Señor

Alvaro Torres Guerrero

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° ODATG-112-00 del 5 de junio del año en curso, recibido en mi despacho el 8 de este mes, en el que solicita al órgano superior consultivo técnico-jurídico se le aclare qué pasa si un Gobierno o Estado extranjero, en lugar de adquirir los inmuebles directamente lo hace indirectamente a través de una empresa de la cual es dueño.

"Por ejemplo, un Gobierno o Estado extranjero es dueño de una empresa, corporación u otro entidad legal de su país, la que a su vez es propietaria, total o parcialmente de una empresa constituida en nuestro país, que adquiere inmuebles en Costa Rica. Aclaro: El Gobierno o Estado extranjero A es dueño de la entidad legal de su país B. La entidad legal B es dueña o socia de la empresa costarricense C. La Empresa C adquiere inmuebles en Costa Rica.

Es la indirecta adquisición de inmuebles descrita violatoria del precepto constitucional? Es permitido a los Estados o Gobiernos extranjeros poseer bienes inmuebles en Costa Rica siempre y cuando no los tengan registrados directamente a nombre de ellos, utilizando para ello empresas que les pertenecen total o parcialmente, burlando así la norma constitucional?"

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

"Artículo 8.- Los estados extranjeros sólo podrán adquirir en el territorio de la República, sobre la base de reciprocidad, los inmuebles necesarios para sede de sus representaciones diplomáticas, sin perjuicio de lo que establezcan los convenios internacionales."

II.- SOBRE EL FONDO.

Después de la Segunda Guerra Mundial el mundo vive un proceso muy dinámico que sienta las bases o las estructuras del poder militar, político y económico que van a dominar los próximos cuarenta años. Por un lado, se estaban conformando dos bloques ideológicos, políticos, militares y económicos bien definidos, lo que a la postre produjo un mundo bipolar. Por el otro, se estaba acelerando el proceso de descolonización, el cual había adquirido su impulso inicial al finalizar la Primera Guerra Mundial. Esto no solo va provocar un aumento en el número de Estados, sino que va a plantear el conflicto "norte-sur" en toda su crudeza. En este segundo proceso, como es natural en todo fenómeno social donde existen estructuras de poder dominantes, los movimientos independentistas se enfrentarán con la oposición de las grandes metrópolis, las cuales se niegan a ceder, de buenas a primeras, los territorios de ultramar o colonias. Dos ejemplos de lo que venimos afirmando, son los casos de la independencia de la India y Pakistán y de Argelia.

En el año de 1949, cuando el Constituyente está redactando la Carta actual, él estaba compenetrado de estos y otros fenómenos que se están dando en el acontecer internacional, como fueron el nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas y del Estado de Israel, por citar tan solo dos ejemplos. En este momento, donde se está viviendo un enfrentamiento entre los pueblos que buscan la emancipación política ( formar un nuevo Estado) y quienes se oponían a ello ( las potencias occidentales europeas), es lógico suponer que el Constituyente tuvo en cuenta estos acontecimientos y reguló como sumo cuidado un elemento esencial de todo Estado, el territorio.

Si bien en el seno de la Constituyente se presentaron posiciones que hoy podríamos considerar como progresistas, sobre todo las que asumieron los Diputados que conformaban la fracción Social Demócrata, quienes estaban conscientes de las grandes corrientes históricas que se estaban viviendo en ese momento, sobre todo en el marco del Derecho público internacional y de las relaciones internacionales a consecuencia del nacimiento de un nuevo orden internacional, también es lo cierto que se expresaron posiciones conservadoras, muchas de ellas afincadas en el temor de propiciar la Unión o Federación Centroamericana.

En la discusión y aprobación del actual artículo 8 de la Carta Fundamental(1) encontramos los siguientes hechos. La moción fue presentada por la fracción Social Demócrata.(2) En el debate de esta moción los Diputados Constituyentes asumieron las siguientes posiciones:

"El Diputado ORTIZ se pronunció de acuerdo con la moción anterior.

El señor TREJOS expuso que no veía la necesidad de que un artículo como el propuesto, se incluyera en la Constitución, cuando no se han presentado dificultades hasta ahora.

El Diputado CARRILLO dijo que, la moción tendía tan sólo a restringir el derecho de extraterritorialidad que corresponde a los Gobiernos extranjeros para las sedes de sus Legaciones. Es un principio acorde para que la soberanía del territorio tico corresponda más a Costa Rica.

El Diputado JIMÉNZ QUESADA manifestó que un Estado, por medio de sus colonias, puede adquirir bienes inmuebles. Si la realidad es ésta, de aprobarse la moción en debate, en el futuro se burlará fácilmente.

El Representante BAUDRIT SOLERA aclaró que los bienes de cualquier naturaleza que adquieran las colonias extranjeras en Costa Rica, están sujetos a las leyes nacionales, lo que no ocurre con los bienes inmuebles de los Gobiernos extranjeros, para sede de sus Legaciones los podían adquirir a base de reciprocidad; de no haber ésta, no podrían adquirirlos ni con tal objeto, todo sin perjuicio de convenios internacionales(3)."

(3)Véase el acta n.° 88, tomo II, de la Asamblea Nacional Constituyente, página 319. Esta norma era idéntica a la que estaba en el Proyecto de Constitución Política presentado a la Asamblea Nacional Constituyente por la Junta Fundadora de la Segunda República ( Véase el tomo I de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, página 26.

Sobre las intervenciones de los Diputados Constituyentes se hace necesario hacer dos aclaraciones. La primera, se habla de colonias extranjeras en lugar de empresas públicas del Estado, suponemos que ello obedeció al incipiente desarrollo que tenía la participación del Estado en la economía, a pesar de que, para ese entonces, en Europa el Estado estaba desarrollando una fuerte actividad indirecta y directa en la actividad económica. Como puede observarse en la cita anterior, el fenómeno del colonialismo está muy presente en los Diputados Constituyentes.

La segunda, está relacionada con un concepto arcaico, ya superado en el Derecho internacional público, nos referimos a la idea de la extraterritorialidad del espacio físico en el que está asentado la misión diplomática. Con base en esta doctrina, se afirmaba que el territorio en el cual se encontraba la sede diplomática de un Estado acredidante constituía una prolongación de su territorio, por lo cual el Estado acredidante ejercía dentro de él todos sus poderes soberanos(4). Esta idea resultaba muy beneficiosa para las potencias dominantes en la era del colonialismo, ya que se afirmaba que cualquier agresión a la Legación Diplomática constituía un acto contra el Estado acredidante, lo que podía conllevar una intervención militar en el Estado receptor. Es más que justificable, frente a la contundencia de esta doctrina o las tesis que esbozaban las grandes potencias, que el Constituyente introdujera la norma del artículo 8(5), es decir, que solo aceptara la adquisición del inmueble si se daba la reciprocidad o cuando existía la respectiva excepción en el derecho de los Tratados(6).

a) Los bienes o fondos utilizados o que se utilizaren con relación a este Convenio por parte del Gobierno de los Estados Unidos de América o de cualquier contratista financiado por ese Gobierno, estarán exentos del pago de todo impuesto sobre la propiedad o el uso y de cualquier otro impuesto, de requisitos relacionados con inversiones o depósitos, y de controles cambiarios de Costa Rica; y la importación, exportación, adquisición, uso o disposición de dichos bienes o fondos relacionados con este Convenio estarán exentos del pago de cualquier arancel, derechos de aduana, impuestos de importación y exportación, impuestos sobre compras o traspasos y cualesquier otros impuestos o tasas similares que existan en Costa Rica." ( Lo que está entre negritas no es del original).

Hoy esta doctrina ha dado paso a una concepción más moderna, la de la inmunidad de la sede diplomática. Sobre el particular, Alfred Verdross nos dice lo siguiente:

"Existe también extraterritorialidad derivada por lo que respecta al edificio de la representación diplomática y las viviendas de los agentes diplomáticos ( franchise de l’hotel). Tampoco estos edificios se consideran fuera del Estado en cuyo territorio se encuentran. No son tierra extranjera, sino territorio nacional. Lo único que ocurre es que no cabe penetrar en ellos, en principio, contra la voluntad de la representación diplomática. De ahí, que, en principio, no sean lícitas actuaciones oficiales del Estado en cuyo territorio están. Por eso, el Gobierno checoslovaco dispuso la suspensión de una ejecución decreta el 26 de abril de 1928 contra el edificio de la Embajada de Hungría en Praga. Ahora bien: este principio se aplica únicamente a los edificios que las personas extraterritoriales utilizan efectivamente, sin que una interrupción temporal del uso suspenda la extraterritorialidad. Por eso, la mera adquisición de un edificio para uso de una embajada no da lugar a su extraterritorialidad mientras no haya sido puesto efectivamente al servicio de la embajada. También se extingue la inmunidad si tal edificio deja de cumplir su fin de un modo duradero.(7)" (Lo que está en negritas no corresponde al original).

(7) VERDROSS ( Alfred), Derecho Internacional Público, Madrid, Aguilar, 5° edición alemana, refundida y aumentada, 1978, página 314.

Por su parte, el internacionalista colombiano Pedro Pablo Camargo nos señala al respecto:

"Los locales o inmuebles de la misión diplomática son inviolables ( inmunidad real). Los agentes del Estado receptor no pueden penetrar en ellos sin el consentimiento del jefe de la misión. Y el Estado receptor tiene la obligación primordial de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger los locales de la misión diplomática extranjera contra toda intrusión o daño y evitar que se turbe la tranquilidad de la misión o se atente contra su dignidad. Incluso está obligado a emplear la fuerza pública para hacer respetar los locales de la misión diplomática. El Estado receptor que intencionalmente , por comisión o omisión, no tome las medidas cuando así lo solicite el jefe de la misión diplomática del Estado acredidante, incurrirá en responsabilidad internacional, salvo casos de fuerza mayor o de revolución interna cuando no pueda garantizar esa inviolabilidad. Tampoco los locales de la misión , su mobiliario y demás bienes situados en ellos, así como también los medios de transporte de la misión, podrán ser objeto de registro, requisa, embargo o medida de ejecución.(8)"

(8) CAMARGO (Pedro Pablo) Tratado de Derecho Internacional. Bogotá, tomo I, 1983, página 421.

Las anteriores posturas doctrinales se encuentran recogidas en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, aprobada por la ley n.° 3394 de 24 de abril de 1964. Este instrumento nos indica lo siguiente:

"Artículo 1)

inciso i): Por locales de misión, se entiende los edificios o las partes de los edificios, sea cual fuere su propietario, utilizados para las finalidades de la misión, incluyendo la residencia del jefe de la misión, así como el terreno destinado al servicio de esos edificios o de parte de ellos".

"Artículo 20)

El Estado acreditante no podrá, sin el consentimiento previo y expreso del Estado receptor, establecer oficinas que formen parte de la misión en localidades distintas de aquella en que radique la propia misión".

"Artículo 21

1. El Estado receptor deberá, sea facilitar, la adquisición en su territorio de conformidad con su propias leyes, por el estado acreditante, de los locales necesarios para la misión o ayudar a éste a obtener alojamiento de otra manera.

2. Cuando sea necesario, ayudará también a las misiones a obtener alojamiento adecuado para sus miembros."

"Artículo 22

1. Los locales de la misión son inviolables. Los agentes del estado receptor no podrán penetrar en ellos sin consentimiento del jefe de la misión. 2. El Estado receptor tiene la obligación especial de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger los locales de la misión contra toda intrusión o daño y evitar que se turbe la tranquilidad de la misión o se atente contra su dignidad.

3. Los locales de la misión, su mobiliario y demás bienes situados en ellos, así como los medios de transporte de la misión, no podrán ser objeto de ningún registro, requisa, embargo o medida de ejecución."

"Artículo 30

1. La residencia particular del agente diplomático goza de la misma inviolabilidad y protección que los locales de la misión."

Un aspecto que queda claro de la norma constitucional, es que los Estados extranjeros no pueden adquirir bienes inmuebles en nuestro país, salvo los que sean necesarios para sus representaciones diplomáticas, a las cuales se les aplica el concepto de inmunidad real como se indicó atrás.

No obstante lo anterior, la prohibición del numeral 8 constitucional no se extiende al caso que usted nos plantea. Con base en los antecedentes históricos, las normas vigentes del Derecho internacional público y la doctrina dominante, consideramos que no se vulnera el artículo 8 de la Carta Fundamental. En primer término, porque desde la óptica jurídica, el Estado extranjero y la persona jurídica costarricense son dos sujetos de derecho diferentes, sometidos a regímenes jurídicos (conjunto de principios y normas que regulan la organización, el funcionamiento y los procedimientos) muy distintos. Uno, al Derecho internacional público; el otro, al ordenamiento jurídico nacional.

Por otra parte, de acuerdo con las normas del Derecho internacional público y su doctrina, un Estado extranjero no podría ejercer soberanía territorial sobre los inmuebles que ha adquirido en el territorio nacional a través de una empresa nacional que es propiedad, a su vez, de una empresa pública de ese Estado, debido a que los métodos o modos de adquisición de territorio aceptados internacionalmente no lo permiten. Desde esta perspectiva, no hay nada que temer.

Por último, y como bien lo afirmó don Fernando Baudrit Solera, aunque refiriéndose a las colonias extranjeras, la empresa organizada en Costa Rica está sometida a la legislación nacional y no al Derecho internacional público, con lo cual el Estado costarricense puede ejercer todos sus derechos soberanos sobre ella como los ejercer sobre cualquier otra entidad privada. Es decir, esa empresa no está protegida por los derechos, privilegios e inmunidades que gozan los sujetos de derecho internacional y sus sedes diplomáticas.

III.- CONCLUSIÓN.

El hecho de que una empresa de un Estado extranjero sea la dueña parcial o totalmente de una persona jurídica costarricense que ha adquirido bienes inmuebles en nuestro país, no quebranta el artículo 8 de la Constitución Política.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional