OJ-109-98

San José, de 21 diciembre de 1998.

Señor

Luis Salazar Monge

Alcalde

Municipalidad de Turrubares

S. D.

Estimado señor:

   Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la consulta formulada por esa corporación municipal, mediante nota de 23 de noviembre de este año, relativa a la posibilidad jurídica de pagar a los servidores municipales el denominado "Salario Escolar".

   Sobre el particular le manifestamos lo siguiente:

I.-NATURALEZA JURIDICA DEL SALARIO ESCOLAR

   El rubro denominado salario escolar fue previsto mediante el Decreto Ejecutivo No. 23495-TSS, de 19 de julio de 1994, en cuyo artículo segundo se dispuso la posibilidad patronal de retener un 2% del aumento general del salario mínimo, del total de incremento fijado a los trabajadores periódicamente, para ser pagado en forma diferida con el último pago del mes de enero de 1995. Por su característica salarial, aunque consideramos que se trata más de un ahorro, el salario escolar quedó afectado por las respectivas cargas sociales.

   Asimismo, se dispuso en dicho Decreto (artículo 4), que ese pago diferido no constituye una carga social, sino que es parte del aumento general de salarios.

   Contra dicha disposición normativa contenida en el artículo 2 del Decreto comentado, se estableció la acción de inconstitucionalidad No. 4804-94 ante la Sala Constitucional, la que fue rechazada ad portas mediante el Voto 3219-97 de 10 de junio de 1997.

   Con posterioridad a la promulgación de aquel Decreto, el Poder Ejecutivo promulgó el número 23847-MTSS, vigente a partir del 1 de enero de 1995, manteniendo el citado rubro salarial, y disponiéndose a su vez que el pago correspondiente se haría en forma acumulada y diferida "con el último pago del mes de enero de 1996".

   Las anteriores disposiciones normativas que crearon y regularon el denominado salario escolar, fueron aplicables únicamente para la empresa privada, a través de la fijación periódica de salarios mínimos, acordados mediante Decreto, por el Consejo Nacional de Salarios.

   Para que en el Sector Público se pudiera establecer el citado rubro, fue necesario la promulgación del Decreto Ejecutivo No. 23907-H de 21 de diciembre de 1994, vigente a partir del 1 de julio de 1994, como resultado del Acuerdo de Política Salarial para el Sector Público, en el período 1994-1998, suscrito el 23 de julio de ese año, por los representantes de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público. Así, se estableció el referido rubro del "salario escolar", como uno de los principales componentes de la política de salarios crecientes.

   En el Considerando segundo de ese Decreto, se conceptuó al salario escolar como "un ajuste adicional, para los servidores activos, al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año."

   La Dirección General de Servicio Civil mediante resolución DG-062-94 de 10:00 horas del 5 de agosto de 1994, creó el salario escolar como un componente salarial para los servidores amparados al régimen del Servicio Civil, y estableció los mecanismos de reconocimiento y pago para ese beneficio, con la condición, entre otras, de que el pago quedaba sujeto a la correspondiente disponibilidad presupuestaria (artículo 4 de la resolución DG-136-97, de 14:30 hrs. Del 5 de diciembre de 1997, entre otras resoluciones que dispusieron en el mismo sentido).

   Mediante resolución de la Autoridad Presupuestaria AP-34-94, se hizo extensivo el citado componente salarial o sobresueldo, a las instituciones y empresas públicas cubiertas bajo su ámbito.

   Finalmente, y para darle ubicación en el Presupuesto Nacional, se dispuso en el artículo primero y único de dicho Decreto, que el rubro salario escolar se ubicaría presupuestariamente en la partida de Servicios Personales, "para identificar el gasto por ajuste adicional, para los servidores activos, el aumento de salario otorgado a partir del 1 de julio de 1994, que consiste en un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa en el mes de enero de cada año."

   Por lo anterior podemos establecer que la naturaleza jurídica del denominado salario escolar, es la de ser un ajuste salarial adicional, o sobresueldo, para los servidores activos del Estado y sus instituciones, amparados al régimen de Servicio Civil, y para aquellos que prestan servicios en instituciones y empresas públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria.

II. POSIBILIDAD JURIDICA DE QUE LA MUNICIPALIDAD DE TURRUBARES PUEDA RETENER Y PAGAR A SUS SERVIDORES, EL DENOMINADO SALARIO ESCOLAR

   Establecido con anterioridad que el Estado y sus instituciones pueden retener y pagar a sus funcionarios y servidores el ajuste adicional salarial denominado salario escolar, sólo resta determinar si para la Municipalidad de Turrubares se dan los supuestos jurídicos contenidos en las resoluciones DG-062-94 de la Dirección General de Servicio Civil y en la AP-34-94 de la Autoridad Presupuestaria es decir, que esa municipalidad quedaría obligada a partir del 1 de julio de 1994, a retener y pagar diferidamente en el último pago del salario del mes de enero de cada año, el sobresueldo "salario escolar", si sus servidores y funcionarios se encuentran amparados al régimen de Servicio Civil o bien, si la corporación municipal se encuentra cubierta bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria.

   Sobre lo anterior, y efectuado el respectivo estudio, se determinó que las corporaciones municipales no están cubiertas bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, como tampoco sus servidores se encuentran amparados por el citado régimen estatutario.

    Recordemos que el personal municipal cuenta en la actualidad con un régimen de carrera administrativa municipal, definido como "un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad." (artículo 115 del Código Municipal vigente).

    Concretamente, y en lo referente a los sueldos y salarios de los servidores protegidos por la citada carrera administrativa, el artículo 122 del citado Código, dispone la forma en que se determinarán, mediante una escala de sueldos que fijará las sumas mínimas y máximas correspondiente a cada categoría de puestos, contenidos en el respectivo Manual Descriptivo de Puestos General, previsto en el numeral 120 ius ibidem.

   Para determinar los sueldos y salarios, "se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial." (numeral 122 inciso c) del Código Municipal).

   Es importante señalar que, lo atinente a la determinación salarial deberá contar con la aprobación de la Contraloría General de la República, de la respectiva relación de puestos con el detalle de categorías, asignaciones a estas, clasificaciones y salarios de cada puesto, agrupados por unidades administrativas. (artículo 123 ius ibidem).

   Ni en el presente Código Municipal (ley número 7794 de 30 de abril de 1998) ni en el anterior (ley número 4574 del 4 de mayo de 1974), y sus reformas, se encuentra regulado como un sobresueldo, el rubro del salario escolar.

   Como consecuencia de lo anterior, consideramos que no existen los supuestos previstos jurídicamente para que esa municipalidad haya quedado obligada a partir del 1 de julio de 1994, a efectuar la retención y pago diferido del citado ajuste salarial.

   No obstante lo anterior, estimamos que, dada la naturaleza jurídica de las corporaciones municipales, de ser personas jurídicas estatales, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plena para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines, y la autonomía política, administrativa y financiera que les confiere la Constitución Política (artículos 1 y 4 del Código Municipal vigente y 170 de la Constitución Política), puede acordar en sus presupuestos y consecuentemente ejecutarlos, previa aprobación de la Contraloría General de la República, y el consecuente consentimiento de sus servidores, y así, proceder a efectuar la respectiva retención porcentual en el aumento periódico salarial, y hacia el futuro, el citado sobresueldo escolar.

   Lógicamente, el período no retenido a partir del 1 de julio de 1994 y hasta la actualidad, no podría pagarlo esa Municipalidad en razón de que nunca se hizo la respectiva retención, siendo prácticamente imposible e inconveniente, deducir del salario de los servidores, el correspondiente porcentaje durante el citado lapso de tiempo, dada la carga importante económica que representaría tal deducción.

   Consecuentemente, y como una competencia del respectivo Concejo Municipal, y previa la correspondiente tramitación y autorización presupuestaria, al tenor de lo establecido en el artículo 91 y siguientes del Código Municipal, y el consentimiento expreso de los servidores, esa Corporación Municipal puede proceder hacia el futuro a adoptar el sobresueldo denominado salario escolar.

III. CONCLUSION

1.- Dada la naturaleza jurídica y autonomía de que goza esa Corporación Municipal, lo que la excluye del ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria, y que sus servidores y funcionarios no se encuentran amparados al régimen del Servicio Civil, no es posible la aplicación del Decreto Ejecutivo ni de las resoluciones de la Dirección General del Servicio Civil que dispusieron para el Sector Público el reconocimiento por la vía de retención, del denominado salario escolar.

2.- Para esa Corporación Municipal, y previa tramitación presupuestaria y consentimiento de los empleados, se podrá hacia el futuro implementar el rubro del salario escolar.

3.- No es posible jurídicamente, hacer ningún pago por concepto de salario escolar, por el período anteriormente transcurrido del 1 de julio de 1994, a diciembre de 1998, que no fuese retenido en su oportunidad.

   Finalmente, este Despacho advierte que el presente pronunciamiento se emite sin perjuicio de las potestades de tutela en materia jurídico - contable, propias de la Contraloría General de la República, de manera que el criterio jurídico que aquí se externa no podría, de modo alguno, enervar o limitar el ejercicio de dichas potestades ni mucho menos, sustituirlo.

De usted con las muestras de consideración y estima,

Lic. Guillermo Huezo Stancari                                              Licda. Marianella Barrantes

PROCURADOR ADJUNTO                                                            ASISTENTE

CC: - Contraloría General de la República.

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

Dirección General de Servicio Civil.

Mbz.