenas, según acuerdo de la Sesión Extraordinaria N°175, celebrada el día 9 de agosto de 1991, artículo 3, inciso H., lo que acordó vender fue una área de 398 metros cuadrados, y que en el proceso de venta, tanto la Contraloría General de la República como la Municipalidad hacen referencia al avalúo N°.402-91 sobre dicha área, y que, si bien posteriormente con la escritura número ciento treinta y cinco se corrige el monto de la venta de acuerdo con el avalúo N°.451-93, dicho avalúo comprende también una área de 398 metros cuadrados ; de manera que existe diferencia entre el área que el Concejo Municipal acuerda vender y lo vendido efectivamente (410 metros cuadrados).

   De ser cierto lo anterior, debe la Municipalidad de Puntarenas proceder a iniciar los trámites correspondientes para la recuperación del terreno vendido de más, sobre todo si pueden tratarse de áreas de dominio público, y realizar las investigaciones necesarias a fin de sentar las responsabilidades del caso.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

c.c. Concejo Municipal de Puntarenas

Sr. José Santos Martínez Espinoza

Ejecutivo Municipal a.i. de Puntarenas

Sr. Roberto Hernández Arroyo

Jefe a.i. del Departamento de Arriendos

Licda. Yamileth Murillo Rodríguez

Directora a.i. del Registro de la Propiedad Inmueble

Ing. Jorge Avendaño Machado

Director de la Oficina de Catastro Nacional