C-167-95

31 de julio, 1995

Licenciados

Alvaro Sergio Blanco Brenes

Edwin Pérez Ramírez

José A. Acuña Ulate

Órgano Director del Debido Proceso

Caja Costarricense de Seguro Social

S.O.

Estimados señores:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio A.P.E. 086-95, de fecha 30 de junio del año en curso, y recibido en este Órgano Asesor el día 12 de los corrientes. Se requiere en el oficio de marras que se emita el criterio favorable contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública referente a la práctica administrativa seguida en la Caja Costarricense de Seguro Social que permite a los abogados de la Dirección Jurídica de dicha Institución el percibir los honorarios de los juicios ejecutivos que les son encomendados. Sobre lo anterior, me permito informarle lo siguiente:

            De conformidad con los antecedentes que se han tenido a la vista, se desprende que la gestión que nos ocupa surge a raíz de las indicaciones contenidas en el Informe Nº 64/95, elaborado por la Dirección General de Auditoría de la Contraloría General de la República a través del Departamento de Organismos Descentralizados. Dicho Informe corresponde a una auditoría practicada a la Institución Autónoma encargada de los seguros sociales, fundamentalmente en lo que atañe a la facturación, cobro, recepción y custodia de los ingresos que percibe la Caja Costarricense por concepto de cuotas obrero-patronales. Específicamente, en cuanto a lo que aquí interesa, conviene transcribir las apreciaciones que sobre los honorarios percibidos por los abogados de la Dirección Jurídica de esa Institución realizó el Ente Contralor:

"2.10. Honorarios que reciben los abogados de la Dirección Jurídica de la Caja por concepto de gestiones de cobro judicial.

Al analizar los procedimientos de cobro que se llevan a cabo en la CCSS, se determinó que algunos abogados de la Dirección Jurídica de la Caja, ligados a la entidad por una relación de servicio, se encargan de atender los juicios ejecutivos que promueve dicha entidad para el cobro de planillas vencidas y operaciones en estado de mora. Además del salario que reciben de la Caja estos abogados de la Dirección Jurídica por su trabajo profesional, han estado recibiendo, desde hace mucho tiempo, honorarios por la atención de los citados juicios ejecutivos, los cuales son pagados por los patronos y deudores que son demandados por la CCSS.

En vista de las dudas de esta Dirección General de Auditoría en cuanto a quién corresponden dichos honorarios (si a la Caja o a los funcionarios), mediante el oficio Nº 10489 del 31 de agosto de 1994, se realizó una consulta a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Contraloría, solicitando el criterio jurídico relativo al caso.

Mediante el oficio Nº 14287 del 11 de noviembre de 1994, se recibió el pronunciamiento legal sobre este particular, el cual se transcribe seguidamente:

"Respondemos a su oficio 10489 de fecha 31 de agosto del año en curso, en el cual nos consulta si los honorarios que reciben los abogados del Departamento de Cobro Judicial de la Caja Costarricense de Seguro Social (C.C.S.S.) por su participación en las gestiones de cobro judicial de distintos créditos a favor de la institución, deben ser considerados ingresos de la C.C.S.S. o si les pertenecen a los abogados.

Al respecto debemos manifestar, tal como se ha establecido en numerosos antecedentes por parte de la Procuraduría General de la República, algunos de los cuales se adjuntan a la consulta de marras, y sin pretender agotar en forma definitiva el asunto, ateniéndonos a la posibilidad de que nuevos elementos puedan variar nuestro razonamiento, que dichos emolumentos deben ser considerados, salvo regla especial, como ingresos de la Institución.

En materia de pago de honorarios a los abogados que ocupan cargos dentro de la Administración Pública, en razón de su profesión, existe, tal como se manifiesta en su consulta, una serie de restricciones que consideramos oportuno desarrollar.

Por regla de principio, según estatuye el artículo 23 de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, cuando cualquier funcionario público devenga un porcentaje de su salario como indemnización por el no ejercicio particular o privado de su profesión, pierde el derecho a percibir honorarios por los servicios profesionales que brinde en el ejercicio de sus funciones./

Lo anterior implica que los funcionarios que reciben conceptos tales como prohibición, dedicación exclusiva u otros rubros adicionales a su salario, están legalmente impedidos para ser retribuidos con honorarios por sus actuaciones al servicio de la Institución para la cual laboran. Adicionalmente, dicho impedimento para recibir honorarios se extiende a aquellos funcionarios que han sido contratados como abogados para la atención y tramitación de distintos procesos en sede judicial y/o administrativa, pues de lo contrario estarían siendo remunerados con salario y honorarios profesionales por la realización de las mismas labores, lo cual, desde nuestra perspectiva, no encuentra sustento en nuestro ordenamiento.

Únicamente podría admitirse la retribución con honorarios para aquellos profesionales en derecho que han sido contratados exclusivamente para labores de asesoría jurídica, las que, por definición, no incluyen la realización de gestiones de cobro o la tramitación de ningún tipo de procedimiento, y que se relacionan más bien con la atención de consultas y asesorías. En el caso de los abogados del Departamento de Cobro Judicial de la C.C.S.S., si bien es cierto las tareas de atención y tramitación de gestiones de cobro no se han encontrado expresamente detalladas en los documentos relacionados con la administración de los recursos humanos de la entidad, existen suficientes elementos para considerar que constituyen no sólo parte de las funciones ordinarios del cargo, sino, más aún, la función primordial de dicha unidad administrativa.

En consecuencia, esta Contraloría General no podría admitir como ajustada a derecho la práctica administrativa que permite el pago de honorarios a los abogados del Departamento de Cobro Judicial, aún cuando dicha acción esté a cargo de terceros ajenos a la institución. Lo anterior no quiere decir que tales sumas deben dejar de cobrarse ni mucho menos, pues ellas con (sic) propiedad íntegra de la Institución y, en sede contencioso administrativa, les resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que dice: "(...)"

Ahora bien, como en este caso particular estamos en presencia de retribuciones que, aunque sin fundamento legal, han venido operando, de hecho, como complemento del salario de los profesionales en derecho del Departamento de Cobro Judicial, la impugnación de lo que se ha de entender como un acto declaratorio de derechos adoptado tácitamente, deberá tramitarse, de ser procedente, respetando lo dispuesto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o bien el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Solamente a través del respeto a los principios del debido proceso se podría variar válidamente la situación existente. La instrucción de dicho procedimiento estaría bajo la responsabilidad exclusiva de la C.C.S.S. Lo anterior estaría sujeto a nuestra reconsideración en caso de existir algún aspecto de la relación entre los funcionarios del Departamento de Cobro Judicial y la C.C.S.S., no valorado y que contribuya a aclarar la situación." (Lo subrayado está contenido en el original)

            Es con fundamento en los criterios expuestos, que se ha planteado ante esta Procuraduría General la gestión para que nos pronunciemos sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la práctica administrativa que se ha destacado en la cita precedente. Sin embargo, cabe analizar previamente si este Órgano Asesor ostenta competencia para emitir el pronunciamiento que interesa, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

            En primer término, resulta oportuno transcribir, en lo pertinente, la disposición normativa -artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública- que da cabida a la anulación, en sede administrativa, de actos declaratorios de derechos:

"Artículo 173. 1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República. (...)"

            La inclusión de este segundo párrafo al inciso primero del numeral transcrito se produjo a consecuencia de la emisión de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994). De lo anterior se desprende que, entratándose de actos administrativos que adolezcan del máximo grado de nulidad, existen dos órganos que pueden emitir el dictamen previo y vinculante que interesa a la Administración. Será la materia sobre la que verse el acto lo que definirá la competencia ya sea ésta para la Procuraduría, ya para la Contraloría General de la República.

            En el caso que nos ocupa, ha quedado plenamente establecido que, en criterio de la Dirección Jurídica de la Contraloría General de la República, los honorarios que se obtengan por la atención de juicios en que se cobran créditos en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social pertenecen a ésta Institución. Dicho criterio ha de ser relacionado con las disposiciones que definen el ámbito de competencia de la misma Contraloría:

"Artículo 1. Naturaleza Jurídica y Atribución General.

La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley."

"Artículo 8. Hacienda Pública.

Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza pública.

Los recursos del Banco Popular y de Desarrollo Comunal tendrán el carácter que su propia ley orgánica les otorga.

Patrimonio público es la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública.

Los componentes de la Hacienda Pública son las instituciones, corporaciones y empresas públicas, sean entes u órganos. (...)"

"Artículo 9. Fondos Públicos. Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos."

"Artículo 11. Finalidad del ordenamiento de control y fiscalización superiores.

Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley."

            Resulta claro para esta Procuraduría General que en la gestión objeto de nuestra atención, nos encontramos en presencia de una actuación administrativa que tiene directa relación con la Hacienda Pública. Lo anterior no sólo se sustenta en la consideración que sobre la titularidad de los honorarios realiza el ente contralor -los cuales, por esa razón, pasan a formar parte de los Fondos Públicos de conformidad con el numeral 9 supra transcrito-, sino por que, además, tal consideración se sustenta en la interpretación que se hace de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos. Y esa interpretación es conforme con las potestades que se confieren a la Contraloría General de la República como órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública (relación de los artículos 10 y 12 de la Ley Nº 7428). En fin, que por expresa disposición normativa, la Caja Costarricense de Seguro Social se encuentra cubierta bajo el ámbito de acción de la Contraloría.

            Con fundamento en lo anterior, es dable afirmar que el control de legalidad que supone el dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública sobre la práctica administrativa que admite el pago de honorarios profesionales a los abogados de la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social es un asunto que está directamente relacionado con la Hacienda Pública. Y, en tal tesitura, corresponde a la Contraloría General de la República emitir el dictamen previo y favorable para la declaratoria, en sede administrativa, de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. De tal suerte que se imponga el rechazar su gestión, dada la incompetencia de que adolece esta Procuraduría General para pronunciarse en cuanto al fondo de su gestión.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

Profesional III

ivr.