Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 104 del 27/06/1996
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 104
 
  Dictamen : 104 del 27/06/1996   

C-104-96


San José, 27 de junio de 1996


 


Sr.


Lic. Jorge E. Gómez Rojas


Auditor General


Dirección General de Aviación Civil


Ministerio de Obras Públicas y Transportes


S. O.


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio AI-178-96 de 30 de mayo último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con la facultad de la Autoridad Presupuestaria de flexibilizar el cumplimiento de requisitos exigidos por normas jurídicas.


   Indica Ud. que la Autoridad Presupuestaria, mediante el STP N. 0811-94 de 20 de abril de 1994, aprobó el Manual Descriptivo de Puestos de la Dirección General de Aviación Civil, indicando que "Por única vez se autoriza flexibilizar los requisitos ...", lo que originó el nombramiento de algunos funcionarios en esa Dirección. La duda se origina en que diversas normas jurídicas obligan a sujetar los nombramientos a ciertas condiciones.


   En ese sentido, es criterio de la Asesoría Legal de esa Dirección que la Autoridad Presupuestaria no tiene poder para flexibilizar los requisitos para el nombramiento de personal en diferentes plazas. Criterio que se funda en el principio de obligatoriedad de las leyes establecido en el artículo 129 de la Constitución Política, en el principio de jerarquía de las fuentes del ordenamiento y en la propia Ley General de Aviación Civil, cuyo artículo 20 establece que la Dirección tendrá el "personal técnico administrativo" que se considere necesario. Personal técnico que debe ser nombrado tomando en cuenta su experiencia y competencia en aviación civil y su idoneidad para el cargo, de conformidad con lo que establece la Ley del Servicio Civil. Dado que debe existir idoneidad en los funcionarios técnicos, se han emitido reglamentos especiales previendo diversos requisitos fundados en criterios técnicos y de necesario cumplimiento de acuerdo con la función que desempeñe el funcionario que la realice. Por lo que estima que no es posible desaplicar dichos requisitos por un acto administrativo, como el dictado por la Autoridad Presupuestaria. Se concluye que los requisitos establecidos y vigentes al momento del ingreso a un determinado puesto o ascenso en el mismo por parte de un funcionario, deben requerirse a éste a fin de que los cumpla a cabalidad, sin que pueda desaplicarse alguno (os) por tratarse de normativa legal vigente ni establecerse ningún caso de excepción por medio de acto administrativo.


   Cabe señalar que el punto fue sometido a consulta de la Contraloría General de la República que, en oficio 003743 de 29 de marzo del presente año, emitió una Opinión Consultiva en la que, a pesar de reconocer su incompetencia para evacuar la consulta, manifiesta que la Autoridad Presupuestaria resulta incompetente para flexibilizar los requisitos para el nombramiento de funcionarios y recomienda que el punto sea sometido a conocimiento de la Procuraduría General de la República.


   Por oficio de 12 de junio del mismo año, se confirió audiencia a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de que se refiriera a los términos de la consulta. Dicha consulta no fue evacuada en tiempo.


   Conforme lo solicitado, procede entonces determinar si la Autoridad Presupuestaria es competente para flexibilizar los requisitos que normas de rango internacional, legal o reglamentario establecen para el nombramiento de los funcionarios de Aviación Civil.


A-. EL NOMBRAMIENTO DEBE RECAER EN FUNCIONARIOS IDÓNEOS


   Dispone la Ley General de Aviación Civil, N. 5150 de 14 de mayo de 1973, en lo que interesa:


"Artículo 20.- La Dirección General de Aviación Civil estará dotada del personal técnico administrativo que a juicio del Consejo de Aviación Civil sea necesario para su buen funcionamiento.


El personal técnico de la Dirección General de Aviación Civil será nombrado tomando en cuenta su experiencia y competencia en aviación civil y su idoneidad para el cargo, de conformidad con lo establecido por la Ley General del Servicio Civil".


   Conforme con lo transcrito, al nombrar a sus funcionarios los jerarcas de la Dirección General de Aviación Civil deben tomarse en cuenta tres elementos: la idoneidad para el cargo, la experiencia y competencia en aviación civil. De modo que si el postulante no reúne esos requisitos, no podría beneficiarse de un nombramiento. Nombramiento que se sujeta, además, a los otros requisitos y trámites procedimentales dispuestos en el Estatuto del Servicio Civil.


   La remisión al Estatuto del Servicio Civil es importante porque nos obliga a recordar la importancia que la propia Constitución (artículo 192) otorga a la idoneidad para el desempeño del cargo y, por ende, a la comprobación de ese factor. En desarrollo de esa norma constitucional, el Estatuto prescribe que para el ingreso al régimen estatutario se requiere el cumplimiento de "los requisitos mínimos especiales que establezca el "Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil" y cualesquiera otros exigidos por las leyes o reglamentos aplicables (artículo 20, incisos c) y g) del Estatuto y 9 de su Reglamento. Sobre estos aspectos, ha señalado la Sala Constitucional:


"El legislador ordinario, dentro del marco que ha quedado expuesto en los Considerandos anteriores, puede regular la relación de servicio en el Estatuto, sin embargo, no puede transgredir los principios que la Constitución le ha impuesto como límite (idoneidad y eficiencia). En este sentido, la misma Carta Política le imprimió al Servicio Civil esos preceptos fundamentales, y la única manera en que la Ley puede afectar a ese Régimen es observándolos. Por ello, el Poder Legislativo -como ya se ha adelantado- no está facultado para disponer, pura y simplemente, sin la exigencia de requisitos destinados a demostrar objetiva y eficazmente la idoneidad, que se incluyan personas en esa organización administrativa, pues tal cosa atenta contra la filosofía, esencia y naturaleza del Régimen, conforme se ha demostrado...". Sala Constitucional, N. 140-93 de las 16:05 hrs. del 12 de enero de 1993.


   En otra resolución, la Sala estableció:


"En el sector público el derecho al trabajo se manifiesta como expresión de otro principio, el de acceso a los cargos según el mérito y capacidad del aspirante y todo ello dentro de una relación de servicio, como lo ha reiterado esta Sala...". Sala Constitucional, N. 1004-94 de las 9:48 hrs. del 18 de febrero de 1994.


   Se sigue de lo anterior que al regular en el Manual Descriptivo de Puestos de Aviación Civil las condiciones y requisitos necesarios para cada uno de los cargos en esa Dirección, la Administración debe tomar en cuenta las condiciones técnicas requeridas para tal puesto según la descripción de labores de éste. Es decir, el Manual debe señalar en forma expresa y clara cuáles son las condiciones de índole técnica requeridas como mínimo para cada uno de los puestos en Aviación Civil. Por demás, es claro que debe existir una correspondencia entre los requisitos exigidos por el Manual Descriptivo de Puestos para los servidores de Aviación Civil y las regulaciones de carácter general que para el mismo tipo de función haya establecido el Poder Ejecutivo en orden a los requisitos para obtener una determinada licencia o habilitación para operar en un determinado oficio (mecánico de mantenimiento de aeronaves, controlador de tránsito aéreo, por ejemplo), según lo dispuesto en los Decretos Ejecutivos N. 4637-T de 18 de febrero de 1975, Reglamento de Licencias para el Personal Técnico Aeronáutico, reformado por el N. 18851 de 27 de febrero de 1989; 16535-MOPT de 10 de setiembre de 1985; 23555-MOPT de 10 de agosto de 1994, derogado por el 23.941 de 23 de diciembre de ese mismo año. Bajo ese orden de ideas, si la reglamentación general establece que el desempeño de una actividad aeronáutica determinada requiere de una licencia, ese requisito debe exigirse para el puesto correspondiente dentro de la Dirección de Aviación Civil. Siguiendo el mismo ejemplo, si se prevé que los controladores de tránsito aéreo requieren licencia, el Manual Descriptivo debe contemplar dicho requisito como condición sine qua non para el puesto respectivo.


   En virtud de los principios de legalidad y de igualdad, ese Manual no podría flexibilizar, para casos concretos, el cumplimiento de esos requisitos. Si estableciera esa flexibilidad, se afectaría la propia naturaleza y eficacia como cuerpo técnico-normativo destinado a regular las condiciones objetivas y subjetivas de acceso a un cargo determinado. Además, tendría el propio reglamento que motivar la circunstancia de un trato desigual (flexibilizar entraña discriminar) en orden a los requisitos y condiciones en cuestión.


   Ahora bien, de conformidad con su oficio, el Manual Descriptivo de Puestos de la Dirección de Aviación Civil no prevé esa flexibilidad de requisitos, sino que ésta es producto de una decisión de la Autoridad Presupuestaria. Así, al aprobar el Manual Descriptivo de Puestos indicado, la Autoridad habría flexibilizado los requisitos para casos concretos, lo que dio origen a nombramientos de personal que no reúnen las condiciones técnicas y profesionales propias de los puestos referidos. Corresponde, pues, analizar si la Autoridad Presupuestaria ha sido habilitada por el ordenamiento jurídico para otorgar la flexibilización referida.


B- LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA CARECE DE COMPETENCIA PARA FLEXIBILIZAR REQUISITOS DE NOMBRAMIENTO


   La competencia de un órgano público es el conjunto de poderes y deberes que le ha sido atribuido por el ordenamiento para el cumplimiento de los fines públicos asignados; en ese sentido, es la medida de su acción. Dentro de este orden de ideas, tenemos que la Autoridad Presupuestaria tiene como misión fundamental preparar las directrices sobre política presupuestaria y salarial que regirán en el sector público sometido a su control (artículos 1ºde la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, N.º 6821 de 19 de octubre de 1982 y 1º de su Reglamento Ejecutivo, Decreto Ejecutivo N. 14.375 de 16 de marzo de 1983). Además, en virtud de disposiciones legales específicas, la Autoridad participa en diversos nombramientos en el sector público, otorgando la autorización para que plazas vacantes sean llenadas, o bien aprobando la creación de nuevas plazas. Asimismo, contribuye emitiendo o aprobando disposiciones en materia de empleo público. Es de advertir que, no obstante que leyes especiales han sujetado diversos actos relativos al empleo público a autorizaciones emanadas de la Autoridad Presupuestaria, lo que le permite una intervención directa en la administración de personal de distintos organismos públicos, no existe una norma que expresamente atribuya a la Autoridad competencia para derogar o "flexibilizar" requisitos para el nombramiento en un determinado puesto. En este sentido, interesa destacar que la facultad para "flexibilizar" los lineamientos generales emitidos por ella o las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo en materia presupuestaria o de empleo público (Decreto Ejecutivo N. 22493-H de 2 de setiembre de 1993) no puede ser interpretada como comprensiva de una posibilidad de desaplicar en casos concretos las disposiciones legales y reglamentarias establecidas en orden a los requisitos académicos y legales para acceder al empleo público. En igual sentido, observamos que, si bien el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento prevén la posibilidad de dispensar determinados requisitos para el ingreso al Servicio Civil, esa facultad no se establece expresamente en orden a los requisitos para la clase correspondiente, ni para los perfiles del puesto, salvo que se dé "inopia comprobada o por razones geográficas o técnicas" y que sea imprescindible para el buen servicio público (artículo 119 del Reglamento al Estatuto). E incluso bajo esos supuestos, el cambio de los requisitos de los puestos o de las clases de puestos es provisional. Por lo que un nombramiento que no reúna los requisitos técnicos tendría que motivarse en situaciones verdaderamente excepcionales en que exista total inopia para un determinado puesto o que en el sitio en que éste se requiere no haya elegibles dentro de la especialidad.


   Fuera de esa hipótesis excepcionales, el nombramiento debe recaer en personas que reúnan los requisitos técnicos y morales indispensables para ejercer el puesto de que se trate, máxime en un campo como el de la aviación civil en que están en juego bienes fundamentales como son la vida y salud humanas y la propiedad, tanto de los viajeros como de diversas personas relacionadas con ese campo de actividad, o que pueden llegar a resultar lesionadas en virtud del riesgo mismo que puede entrañar la actividad aeronáutica.


   Pero, además, una actuación en el sentido indicado resulta contraria a los principios de legalidad y de igualdad que deben regir el acceso a la función pública. En efecto, flexibilizar requisitos establecidos en un Manual Descriptivo - fuera de la hipótesis de inopia- significa desaplicar en un caso concreto las disposiciones que sobre el punto establece una norma reglamentaria. Se desaplica, así, en favor del que va a ser nombrado, la disposición reglamentaria. Lo que resulta contrario al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, establecido en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor:


"1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.


2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente".


   Principio que la Sala Constitucional considera que es de "rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad...".". (Sala Constitucional, N. 2009-95 de las 10:30 hrs. de 21 de abril de 1995).


   Asimismo, en la medida en que existe un nombramiento que se aparta de las prescripciones generales, todo con el fin de beneficiar a una determinada persona, se le coloca a ésta en una situación de favor respecto de quienes sí devienen obligados a respetar las condiciones y requisitos para acceder a la función pública. Con lo cual se rompe el principio de igualdad, en su corolario de igualdad de acceso a los cargos públicos.


   Desde esa perspectiva, lleva razón la Asesoría Jurídica de esa Dirección al sostener la improcedencia de desaplicar, respecto de funcionarios de aviación civil, los requisitos previstos legal o reglamentariamente como necesarios para el puesto de que se trate. Flexibilización que supone, como se indicó, una derogación singular de la regulación establecida en el Manual Descriptivo de Puestos por un acto administrativo, emanado de una autoridad incompetente en la materia.


CONCLUSION:


   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


1-. Los nombramientos de personal en la Dirección General de Aviación Civil deben cumplir con los requisitos establecidos para el puesto de que se trate.


2-. La Autoridad Presupuestaria no cuenta con una habilitación legal que le permita dispensar, a nivel general o concreto, el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para dichos nombramientos.


3-. La desaplicación en un caso concreto de los requisitos previstos en disposiciones generales o en el propio Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, lesiona los principios de legalidad e igualdad, así como el de inderogabilidad singular de los reglamentos.


De Ud. muy atentamente:


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA