O.J. 094-99

San José, 20 de agosto, 1999

 

Señor

José Merino del Río

Jefe de Fracción

Partido Fuerza Democrática

 

Estimado señor Diputado:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio JM-JFFD-148-99 del 26 de julio de 1999, recibido en este Despacho el 4 de agosto del año en curso a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre la posibilidad de que la conformación de comisiones coordinadoras o reguladoras en sector público (como la encargada de los incentivos turísticos o la de compensación social), sirvan como disfraz o mampara para ocultar o excluir el ejercicio de las respectivas responsabilidades políticas, administrativas y legales, de las instituciones y los jerarcas.

   Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública y se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

I .- EL FUNDAMENTO JURÍDICO PARA LA CONFORMACIÓN DE COMISIONES COORDINADORAS Y REGULADORAS EN EL SECTOR PÚBLICO.

   La Constitución Política, artículo 140 incisos 8) y 18), la Ley General de la Administración Pública, artículos 26, 27, 28 y 59, constituyen el fundamento jurídico que le permiten a los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado (Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno) crear comisiones coordinadoras dentro de la Administración Pública central, en la Administración Pública descentralizada o en ambas. No así las comisiones reguladoras, las que dada su naturaleza, ejercen potestades de imperio, las cuales sólo pueden ser atribuidas por ley(1).

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NOTA (1): Artículo 59, 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga atribuciones de potestades de imperio. Don Eduardo Ortiz Ortiz, quien asimila el concepto de potestades públicas al de potestades de imperio, señala que éstas son las facultades que posee la Administración Pública para actuar como autoridad, es decir, imponiéndose al particular, estableciéndole obligaciones, privándolo o denegándole derechos o limitándoselos. ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, Editorial ASELEX S.A. San José- Costa Rica, primera edición, 1996, páginas 153 y 154.

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   Estas últimas comisiones sólo se podrían crear mediante decreto ejecutivo o acuerdo ejecutivo (2) en el tanto y cuanto se entendiera la facultad reguladora en un sentido restringido y no jurídico, conceptualizada como aquella potestad de conformar una comisión para que ejerza el poder de vigilancia dentro de la Administración Pública en relación con una determina función o un sector de ésta, sin que los actos que emita, en el ejercicio de sus competencias, puedan afectar a los administrados.

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NOTA (2): El artículo 121 de la Ley General de la Administración Pública hace una distinción entre decretos o acuerdos. Los primeros, tienen alcance general, y cuando además de ello tienen alcance normativo, se llaman reglamentos o decretos reglamentarios. Los segundos, tiene una dimensión concreta, y cuando deciden un recurso o reclamo administrativo, se denominan resoluciones.

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   Empero, para evitar confusiones en el ejercicio de una función tan importante como es la reguladora, que implica, como se indicó, el ejercicio de potestades de imperio, nos adherimos a una tesis restrictiva y jurídica en el sentido de que tales comisiones sólo pueden tener origen en una norma legal.

   Realizada la anterior aclaración, el artículo 26, inciso g) de la Ley General de la Administración Pública autoriza al Presidente de la República a nombrar las comisiones auxiliares o de trabajo transitorio o permanentes que estime necesario.

   También el Poder Ejecutivo está autorizado por el ordenamiento jurídico para crear comisiones dentro de la Administración Pública. El artículo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política le atribuyen la competencia a este órgano complejo de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas y darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos. Por otra parte, el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública le otorga las potestades de dirigir (3) y coordinar (4) la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo, lo que constituye una autorización suficiente para conformar una determinada comisión dentro de la Administración Pública.

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NOTA (3): " La dirección en este caso sería una relación jurídica en donde un órgano está por encima de otro, pudiendo el primero establecer lineamientos de política que el segundo debe acatar". MURILLO ARIAS (Mauro). "La Dirección Gubernamental" en Ensayo de Derecho Constitucional, Editorial Juriscentro. San José- Costa Rica, primera edición, 1983, página 226. Es importante recodar lo que establece nuestra Ley General de la Administración Pública en el sentido de que la jerarquía implica dirección, pero no a la inversa (artículo 99).La relación de tutela administrativa se fundamenta en el vínculo entre el Estado y el ente de la administración Pública descentralizada para asegurar la coordinación de éste último y la realización del fin para el cual se constituyó. A través de la tutela, el Estado puede conformar los segundos en el cumplimiento de sus fines, a fin de asegurar su conducta a las exigencias legales, todo en armonía con los objetivos públicos que determinaron su creación (opinión de la Procuraduría General de la República PGR-196 del 16 de octubre de 1990).

 

NOTA (4): " ...Como resultado consiste [se refiere a la coordinación] en el logro de un ajuste de actividades de los entes, mediante la colaboración y la eliminación de duplicidades. Los mecanismos concretos que emplea son la rendición de informes, la celebración de reuniones, la constitución de comisiones de trabajo, para investigar o asesor, etc.

   En nuestro criterio, cuando se habla de coordinación sin más, se alude precisamente a los mecanismos dichos". MURILLO ARIAS (Mauro),. Op. Cit. página 229.

Hoy en día la necesidad de coordinación es mayor debido, en gran parte, a que la complejidad y la magnitud de los problemas que enfrenta la Administración ha rebasado, en mucho, las competencias delos entes u órganos considerados individualmente, por lo que se hace indispensable aunar esfuerzos, unir voluntades, compartir experiencias y centralizar los recursos para darles una solución integral, permanente y efectiva.

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   También, el artículo 59, inciso 2, de ese mismo cuerpo normativo, permite la distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, las cuales se pueden hacer por reglamento autónomo.

   En lo que atañe a los ministros de Estado, el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública les otorgan las facultades de dirigir y coordinar todos los servicios del ministerio, por lo que resultan competentes para integrar las comisiones que consideren necesarias dentro de la esfera de su cartera ministerial.

   Por último, en lo que respecta al Consejo de Gobierno creemos que la facultad de asesorar al Presidente de la República que le atribuye el inciso b) del artículo 29 de la Ley General de la Administración Pública junto con la norma que se encuentra en el inciso 2, del artículo 59 de esa misma ley, a la que ya hemos hecho referencia, constituyen un sustento jurídico suficiente para que este órgano de relevancia constitucional puede nombrar las comisiones que estime permite.

   En resumen, el ordenamiento jurídico vigente autoriza a los órganos constitucionales superiores a conformar las comisiones que consideren necesarias para desempeñar de la mejor forma la función pública y, con ello, alcanzar los fines públicos que el sistema jurídico le impone a la Administración Pública.

II.- DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD JURÍDICA Y LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA.

   La determinación de la responsabilidad jurídica (administrativa, civil o penal) en el Estado democrático, es una competencia de los órganos jurisdiccionales, a los cuales se les otorgan una serie de garantías, entre ellas: el principio de exclusividad y universalidad de la función jurisdiccional y el principio de independencia del Poder Judicial y de los funcionarios judiciales. Además, en el Estado social de Derecho, sólo se le puede imponer una sanción a un individuo si le han concedido todas las garantías y los derechos que se derivan del debido proceso.

   Desde el punto de vista sustantivo, la responsabilidad jurídica tiene las características de que es subjetiva, se restringe a conductas ilícita y los criterios para su determinación son, por regla general, los que se derivan del principio de legalidad.

   Si la imposición de las sanciones jurídicas compete a los órganos administrativos y jurisdiccionales (en el primer caso, lo resuelto por la Administración Pública puede ser revisado por el juez de lo contencioso administrativo), la conclusión lógica y necesaria, es que quienes ejercen el control político (el parlamento a través de diversos mecanismos), no tienen competencia para establecer este tipo de sanciones.

   Como veremos más adelante, el determinar si existe o no responsabilidad política es una competencia que en el Estado democrático se le ha asignado al parlamento (5). Para tal propósito, el ordenamiento jurídico lo dota de una serie técnicas dentro de las cuales están: la interpelación, la moción de censura, las comisiones investigadoras o de encuestas, etc.

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NOTA (5): Según MONTERO GIBERT (José Ramón) y GARCIA MORILLO (Joaquín) El Control Parlamentario Editorial Tecnos S.A., Madrid-España, primera edición, 1984, página 125, después de afirmar que el control parlamentario y la responsabilidad política se hallan imbricadas lógica y conceptualmente, señalan: "... ambos institutos forman conjuntamente parte de la función de garantía constitucional encomendada al Parlamento, por medio de la cual éste, en cuanto órgano representante de la soberanía popular, debe asegurar el cumplimiento de las previsiones constitucionales y el correcto funcionamiento de las instituciones constitucionales".

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   Por otra parte, la responsabilidad política implica la posibilidad de establecer sanciones de naturaleza política. La imposición de estas medidas es una atribución del parlamento.

   Este tipo de responsabilidad es objetiva, comprende tanto conductas ilícitas como lícitas y para su determinación se deben seguir no sólo criterios de legalidad, sino, principalmente, de oportunidad.

A.- LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA.

   Sin ánimo de ser reiterativos, ya que sobre este tema la Procuraduría General de la República ha expresado sus puntos de vista (6) en varios pronunciamientos dirigidos a la Asamblea Legislativa, y para efectos de exposiciones, nos permitimos hacer una síntesis sobre el tema.

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NOTA (6): Ver dictamen C-052-99 del 16 de marzo de 1999, y las opiniones jurídicas OJ-030-98 del 30 de marzo de 1998 y OJ-061-98 del 16 de julio de 1998.

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   En el dictamen 052-99 del 16 de marzo de 1999, acerca de la responsabilidad civil expresamos que se entiende por obligación civil el deber de reparar un daño ajeno, a cargo de quien lo causó, o de otro sujeto que se relaciona con el causante, y que jurídicamente puede ser obligado a reparar ese daño. De conformidad con lo anterior, los elementos de esta noción de responsabilidad serían:

a- Un acreedor - que es la víctima- y un deudor -autor del daño- y ocasionalmente un tercero que se conoce como el responsable.

b. El objeto, sea la prestación que se demanda del autor.

c. La causa, sea el acto jurídico o comportamiento que generó el daño.

d. La imputabilidad de la causa al autor.

   En el derecho civil, la formulación positiva de la responsabilidad civil extracontractual, se encuentra establecido en el artículo 1045 del Código Civil.

   En lo referente a la RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, propiamente debemos indicar que a nivel constitucional ésta se encuentra contenida en el artículo 9 que establece que el gobierno de la República, es popular, alternativo, representativo y responsable. Por otra parte, el artículo 41 garantiza el acceso a los tribunales de justicia, para que en éstos se reparen las lesiones a los derechos patrimoniales, personales o morales de los individuos. Específicamente el artículo 49 de la Carta Fundamental regula la jurisdicción Contenciosa Administrativa para que conozca de las pretensiones, que versen sobre la legalidad de la actuación de la Administración Pública.

   Es por consiguiente esta jurisdicción, la que se encarga de fijar el monto de la indemnización que surjan como consecuencia del actuar lesivo de la Administración Pública.

   Sobre el tema de la responsabilidad por delegación, en la opinión jurídica OJ-061-98 del 16 de julio de 1998, señalamos que el delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia.

   Sólo habrá culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional (art. 91 LGAP). Lo anterior, debe relacionarse, además, con lo dispuesto en el numeral 212 de ese mismo cuerpo normativo, que dispone que "Cuando el incumplimiento de la función se haya realizado en el ejercicio de una facultad delegada, el delegante será responsable si ha incurrido en culpa grave en la vigilancia o en la elección del delegado."

   En este mismo pronunciamiento indicamos que, es clara la diferencia en cuanto a las competencias entre un ministro con cartera y un ministro sin cartera como coordinador de un área, la cual se realiza en un determinado Decreto Ejecutivo. En ese sentido, no es técnicamente correcto hablar de la prevalencia de las facultades, atribuciones y responsabilidades de los coordinadores de "áreas" que fueron creadas versus las facultades, atribuciones y responsabilidades dadas por ley al ministro que ocupa una cartera debido a que unas y otras se encuentran previstas en planos distintos.

   El Ministro mantiene todas las competencias otorgadas constitucional o legalmente, y consecuentemente las facultades, atribuciones y responsabilidades que el ejercicio de esas competencias conlleva.

   Por su parte en la opinión jurídica OJ-030- 98 del 30 de marzo de 1998, en relación las responsabilidades que se da en los órganos colegiados, expresamos que debe tomarse en cuenta que la voluntad del órgano se forma con la intervención de las voluntades de los miembros de éste. Así, "A diferencia de los unipersonales cuyo titular es una sola persona- los colegiados son aquellos que están integrados por varias personas físicas, que pueden ser miembros: por sí –por designación o elección-, por ser titulares de otros órganos o en representación de una persona jurídica. Los actos, al ser actos de un solo órgano, no son actos complejos, sino actos simples. En la formación de la voluntad intervienen efectivamente, las voluntades de las distintas personas que son sus miembros, pero estas voluntades, a través del correspondiente procedimiento, formarán el acto del órgano. (González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, pág. 139)".

   Eso sí, a pesar de que el acuerdo que adopte el órgano colegiado se atribuye al órgano y no a los integrantes de éste en forma individual, es lo cierto que para determinar la responsabilidad de los integrantes de este tipo de órganos se debe tomar en cuenta su participación en el acto que genera la responsabilidad. El artículo 57.1 de la Ley General de la Administración Pública regula el supuesto en el cual el integrante del órgano colegiado puede eximirse de responsabilidad dictado por el órgano. Dispone el citado numeral:

"1. Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos."

   De esta forma, no es posible imputarle responsabilidad por un acuerdo del órgano colegiado a un miembro de éste que haya hecho constar su voto disidente.

   Debe precisarse que son responsables del acto los integrantes que hayan participado, efectivamente, con su voluntad en la conformación del mismo. Por ejemplo, si uno de los miembros, por alguna causa no participó en la toma de decisión del acto que genera responsabilidad, no se le puede imputar responsabilidad por el sólo hecho de pertenecer al órgano.

   En esta opinión jurídica también manifestamos que los integrantes de la Comisión Reguladora de Turismo son funcionarios públicos (7). Por lo anterior, el régimen general de responsabilidad civil aplicable es el consagrado en la Ley General de la Administración Pública (8).

   De conformidad con ese sistema, el funcionario es personalmente responsable, frente a terceros y a la Administración cuando haya actuado con dolo o culpa grave (arts. 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública).

"Asimismo, no debe olvidarse la diversidad existente en la Ley General citada, en cuanto a la causa de responsabilidad frente a tercero: tratándose de la administración, responde por todos los daños causados por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero (artículo 190.1); los funcionarios públicos, por el contrario, sólo deben responder cuando hayan actuado con dolo o culpa grave (artículo 199.1). De tal suerte, al disponerse la solidaridad en la responsabilidad frente a terceros (artículo 201), el administrado puede elegir si desea encauzar su demanda contra la Administración - conforme al numeral 190-, contra el funcionario responsable –amparándose en el artículo 199-, o contra ambos, en cuyo caso no tendría derecho a más de una indemnización plenaria (artículo 202 ibídem). Por ende, no se está en presencia de un caso de litis consorcio pasivo necesario..." (Sentencia No. 29, de las 14:30 horas del 14 de mayo de 1993)." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 112 de 14:25 horas del 25 de noviembre de 1994) (Lo resaltado no es del original) Existen algunos casos donde la Ley expresamente califica la gravedad de la infracción, como, por ejemplo:

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NOTA (7): De conformidad con el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública "Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva."

NOTA (8): Sin perjuicio de lo dispuesto sobre el tema de responsabilidad civil del servidor en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, artículos 74 y siguientes.

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* Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199)

* El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art. 199)

* La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art. 170)

* El retardo grave e injustificado en la conclusión de un procedimiento administrativo (art. 225)

   En lo demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, es necesario analizar en cada caso concreto si el servidor actuó con culpa grave (9) o dolo (10) a efectos de determinar su responsabilidad civil.

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NOTA (9): Sobre el concepto de culpa grave se ha señalado: "De las variadas clasificaciones de la culpa que la doctrina suele establecer, la más relevante a efectos civiles es la que distingue de la culpa leve u ordinaria la culpa grave o lata. La culpa grave o lata consiste en un apartamiento de gran entidad del modelo de diligencia exigible: No prever o no evitar lo que cualquier persona mínimamente cuidadosa hubiera previsto o evitado. Puede ser grave tanto la culpa consciente como la culpa inconsciente o sin previsión. En el primer caso, siempre que el agente no haya querido ni aceptado la producción de la falta de cumplimiento o del evento dañoso previsto, pues entonces habría dolo, siquiera eventual." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas, España, 1995, pág. 1865)

NOTA (10): La diferencia entre los conceptos de dolo o culpa ha sido analizada de la siguiente forma: "La acción u omisión han de ser culpables, esto es, producto de la deliberada voluntad de dañar (dolo) o de negligencia o imprudencia (culpa) del agente. La diferencia entre estas dos formas de culpabilidad radica en la voluntariedad o intencionalidad." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas, España, 1995, pág. 2585)

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   Nótese que los criterios de la responsabilidad civil y de la disciplinaria son similares. El artículo 211 de la Ley General señala:

"1. El servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento jurídico, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes.

2. El superior responderá también disciplinariamente por los actos de sus inmediatos inferiores, cuando él y estos últimos hayan actuado con dolo o culpa grave.

3. La sanción que corresponda no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor para que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia."

   El artículo 213 de ese mismo cuerpo normativo, también contiene un principio importante de tomar en cuenta a la hora de precisar responsabilidades:

"A los efectos de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, al apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, o que dicta o ejecuta, deberá tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocerlo y apreciarlo debidamente."

   Así, a efectos de imponer una sanción disciplinaria también debe tomar en cuenta si la actuación es por culpa grave o por dolo, y que, para tal valoración, debe tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas.

   Tanto la responsabilidad civil como la disciplinaria, debe determinarse previo procedimiento administrativo ordinario regulado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General, garantizándosele el debido proceso.

B.- LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA.

   En los regímenes presidencialistas, a diferencia de los parlamentarios(11), la conceptualización de la responsabilidad política resulta una tarea más compleja y difícil(12).

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NOTA (11): MONTERO GIBERT (José Ramón ) y GARCIA MORILLO (Joaquín). Op. Cit. página 132 expresan: " El principio de la responsabilidad política comparte con el del control parlamentario la unanimidad con lo que desde hace cerca de dos siglos se ha resaltado su importancia. Acaso no ha sido para menos si recordamos que el argumento común que se ha venido utilizando desde entonces hace depender la definición como parlamentario de un régimen justamente de la presencia del principio de responsabilidad política; dicho de otro modo, un régimen sólo puede considerarse como parlamentario si incluye entre sus elementos constitutivos, que por lo demás puede variar su naturaleza y composición, el de responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento".

NOTA (12): SOLIS FALLAS (Alex) El control parlamentario. Asamblea Legislativa: Centro para la Democracia, San José- Costa Rica, segunda edición, 1995 página 59, señala que por haber adoptado Costa Rica el sistema presidencialista el tema de la responsabilidad no reduce al campo político y con ello al Poder Ejecutivo, sino que cubre toda la Administración Pública. Por su parte, ROJAS MAGDA (Inés) El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro, San José Costa Rica, segunda edición, 1997, página 103, expresa que el Presidente de la República no es responsable políticamente ante la Asamblea Legislativa, sino únicamente ante el pueblo que lo eligió. En este segundo caso, estaríamos ante una responsabilidad política difusa y no institucional, propia de los regímenes parlamentarios. La difusa "...es propia de todo sistema pluralista y democrático que, al margen de su específica forma de gobierno, incluya entre sus rasgos definitorios los de la protección de la libertad de expresión y la designación de sus gobernantes mediante elecciones libres, periódicas y competitivas". MONTERO GIBERT (José Ramón) y GARCIA MORILLO (Joaquín). Op. Cit. página 127.

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   Quienes se han ocupado tema, tomando como punto de referencia la forma de gobierno parlamentaria, han expresado que "la denominada responsabilidad política nace, pues, de la confianza deposita en alguien que desempeñe funciones políticas, ya de representación, ya de designación".(13)

 

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NOTA (13): GARCIA MORILLO (Joaquín) "Responsabilidad política y responsabilidad penal". En Revista Española de Derecho Constitucional, año 18, número 52, enero-abril 1978, página 87.

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   Otros de los aspectos importantes dentro de la responsabilidad política, que ha considerado la doctrina en el régimen parlamentario, es su carácter objetivo, en virtud del cual se es responsable político de actuaciones de terceros que han sido designados para el ejercicio de ciertos cargos en las cuales se les ha otorgado confianza política, o también de aquellas en "las que muy racionalmente puede pensarse que ha actuado siguiendo instrucciones , o que de ninguna manera habrían actuado como lo hicieron si no fuese porque pesaban que tal actuación gozaba de consentimiento de sus superiores jerárquicos(14)"

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NOTA (14): GARCIA MORILLO (Joaquín) Op. Cit. páginas 88 y 89.

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   La doctrina se ha acercado a los supuestos en los cuales se es responsable.

"Una primera aproximación puede partir de la base de que los miembros del gobierno son, desde luego, responsables políticos de la gestión del Ministerio del que son titulares y, por ende, de la actuación no sólo propia sino de cuanto están adscritos a ese Departamento..." (15). Por consiguiente, se ha sostenido que " Cada ministro es responsable ante el Parlamento por la conducta de su ministerio. Los actos de cada funcionario son en principio considerados como actos del ministro"(16).

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NOTA (15): GARCIA MURILLO (Joaquín) Op. Cit. p.89.

NOTA (16):GARCIA MURILLO (Joaquín) Op. Cit. p.89.

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   Tratándose de organismos autónomos existe la duda de si el ministro responde o no. El Derecho Británico ha considerado que los ministros son responsables por todos aquellos actos que, directa o indirectamente, se permite llevar a cabo tales órganos.

   En segundo lugar, discute la doctrina cuáles son los actos realizados por sus subordinados que generan responsabilidad para el ministro. Se afirmado que él asume la responsabilidad por los actos que desarrolla el personal a su cargo, esto en virtud de que se considera que todas esas actuaciones, ya sea que actúen en representación del jerarca, por delegación o por su simple designación, son imputables políticamente al ministro.

" Es importante tener claro que este tipo de responsabilidad –la política- no se responde por una conducta ilícita, sino que la responsabilidad está enfocada más que todo a una actuación incorrecta, en donde se dio una falta de idoneidad en el ejercicio de su función o como denomina la doctrina una actuación errónea o fracasada."(17)

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NOTA (17): Informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, número S.T.-561-98 del 9 de setiembre de 1998.

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   De lo que se ha expresado hasta aquí, se pueden extraer las siguientes conclusiones, las cuales serían de aplicación en los casos de que se hayan adoptado una forma de gobierno presidencialista, como es el caso de nuestro país:

   1.- La responsabilidad política está dirigida a establecer sanciones contra aquellos funcionarios públicos que han actuado al margen de la Constitución Política y de las leyes, que han cometido errores graves, causando o pudiendo causar un perjuicio evidente al interés público, o en contra de los principios éticos que rigen la función pública. Desde esta perspectiva, puede ocurrir que el funcionario público no sea responsable jurídicamente, sin embargo, su conducta puede ser objeto de sanción política. No todo lo legal es conforme a los principios éticos y está acorde a los principios de objetividad, imparcial y de sana administración que rigen la función pública.

   El Tribunal Constitucional se ha referido al tema de la responsabilidad política en forma indirecta, cuando se ha pronunciado sobre las actuaciones de las comisiones investigadoras de la Asamblea Legislativa. En el voto número 1898-97 de las 13:18 horas del 44 de abril de 1997, indicó que la labor de una comisión investigadora va dirigida a formar opinión pública. " Es decir, las Comisiones Investigadoras cumplen una función de desvelar, de sacar a la luz pública, hechos que pueden resultar moral o políticamente reprochables - aun cuando pudieran no ser sancionados jurídicamente-, en los que hay un interés público de por medio, a fin de que la población conozca de determinadas situaciones de interés general o de ciertas actuaciones de servidores públicos, que se consideren lesivas de los intereses públicos".

   2.- La responsabilidad política se traduce en una sanción política, no jurídica, ya que, en este último caso, el parlamento carece de competencia para establecerla. Por tal razón, no deben confundirse las sanciones políticas con las jurídicas. Por lo general, la sanción política consiste en la destitución del funcionario del cargo, en una suspensión o en una sanción moral, tal y como ocurre con el artículo 121, inciso 24 de la Constitución Política (voto de censura a un ministro de Estado).

   La Sala Constitucional, en el voto número 441-91 de las 16:15 horas del 20 de febrero de 1991 hizo una distinción entre el proceso judicial y el proceso político. "... por una parte, la del Poder Judicial, que en la materia que nos ocupa investiga con el propósito de castigar penalmente, y por otra la función de control político de la Asamblea Legislativa, que investiga para denunciar ante la sociedad o para generar la legislación que mejore algunos campos descuidados en la materia objeto de la investigación, y por ese motivo tiene propósitos diferentes a los que persigue el Poder Judicial. Corresponderá al buen juicio de los diputados y de los partidos políticos que los ha llevado al cargo público, un recto ejercicio de la función, pues su abuso, o, simplemente su torcido uso, puede revertir en una desvalorización política para la misma Asamblea o para algún sector de ella".

   En el voto número 1898-97 de las 13:18 horas del 44 de abril de 1997, la Sala Constitucional, señaló que la función de las comisiones investigadoras es investigar un determinado asunto, es decir, hechos, que les haya sido encomendado por el plenario. Según este voto, las comisiones no cumplen una función de control jurídico, ni jurisdiccional, "... labor que puede culminar con una censura moral a funcionarios o particulares, o recomendaciones que les afecten, por conductas que social o políticamente sean reprochables, aun cuando no pudieran serlo jurídicamente. Es cierto que en esos hechos pueden resultar involucradas, indirectamente , determinadas personas, pero la investigación no se dirige contra éstas en particular - toda vez que no se encauza a nadie, es decir, no se establece un procedimiento en contra de persona determinada - razón por la cual no existe posibilidad de imputar cargos o de dar audiencia para que se ejerza el derecho de defensa o se ofrezca la prueba de descargo..." "....Es preciso recalcar que ninguna persona es llamada a declarar ante una Comisión Investigadora en calidad de acusado, sino de simple compareciente, a fin de interrogarla para obtener información sobre los hechos objeto de la investigación".

   En este voto, también la Sala indicó que las comisiones investigadoras no imponen sanciones o penas, en los términos del artículo 39 de la Constitución Política, "... ya que las recomendaciones que en el informe o los informes elaborados por la Comisión o, en su caso, a las que se llegue en el Plenario de la Asamblea Legislativa, no son más que eso, de modo que no son vinculantes y de ellas no se derivan directamente, consecuencias jurídicas de ningún tipo para los servidores públicos o los particulares, aun cuando pueden tener un peso social o político innegable y, a la postre, resultar altamente gravosas para la persona o desencadenar un procedimiento -aun disciplinario- en contra del involucrado en la investigación legislativa, caso en el que necesariamente el órgano encargado deberá respetar en todo el debido proceso -incluso el derecho de defensa como uno de sus derivados-. Todo lo anterior implica que, en el trámite de la investigación no es obligatorio observar plenamente las garantías del debido proceso, en sentido estricto, más sí respetarse, en forma absoluta, los derechos fundamentales de los que comparecen ante ella."

   En el voto número 3967-98 de las 11:41 horas del 12 de junio de 1998, la Sala vuelve a señalar que la función que realizan las comisiones es de naturaleza esencialmente política, por lo que sus recomendaciones tienen esa naturaleza y no constituyen sanciones de tipo+ jurídico. " Por tal razón, el ejercicio del control se produce de conformidad con criterios de oportunidad política, libremente valorados por la Asamblea Legislativa, ajenos a las consideraciones jurídicas y carecen de efectos vinculantes para los demás órganos del Estado, por lo que se consideran que los efectos del control parlamentario se dan en el ámbito de la repercusión política, la presión social, la sanción moral y la desaprobación política. En consecuencia, se ha aceptado que la medida sancionatoria o correctiva recomendada por una comisión investigadora es de carácter moral, social y política (sentencias 174-92 de las 9:05 horas del 24 de enero de 1992 y 3464 de las 14:57 del 20 de julio de 1993)."

3.- La sanción política, en un Estado democrático, no significa la muerte política del funcionario, ya que una vez purgada la pena el individuo puede optar a un cargo político (18), salvo los casos de indignidad pública a causa de la comisión de actos sumamente graves.

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NOTA (18): El recordado Primer Ministro del Estado de Israel, Isaac Rabin, en la década de los setenta renunció a ese cargo a causa de un escándalo que se dio con la utilización de unos recursos. Empero, lo anterior no impidió que, en la década de los noventa, volviera a ocupar el puesto de Primer Ministro.

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4.-La sanción política debe estar previamente establecida (19), es decir, en el Estado democrático, el órgano parlamentario no puede inventar sanciones políticas para casos concretos (violación de los principios de tipicidad y de igualdad), sino que sólo puede fijar las sanciones que el ordenamiento jurídico lo autoriza.

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NOTA (19): La Sala Constitucional, refiriéndose a las comisiones investigadoras, ha indicado que ha indicado que la medida sancionatoria o correctiva recomendada es de carácter moral, social y política. (Ver votos 174-92, 3464-93 y 3967-98).

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5.-A la hora de establecer la sanción política se deben respetar los principios de razonabilidad y de proporcionalidad de la pena, de tal manera que no se pueden imponer sanciones severas para hechos o situaciones poco graves. Además, se deben seguir las reglas de la sana crítica cuando se valora la prueba y se fijan las sanciones.

6.- Por último, para imponer una sanción política a una persona se le debe respetar su derecho al debido proceso, no con la severidad que éste tiene en estrados administrativos o judiciales, pero necesariamente han de observarse sus componentes básicos.

   Esta tesis no es compartida por la Sala Constitucional, la que en voto número 1898-97 expresó que el debido proceso no es aplicable en el caso de las comisiones investigadoras. Sin embargo, estas comisiones deben respetar los derechos fundamentales de los comparecientes, tales como el derecho a no declarar contra sí mismo y parientes cercanos, de conformidad con el artículo 36 de la Constitución Política. Empero, en el voto 3967-98, por primera vez, la Sala Constitucional reconoce que se puede declarar con lugar un recurso de amparo, cuando el ejercicio de su facultad investigadora, la Asamblea Legislativa haya incidido negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sobre todo cuando sus actuaciones exceden las reglas esenciales de protección de esos mismos derechos.

   Por último, en esta resolución, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo, ya que al accionante nunca se le citó para comparecer ante la comisión, no tuvo oportunidad alguna para referirse a los hechos u omisiones que se le atribuyeron y no pudo explicar sus actos. La Sala consideró en este caso, que la recomendación que afectó al amparado, es contraria al principio de razonabilidad y lesionan los derechos a la defensa y de acceder, como cualquier ciudadano, a un cargo público.

   Como puede observarse, en esta sentencia, la Sala da un giro de 180 grados, ya que considera que las recomendaciones pueden incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales, lo que permite declarar con lugar los amparos en lo que se demuestren esa situación. Además, fija como parámetros, la violación al principio de razonabilidad y los derechos de defensa y de acceder a un cargo público.

III.- SOBRE EL FONDO DE LA CUESTIÓN PLANTEADA.

   Con base en las anterior, consideramos que la conformación de comisiones coordinadoras o reguladoras en el sector público no diluyen las responsabilidades políticas y jurídicas de las instituciones y de los jerarcas.

   En primer lugar, porque en lo que atañe a las responsabilidades jurídicas de las instituciones, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, éstas son solidariamente responsables con el funcionario público frente a terceros (artículo 201 de la Ley General de la Administración Pública).

   En lo referente a los jerarcas, tal y como fue indicado oportunamente, éstos pueden incurrir en responsabilidad jurídica cuando sus actuaciones caen dentro de los supuestos de hecho que prevén las normas que regulan la materia de la responsabilidad de la Administración y del servidor público. Concretamente, cuando la designación por delegación de los miembros de la comisión sea discrecional o se haya incurrido en culpa grave a la hora de ejercer la potestad de vigilancia.

   En lo atinente a la responsabilidad política la que, lógicamente está referido a los jerarcas y no a las instituciones, la existencia de las comisiones coordinadoras o reguladoras, en el sector público, no los exime o los inmuniza frente a este tipo de responsabilidad. En primer término, porque dada la doble naturaleza que poseen estos funcionarios públicos (administrativa y de gobierno), son ellos, principalmente, quien deben responden por los actos que ocurren en la esfera de su competencia.

   En segundo lugar, y dependiendo del concepto de responsabilidad política que asuma, a pesar de que ellos no hayan realizados los actos que se consideran incorrectos, bien puede ser responsable por esas actuaciones. No debemos perder de vista que, a diferencia de la responsabilidad jurídica, en la política se rinden cuentas también por las conductas lícitas y atendiendo a criterios de oportunidad, y no sólo de legalidad.

   Por otra parte, el carácter objetivo de la responsabilidad política implica que el jerarca responde de los errores de su propia gestión. Además, en principio, tiene que dar cuenta ante el parlamento y la opinión pública por las conductas que se dan en sus órgano o entes. También responde por la confianza que ha depositado en las personas que ha seleccionado para desempeñar funciones públicas. En estos últimos dos casos, sólo es posible admitir causas de exculpación cuando existen razones verdaderas y objetivas que permitan, a cualquier hombre medio, concluir que la sanción política constituye una actuación injusta y desproporcionada del parlamento contra el jerarca.

IV.- CONCLUSIONES.

    La conformación de comisiones coordinadoras o reguladoras en el sector público, no pueden constituirse en un medio idóneo para ocultar o excluir las respectivas responsabilidades jurídicas y políticas de las instituciones y los jerarcas, porque el ordenamiento jurídico vigente establece reglas claras, por lo menos en cuanto al primer tipo, para determinar la existencia o no de la responsabilidad en que pueden incurrir las instituciones y los jerarcas por las actuaciones de quienes integran esas comisiones.

De usted, con toda consideración,

 

 

 

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional