|C-014-1999

San José, 15 de enero de 1999

Licenciada

Lilliana Fallas Valverde

Directora Nacional

Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad

Ministerio de Gobernación y Policía

S. O.

Estimada Directora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República tenemos el gusto de dar respuesta a su estimable oficio D.N.Nº. 406, de 2 de octubre de 1998, por medio del cual requiere el criterio de este Despacho en torno a la procedencia legal de que los miembros de las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo devenguen dietas.

Se nos adjunta el criterio de la Asesora Legal del órgano consultante, quien señala que "... en respeto al Principio que ha venido privando desde los inicios del movimiento comunal, se parte de que toda actividad realizada por miembros de Junta Directiva de una Asociación de Desarrollo Comunal debe ser «ad honorem», no pudiendo, entonces, percibir remuneración alguna por el ejercicio de funciones propias de sus cargos".

Agrega que aunque no exista una norma expresa que prohíba a los miembros de las juntas directivas de las citadas asociaciones obtener remuneración en razón de sus cargos, se ha sostenido que tal labor, por principio, debe hacerse ad honorem, pues es una función de servicio, en beneficio de la misma comunidad a la que pertenecen.

Concluye la Asesora Legal indicando que, en su opinión, no es conveniente que los directivos de las asociaciones de desarrollo comunal reciban dietas por sesión, dado que ello podría rozar con lo dispuesto en el artículo 24 inciso b) de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad -que prohíbe realizar actividades con fines de lucro en favor de los miembros directivos de las citadas asociaciones- y provocaría una situación nada conveniente para la buena marcha de la organización comunal, dado que, eventualmente, se estaría optando por un cargo de directivo, ya no por servir a la comunidad, sino como una forma de percibir incentivos económicos.

El anterior planteamiento nos obliga a determinar, en primer término, cuál es la naturaleza jurídica de las asociaciones de desarrollo comunal y si el pago de dietas a los miembros de sus juntas directivas puede considerarse una actividad con fines de lucro a su favor.

No obstante, se advierte que, a pesar de que la consulta que se nos formula refiere a una asociación de desarrollo comunal en particular, el análisis del caso se hará de manera general, toda vez que escapa a la competencia de la Procuraduría General de la República pronunciarse sobre casos concretos (jurisprudencia administrativa que informa el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica).

I.- NATURALEZA JURIDICA DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO:

La Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, nº 3859 de 7 de abril de 1967, fomenta la constitución de asociaciones de desarrollo, como un medio de estimular a las comunidades a organizarse para luchar, junto a los organismos estatales, por el desarrollo económico y social del país:

"Artículo 14.- Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país."

"Artículo 15.- Las comunidades del país que deseen organizarse para realizar actividades de desarrollo integral o específico en su propio beneficio y en beneficio del país, pueden hacerlo en forma de asociaciones distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, las cuales se regirán por las disposiciones de la presente ley."

Por su parte, los artículos 11 y 12 del Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo nº 26935-G de 26 de marzo de 1998, disponen:

"Artículo 11.- Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

"Artículo 12.- Las asociaciones de desarrollo de la comunidad serán de dos tipos:

a) Integrales: son asociaciones que representan a personas que viven en una misma comunidad y para cuya constitución es necesario que se reúnan por lo menos cien de ellas, mayores de quince años.

b) Específicas: son asociaciones cuya finalidad es desarrollar objetivos específicos que favorezcan las condiciones económicas, sociales y culturales de una comunidad. Para su constitución es necesario que se reúnan al menos cincuenta personas, mayores de quince años. También podrán constituirse asociaciones específicas de carácter sectorial a nivel nacional".

De la normativa transcrita se desprende claramente que las asociaciones de desarrollo comunal, en sus distintas modalidades (integral y específico), son entidades regidas por el derecho privado. A pesar de ser organizaciones cuya constitución y funcionamiento ha sido declarada de interés público, ello no les da ese carácter y, en consecuencia, no se encuentran sujetas al régimen de derecho público propio de las entidades públicas. Así lo ha reconocido este Despacho en distintas oportunidades:

"El legislador concibió a este tipo de asociaciones como un medio de estimular a las comunidades para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país (artículo 14 de la Ley Nº 3859).

Lo anterior significa que en la idea que imperó en la gestación legal de tales asociaciones, se tuvo siempre presente que dichas organizaciones comunales guardarían en todo momento su naturaleza jurídica de personas jurídicas particulares, sea, sometidas al régimen de derecho privado, siendo por lo tanto distintas y separadas y por ende no sometidas al régimen de derecho público propio de la Administración Pública. (...)

Nótese entonces, reiterando lo expresado líneas atrás, que la idea fundamental que dio origen a estas organizaciones sociales comunales, fue la de que se constituyeran como sujetos o personas jurídicas privadas, con una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, que si bien vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les serían aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública." (Procuraduría General de la República, Dictamen C-104-93, de 4 de agosto de 1993. Lo resaltado en negrita no es del original. En sentido similar pueden consultarse los pronunciamientos C-113-93, C-139-93, C-185-94 y C-117-97).

De lo expuesto, queda claro, que las asociaciones de desarrollo comunal son entidades de derecho privado, constituidas con el propósito de servir de instrumento de concertación de los esfuerzos gubernamentales, municipales y comunales, en la realización de proyectos de interés común que contribuyan al desarrollo económico y social del país. No obstante la declaratoria de interés público y de los privilegios y exoneraciones que les brinda la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, tales asociaciones se rigen por el derecho privado y los principios de éste. Entre ellos, el principio de la "autonomía de voluntad", de conformidad con el cual, los particulares pueden realizar todo aquello que no este prohibido por la ley.

II.- SOBRE EL PAGO DE DIETAS A LOS DIRECTIVOS DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL:

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si las asociaciones de desarrollo comunal pueden establecer, en su regulación interna, el pago de dietas en favor de los miembros de sus juntas directivas.

Según se indicó, la Asesora Legal del Órgano consultante es del criterio de que ello no es factible por cuanto podría lesionar lo dispuesto en el artículo 24 inciso b) de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad -que prohíbe realizar actividades lucrativas en beneficio de los miembros directivos de este tipo de asociaciones-, además que, por principio, considera que este tipo de funciones deben ser "ad honorem", pues de lo contrario se podría dar una situación nada conveniente para la organización comunal.

Es criterio de la Procuraduría General de la República que no lleva razón la Asesoría Legal de DINADECO. Tal y como hemos tenido oportunidad de analizar en el apartado anterior, las asociaciones de desarrollo comunal -en cualquiera de sus dos modalidades: integral o específico-, son de naturaleza privada, a pesar de la declaratoria de interés público para su constitución y funcionamiento y de los beneficios y exenciones tributarias establecidas a su favor. Por consiguiente, se rigen por el derecho privado y por los principios de éste, entre ellos, el de la autonomía de la voluntad, conforme al cual pueden realizar todo aquello que no esté prohibido por la ley (doctrina del artículo 28 de la Constitución Política). Refiriéndose a los alcances de esta norma constitucional, la Sala acogió lo que en su oportunidad resolvió la Corte Plena en sesión extraordinaria nº 51 de las 13:30 hrs del 26 de agosto de 1982, en el sentido de que dicho numeral:

"... preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho Costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no prohíba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en el sentido formal y material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el sistema de la libertad, conforme al cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero están fuera de la acción, incluso de la ley" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia nº 1635-90 de las 17:00 hrs del 14 de noviembre de 1990).

Ahora bien, la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento, se limitan a señalar los fines generales de tales asociaciones y fijan las reglas bajo las cuales pueden constituirse. No obstante, es el estatuto interno el que, en definitiva -como expresión de la voluntad de los asociados reunidos en Asamblea General, rige el accionar de la asociación respectiva (artículo 17 de la Ley nº 3859). Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley en referencia y 29 de su Reglamento, la asamblea general de asociados "es el órgano máximo de las asociaciones de desarrollo de la comunidad", y dentro de sus atribuciones está el "aprobar la confección inicial y las reformas posteriores del estatuto" (artículo 30, inciso b) del Reglamento.

Por consiguiente, si la asamblea general de asociados de una determinada asociación de desarrollo comunal acuerda el pago de dietas en favor de los miembros de su junta directiva, es una decisión privada, que no puede ser desatendida ni desconocida por las autoridades administrativas encargadas de vigilar el funcionamiento de este tipo de organizaciones. Obviamente, que un acuerdo de tal naturaleza implica, para la asociación que lo adopte, generar sus propios ingresos a fin de poder hacer frente a esa obligación, ya que a tal propósito no podría destinar los recursos públicos que, eventualmente, le sean girados para el cumplimiento de los objetivos propuestos.

El reparo de que el pago de dietas a los directivos de las asociaciones en referencia constituye una actividad con fines de lucro a su favor, no es de recibo. La dieta, en términos generales es un "... estipendio concedido a quienes desempeñan comisiones o encargos fuera de su lugar ordinario de trabajo, y que se fija en un tanto por día." (CABANELLAS, Guillermo; Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., 1974, octava edición, p. 710).

En el mismo sentido la doctrina señala:

"Dietas: la voz 'dieta' deriva de la locución latina dies (día), y en todas sus acepciones es notoria la vinculación con dicha raíz, es decir, con el significado de día, jornada o tarea realizada en la jornada." (...) "... viático o retribución a los representantes, mandatarios o funcionarios que debían realizar una tarea específica fuera de su lugar de residencia, o simplemente, ya que eran elegido para desempeñar una función pública, como indemnización por el tiempo durante el cual estaban obligados a descuidar sus negocios particulares." (Enciclopedia Jurídica OMEBA, Tomo VIII, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1958, s.f.e., p. 823.)

De las anteriores citas se desprende que la dieta constituye un sistema remunerativo, compensatorio del tiempo que las personas designadas para desempeñar un determinado cargo, deben distraer de sus ocupaciones habituales. A diferencia del salario, la causa jurídica de su pago lo es la asistencia a las sesiones del órgano colegiado. Por consiguiente, no cabe considerar que su pago constituya una actividad con fines de lucro.

Por otra parte, tampoco comparte este Despacho la tesis de que, por principio, las funciones que se desempeñen en las organizaciones que promueven el desarrollo de la comunidad, debe ser "ad honorem". A modo de ejemplo, el artículo 12 de la Ley nº 3859, expresamente dispone que los miembros del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, devengarán dietas por cada sesión a la que asistan.

III.- CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- Que las asociaciones de desarrollo comunal, en sus distintas modalidades, integral o específico, son entidades de naturaleza privada. Que a pesar de que su constitución y funcionamiento fue declarada de interés público, no tienen tal carácter y, en consecuencia, se rigen por el derecho privado y los principios que informan a éste. Entre ellos, por el principio de la "autonomía de la voluntad" conforme al cual, pueden hacer todo aquello que la ley no prohíba.

2.- Que la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento se limitan a señalar los fines generales de tales asociaciones y fijan las reglas bajo las cuales pueden constituirse. No obstante, es el estatuto interno el que, en definitiva -como expresión de la voluntad de los asociados reunidos en Asamblea General-, rige el accionar de la asociación respectiva.

3.- Por consiguiente, si la asamblea general de asociados de una determinada asociación de desarrollo comunal acuerda el pago de dietas en favor de los miembros de su junta directiva, es una decisión privada que no puede ser desatendida por las autoridades administrativas encargadas de vigilar el funcionamiento de tales entidades. Obviamente, que un acuerdo de tal naturaleza implica, para la asociación que lo adopte, generar sus propios ingresos a fin de poder hacer frente a esa obligación, ya que a tal propósito no podría destinar los recursos públicos que, eventualmente, le sean girados para el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Sin otro particular, se suscriben,

Cordialmente

Lic. Omar Rivera Mesén                      Bach. Ana Paula Hernández Cordero

Procurador Adjunto                             Asistente de Procuraduría