C-226-95

27 de octubre de 1995

Licenciado

Oscar Campos Castro

Director Ejecutivo a.i.

CONSEJO DE SEGURIDAD VIAL

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No.952162 del 23 de agosto de este año, presentado el día 30 de ese mes en este Despacho, por el cual nos consulta sobre la normativa laboral aplicable y la instancia administrativa competente para ejercer la potestad disciplinaria sobre los funcionarios nombrados y remunerados por ese Consejo, que prestan servicios en las Direcciones Generales de Ingeniería de Tránsito, Policía de Tránsito, Transporte Público y Educación Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuando no presentan la liquidación de gastos de viaje o no reintegran la suma adelantada por pago de viáticos erogados por el Consejo de Seguridad Vial.

            Al respecto, estima la asesora legal de ese Consejo -según fotocopia del oficio No.9500258 del 27 de marzo de este año, que se acompaña a su consulta- que los servidores en cuestión son nombrados y remunerados por ese Organo, pero mantienen con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes los elementos (a su juicio más relevantes) que determinan la relación laboral, sea la subordinación y la prestación de servicios y la recepción de estos. Por lo que, se cuestiona la potestad del Consejo para aplicar su normativa laboral y ejercer el poder disciplinario sobre dichos servidores.

I. Potestad displinaria.

            En los términos del pronunciamiento de la asesoría legal de ese Consejo, resulta claro que el mismo no ostenta todas las potestades que, en vía de principio, son propias del jerarca. Lo anterior debido a que, en el marco del ejercicio de su competencia establecida en el artículo 9 inciso c) de la Ley de Administración Vial (Ley No.6324 del 24 de mayo de 1979), ese Consejo cumple con la aportación de recursos humanos a varias Direcciones Generales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Es decir, es quien nombra y remunera el personal que laborara en esos programas del Ministerio dicho.

            Pero, ese Consejo no ejerce sobre dicho personal la potestad de mando, traducida en poder impartir órdenes, instrucciones y circulares, en los términos establecidos en el artículo 102.a) de la Ley General de la Administración Pública. Pues, al contrario de lo que sucede en circunstancias normales, esa potestad recae exclusivamente sobre las autoridades del Ministerio dicho, favorecido con tal colaboración y hasta tanto ésta se mantenga. Lo anterior, por ser ellas quienes tienen competencia y dirigen el programa respectivo.

            En efecto, los mencionados servidores ejercen sus funciones en dependencias directas de la División de Transportes de ese Ministerio.

            Por lo que, ese Consejo se encuentra jurídica y materialmente imposibilitado para ejercer la potestad de dirección sobre los mismos.

            En el sentido expuesto, véase los numerales 2 incisos a) y f), 3 y 5 de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Ley No.3155 del 5 de agosto de 1963 y sus reformas); que establecen la competencia de esa Cartera en relación a las funciones que cumplen aquellas Direcciones Generales.

            Así también véanse los artículos 1 y 5 del decreto No. 16013 del 12 de febrero de 1985 (reformado por el No.17337 del 2 de diciembre de 1986); numerales 1 y 3 del Decreto No.15452 del 22 de mayo de 1984; artículos 3 y 5 del Decreto No.11100 del 22 de enero de 1980; artículo 1 del Decreto No.8625-T del 24 de mayo de 1978; y numeral 3 del Decreto No.24570 del 24 de agosto de 1995, que regulan la organización y funciones de la División de Transportes y sus Órganos dependientes: las Direcciones Generales de Educación Vial; Policía de Tránsito; Ingeniería de Tránsito y Transporte Público, en su orden.

            No obstante lo anterior, en lo que toca específicamente a la potestad disciplinaria, existe una razón de peso que impide entenderla también transferida al jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que tiene relación directa con el nombramiento de ese grupo de servidores. Así, si las correspondientes designaciones fueron hechas por ese Consejo:

"...las sanciones disciplinarias -entre las que figura el despido- no podrían ser impuestas por persona distinta del agente público que acordó el nombramiento. Como bien es sabido, en el Derecho de la función pública existe un principio según el cual "quien nombra, remueve". Por ende, cualquier procedimiento sancionatorio que eventualmente llegue a afectar el vínculo funcionarial mismo, sólo puede ser conducido por la autoridad pública responsable de dicho nombramiento. Lo mismo ocurre con la aplicación de toda medida disciplinaria que en Derecho corresponda, con motivo de la comisión de la falta de servicio que llegare a demostrarse..." (dictamen de este Despacho No.C-057-95 del 29 de marzo de 1995)

En la línea de pensamiento, esbozada en el pronunciamiento transcrito, establecen los numerales 99 inciso 2); 104 inciso 1) y 105 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, en su orden:

"La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa."

"En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política."

"Las otras potestades arriba enumeradas podrán darse sin que exista la jerarquía, pero su presencia hará presumir ésta, salvo que de la naturaleza de la situación o de su régimen de conjunto se desprenda lo contrario."

            Al tenor de las normas transcritas, la existencia de potestades jerárquicas distintas de la de mando puede darse sin que exista la jerarquía. (veáse dictamen de este Despacho No. C- 130-94 del 16 de agosto de 1994) En otras palabras, la existencia de la potestad de dirección no implica que se tenga las restantes potestades jerárquicas (artículo 102 ibídem).

            Luego, como veíamos, al menos una de dichas potestades existe en la especie en poder de ese Consejo: la de nombramiento y conforme a lo expuesto, agregaríamos que también la disciplinaria y de destitución. La existencia de dichas potestades en manos del Consejo ha sido reconocida por los Tribunales de Justicia, como podemos ver en los fallos que transcribo:

"Con base en lo que se ha tenido por probado, en relación con la creación del Consejo de Seguridad Vial; con la asignación de fondos para el cumplimiento de sus funciones, y demostrado como está, que la actora fue empleado del citado Consejo el cual le pagaba su sueldo, y fue despedida por el mismo, se llega a la conclusión de que el patrono de la accionante, era el Consejo de Seguridad Vial y no el Ministerio de Obras Públicas y Transportes..."(Tribunal Superior de Trabajo. Sentencia No.192 de 8 hrs. del 16 de febrero de 1983)

"...de la actuación administrativa que los recurrentes exponen no se desprende violación constitucional alguna y en especial sobre los artículos once y cincuenta y seis que se invocan como infringidos. Se trata en la especie del derecho que tiene el patrono -en este caso el Consejo de Seguridad Vial- de prescindir de los servicios de empleados interinos suyos, con motivo de una investigación e informe que se ordenó sobre faltantes o sustracciones en el puesto de peaje del Zurquí..." (Sala Constitucional. Voto No.76-89 de 17,15 hrs. del 8 de noviembre de 1989)

            Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, el ejercicio formal de la potestad disciplinaria respecto a los servidores de comentario debe permanecer en manos de los respectivos órganos de ese Consejo. Ello en el entendido de que deberá existir una necesaria coordinación con las autoridades superiores del Ministerio, a las cuales como responsables de la dirección de las tareas, les corresponde instar el ejercicio de aquella potestad por parte del Consejo.

II. Normativa laboral aplicable.

En cuanto a la normativa laboral que resulta aplicable a los servidores en cuestión, estimamos que es aquella jerárquicamente dispuesta en nuestro Ordenamiento Jurídico.(artículo 6, siguientes y concordantes, así como el 112, de la Ley General de la Administración Pública) De las cuales podemos citar, los numerales 191 y 192 constitucionales; luego el Estatuto del Servicio Civil -a los servidores cubiertos por el mismo- y el Código de Trabajo. (veáse el dictamen de esta Procuraduría General No. C-084-89 del 11 de mayo de 1989).

Ahora bien, a nivel reglamentario, en el caso específico de servidores que no prestan sus servicios en ese Consejo, sino que los mismos se encuentran cumpliendo funciones bajo la dirección de los Órganos del Ministerio mencionados, es la normativa laboral de estos la que debe aplicárseles. Pues, no tiene sentido aplicarles una normativa de un Órgano que permanece ajeno al desenvolvimiento de las labores.

Máxime que las funciones de dichos Órganos son de competencia de los mismos y tienen una regulación independiente de la de ese Consejo.

En tal sentido, el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio adoptado por la Junta Directiva de ese Consejo, en su sesión No.953, artículo VI, del 10 de enero de 1990. (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.67 del 5 de abril de 1990), establece al definir los servidores y el lugar de trabajo al que se aplica, que se refiere a quienes presten servicio en donde el Consejo desarrolle sus actividades. (arts.2 y 5).

Verbigracia, no le sería aplicable dicha normativa a servidores que no prestan sus servicios al Consejo, ni en la sede de éste, como es el caso de comentario.

Consecuentemente, les resulta exigible a los servidores mencionados en su consulta el cumplimiento de las normas contenidas en la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, su Reglamento Interno de Organización (Decreto No.18250-MOPT de 23 de junio de 1988 publicado en la Gaceta No.139 del 21 de julio de 1988) y los decretos antes citados relativos a la organización y funcionamiento de la División de Transportes y las Direcciones Generales que la conforman, precisamente referidas a la competencia de dichos Órganos y a los deberes y derechos que incumbe a los que presten servicios en dichas dependencias.

No obsta lo anterior, que en lo relativo a la materia de viáticos, aspecto que motiva su consulta, siempre que los mismos sean cubiertos por ese Consejo, resulte de aplicación a los servidores del mismo destacados o no en su sede y que le presten o no servicios bajo su dirección, el Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para funcionarios públicos (Acuerdo No. S-DEE- 94 de 11 hrs. del 14 de febrero de 1994, publicado en la Gaceta No.42 del 1 de marzo de 1994), -al cual remite el artículo 47 del Reglamento del Consejo- en lo que se encuentre regulado en el mismo.

Dicha reglamentación en su numeral 1º dispone:

"El presente Reglamento establece las disposiciones generales a que deberán someterse las erogaciones que por concepto de Gastos de Viaje y de Transporte, deban realizar los funcionarios o empleados del Estado, de sus instituciones y de las empresas públicas o estatales..."

La aplicación de la reglamentación proveniente del ente contralor a los gastos de viáticos en que incurra el Consejo, proviene no solo del mandato de la norma transcrita y del carácter general de aquella normativa, sino de la autonomía presupuestaria de que goza ese Consejo, cuyos ingresos económicos se manejan en el Fondo de Seguridad Vial, a la orden del mismo, y no del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y cuya fiscalización incumbe a la Contraloría General de la República, de conformidad con el numeral 10 de la Ley de Administración Vial.

En virtud de dicha autonomía reconocida por esta Procuraduría General en su dictamen No. C-087-88 del 25 de mayo de 1988, el manejo de dicho fondo es competencia exclusiva del Consejo, el cual debe sujetarse a sus propias normas.

Aunado a lo anterior, es lo cierto como viene reconocido supra que en materia económica, los servidores destacados en las Direcciones de la División de Transportes dependen del Consejo.

En efecto, los mismos son remunerados por éste y al igual que dichos estipendios, los viáticos son también erogaciones provenientes de dicho Organo y no del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Consecuentemente, en materia de viáticos es la normativa aplicable al Consejo a la que deben atenerse los servidores en cuestión. Tanto como refiere su consulta para establecer cuando deben presentar la liquidación de gastos de viaje o cuando reintegrar la suma adelantada por pago de viáticos erogados por ese Consejo.

CONCLUSIONES

Al tenor de los razonamientos expuestos, nos permitimos concluir que:

1. El ejercicio de la potestad disciplinaria respecto a los funcionarios nombrados y remunerados por ese Consejo, que prestan servicios en las Direcciones Generales de Ingeniería de Tránsito, Policía de Tránsito, Transporte Público y Educación Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, corresponde a ese Consejo. Ello en el entendido de que deberá existir una necesaria coordinación con las autoridades superiores del Ministerio, a las cuales como responsables de la dirección de las tareas, les corresponde instar el ejercicio de aquella potestad por parte del Consejo.

2. En principio la normativa laboral aplicable a dichos servidores es la que regula a los funcionarios de dichas Direcciones Generales de la División de Transportes y del Ministerio mencionado, citada líneas atras.

Sin perjuicio de ello, tratándose de viáticos erogados por ese Consejo, se aplica en forma excluyente el Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para funcionarios públicos emitido por la Contraloría General de la República, en lo que es objeto de regulación en el mismo.

Atentamente,

Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

PROCURADOR ADJUNTO

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