C-045-98

San José, 18 de marzo de 1998

Sr.

Lic. Luis Guillermo Solís Rivera

Director General de Política Exterior

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. 145-98-ST-PE de 10 de marzo último, por medio del cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo en relación con la autoridad nacional, que en el marco internacional, ostenta la representación en materia de energía nuclear, "así como en el sustento de las instrucciones que giremos a nuestra Sede Diplomática ubicada en Viena, Austria".

   Remite Ud. el criterio legal de la Subdirección de Tratados de la Cancillería, según el cual conforme el Decreto N. 240375 de 22 de diciembre de 1994, Reglamento sobre protección contra las radicaciones ionizantes, la autoridad competente es el Ministerio de Salud. La Ley Básica de Energía Atómica para usos pacíficos encomendó a la Comisión de Energía la materia relacionada con la energía atómica. Estima que como la Ley General de Salud es posterior a la Ley que creó la Comisión de Energía Atómica, la Ley Básica de Energía Atómica debe entenderse derogada tácitamente en los aspectos que contradigan a la Ley de Salud.

   Agrega que en razón del rango ministerial del Ministerio de Salud, sus funciones y prerrogativas deben prevalecer sobre los de la Comisión, en materia de energía atómica.

   Conforme su solicitud, la duda que se plantea al Ministerio versa sobre la autoridad responsable del uso de la energía nuclear y la definición de los criterios técnicos en la materia que determinan la posición de Costa Rica ante los organismos internacionales. La dubitación se presenta, entonces, en torno al aspecto de la competencia para definir la política nacional en materia de energía atómica y tomar las decisiones en este ámbito. Como bien señala el Ministerio, existen dos organismos públicos con competencia en materia de energía atómica: el Ministerio de Salud y la Comisión de Energía Atómica. Empero, sus competencias no son concurrentes, de manera que puede afirmarse que corresponde al Poder Ejecutivo definir la posición del país en dicho campo de energía. Sin embargo, esa posición y diversas decisiones del Poder Ejecutivo pueden requerir el criterio de la Comisión de Energía Atómica.

A-. LA COMISION DE ENERGIA ATOMICA: UNA COMPETENCIA CONSULTIVA

   La Ley N. 4383 de 18 de agosto de 1969 crea la Comisión de Energía Atómica como un ente colegiado de naturaleza interinstitucional, y en el cual están representados distintos Ministerios. Es un ente público descentralizado con un poder de decisión sumamente limitado. En razón de sus competencias respecto del Poder Ejecutivo, se está en presencia de un organismo consultivo, lo cual resulta de la enumeración de sus atribuciones por el artículo 15 de la citada Ley:

"La Comisión tendrá las siguientes funciones:

1. La supervisión, coordinación, fomento o realización de:

a) Los programas de investigación científica encaminados al desarrollo de las aplicaciones pacíficas de la energía atómica a la agricultura, la medicina y la industria;

b) La producción, posesión, importación, exportación, transporte, comercialización y uso de sustancias radioactivas naturales o artificiales, y de equipos e instalaciones nucleares;

c) La prospección en el territorio nacional de yacimientos minerales radioactivos; y

d) La divulgación de información técnica y científica nuclear.

2. Asesorar al gobierno sobre la legislación necesaria para procurar una adecuada protección de los habitantes contra los peligros derivados de las radiaciones, así como en todos los asuntos de carácter técnico o legal relacionados con la energía atómica, para los que sea requerida;

3. Extender licencias a personas idóneas para la producción, posesión, importación, exportación, transporte, comercialización y uso de sustancias radioactivas naturales o artificiales o de equipos e instalaciones para su producción o utilización;

4. Formular recomendaciones del Gobierno con el fin de orientar la política nacional e internacional del país en asuntos referentes a la utilización de la energía atómica; y

5. Procurar el mejor uso de las fuentes de asistencia técnica ofrecidas al país, de manera que rindan el mayor beneficio posible."

En ejercicio de su competencia, corresponde a la Comisión asesorar al Gobierno en tres grandes áreas: 1) la legislación necesaria: 2) los aspectos técnicos y 3) la política nacional e internacional en materia de energía atómica. Esta última disposición es sumamente importante en orden al aspecto que plantea Relaciones Exteriores. Puesto que la función de la Comisión es dar recomendaciones para orientar la política en materia de energía atómica, desde el punto de vista lógico se sigue que no le corresponde definir esta política. La política es fijada, entonces, por el Poder Ejecutivo. De modo que las decisiones internacionales en la materia no son tomadas por la Comisión, sino por el Poder Ejecutivo que podrá seguir las recomendaciones que tenga a bien formular la Comisión. Ahora bien, esas recomendaciones, la asesoría que se emita, no vincula al Poder Ejecutivo. En efecto, la actividad consultiva es excepcionalmente obligatoria y vinculante, porque, bajo esos supuestos, se atenta contra la competencia. De modo que sólo si el ordenamiento jurídico atribuye a la función consultiva efecto vinculante, la Administración competente podrá resultar ligada por el dictamen. Pero es el caso que el ordenamiento no prevé que el Poder Ejecutivo esté obligado a consultar a la Comisión, ni siquiera en relación con criterios técnicos, y tampoco prevé que en caso de consultar, tendrá que acatar lo dictaminado. Por lo que debe concluirse que corresponderá al Poder Ejecutivo, salvo disposición en contrario, decidir si acata fielmente los criterios y recomendaciones emanados de la Comisión.

B-. LAS POTESTADES DE DECISION Y REGLAMENTACION CORRESPONDEN AL PODER EJECUTIVO POR MEDIO DEL MINISTERIO DE SALUD

   A diferencia de la Comisión de Energía Atómica, el Ministerio de Salud Pública se ve atribuir poderes de decisión y control de actos relacionados con la energía atómica. Así, conforme el artículo 246 de la Ley General de Salud, le corresponde una función de regulación y de control en lo referente a la contaminación proveniente de la ley ultravioleta y de las radiaciones ionizantes, de sustancias naturales o artificiales o radiactivas. Poder de reglamentación que reiteran los artículos 249 y 250 en orden al transporte, importación comercialización y utilización de elementos que tengan relación con esas sustancias radiactivas o ionizantes; potestad a la que se une el poder de tomar medidas concretas para la protección y prevención de peligros derivados de las radiaciones (entre otros, artículo 369 de la Ley de Salud). Las disposiciones antes referidas significan que el Ministerio de Salud ha sido atribuido por la Ley de una potestad de reglamentación y de decisión, que por el contrario, ha sido denegada a la Comisión de Energía Atómica.

   Más concretamente el artículo 345 dispone:

"Sin perjuicio de las demás atribuciones inherentes a su cargo, corresponde especialmente al Ministro en representación del Poder Ejecutivo:

(....).

9. Dictar las normas de protección contra la contaminación de radiaciones ionizantes de las personas y del ambiente con el asesoramiento de la Comisión de Energía Atómica."

   Es en consideración de estas normas que la Procuraduría General de la República ha sostenido que la Ley General de Salud, N. 5395 de 30 de octubre de 1973, centralizó en el Ministerio de Salud las competencias decisorias en materia de energía atómica, máxime que la única competencia de decisión que conserva la Comisión -otorgamiento de licencias- requiere de una autorización del propio Ministerio de Salud. Señala el dictamen N. 048-93 de 6 de abril de 1993:

"Como se observa con la Ley General de Salud se produjo una recentralización de funciones de decisión, en favor del Ministerio de Salud. Empero, aún con el reducido poder de decisión que conserva la Comisión, puede admitirse su carácter de ente público".

   Simplemente, la utilización, distribución, propagación y cualquier empleo, incluido obviamente la investigación y experimentación, de la energía atómica ocasiona un riesgo para la salud y es lo cierto que compete a ese Ministerio tanto la definición de la política nacional de salud como planificar, coordinar y controlar las actividad públicas y privadas en dicho campo (artículo 2º de la Ley General de Salud). Todo con el objeto de proteger el derecho a la salud y a la vida de las personas individualmente consideradas y de la colectividad, para lo cual es básico un medio ambiente no contaminado por sustancias ionizantes o radiactivas. Por lo que debe entenderse que es al Ministerio, no a la Comisión, a quien compete tomar las medidas que sean necesarias para evitar daños a estos bienes.

   Situación particular presenta, sin embargo, el artículo 16 de la Ley N. 4383, modificado por la Ley General de Salud. De acuerdo con la literalidad de dicho artículo:

"El Ministerio de Salubridad Pública, tendrá a su cargo la ejecución de los programas de protección contra radiaciones ionizantes, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión. El Ministerio deberá actuar de acuerdo con la Comisión e informarle periódicamente sobre las actividades realizadas."

   Redacción que permitiría considerar que el Ministerio es un ejecutor de las recomendaciones que elabore la Comisión, recomendaciones que se impondrían al Ministerio. Es de advertir que una interpretación literal no es aceptable en virtud del resto de relaciones que la Ley General de Salud establece entre la Comisión y el Ministerio. Del contexto de esta Ley se deduce, en forma clara, que la Comisión tiene únicamente una función de asesoría, mediante actos meramente consultivos, en tanto que el poder decisorio corresponde al Ministerio. Corresponderá al Ministerio también ejecutar o hacer que se ejecute la reglamentación emitida o las medidas que hayan sido adoptadas mediante actos concretos.

   Pero el Ministerio no puede convertirse en el órgano ejecutor de decisiones adoptadas por la Comisión porque, precisamente, ésta carece de un poder decisorio. En igual forma, como la Comisión es un órgano esencialmente consultivo, tampoco puede convertirse en el ejecutor de las decisiones del Ministerio.

CONCLUSION:

   Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

- La Comisión de Energía Atómica es un organismo asesor en materia de energía atómica.

- La Ley N. 4383 de 18 de agosto de 1969 no atribuye efecto vinculante a la función consultiva de la Comisión, por lo es potestativo para el Ejecutivo acoger las recomendaciones u opiniones sobre criterios técnicos vertidas por la Comisión.

- Por el contrario, la Ley General de Salud atribuye al Ministerio de Salud un poder de reglamentación y adopción de medidas concretas en materia de sustancias radioactivas e ionizantes, así como una función de control de su cumplimiento.

- La política nacional e internacional en materia de energía atómica es definida por el Poder Ejecutivo, en este caso Presidente de la República y Ministro de Salud. Por lo que es este órgano el encargado de fijar la posición del país en materia de energía nuclear ante los organismos internacionales en la materia.

- Consecuentemente, las instrucciones que el Ministerio de Relaciones Exteriores imparta a los representantes nacionales ante esos organismos, deben fundarse en la política trazada por el Ejecutivo y considerar la reglamentación y decisiones adoptadas por el Ministerio de Salud. Lo que no impide que, si las circunstancias lo requieran, solicite el criterio técnico de la Comisión de Energía. Criterio que, como se ha indicado, no vincularía a la Cancillería.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA