C-050-96

26 de marzo, 1996

Ingeniero

Carlos Roesch Carranza

Ministro de Turismo

Su Despacho

Estimado señor:

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. PE-119-96 de 5 de febrero último, recibido el día 8 de ese mes, por el que nos consulta: "a) Si el criterio en el sentido de que "a los funcionarios de Catastro... les está absolutamente vedado inscribir o propiciar el registro de planos de inmuebles que, con mediana diligencia, pueda detectarse invaden la zona marítimo terrestre, exponiéndose, si lo hicieren a serias sanciones penales ...", resulta aplicable a inscripciones de planos posteriores a las inscripciones originales que se hicieran de porciones de la zona marítimo terrestre, con fundamento en el citado Transitorio III de la Ley 4558 y que se encuentran debidamente inscritas en el Registro Público de la Propiedad"; y "b) Si el Catastro tiene facultades de denegar las inscripciones de planos de fincas de cuya inscripción registral se desprende que el terreno incluye parte de la zona marítimo terrestre que pudo haber estado desafectadas en virtud de leyes especiales".

   De la consulta se confirió audiencia al señor Director de Catastro Nacional, sin que se pronunciara dentro del plazo concedido.

I.- INSCRIPCIONES BAJO LA LEY No. 4558 DE 22 DE ABRIL DE 1970

   Con fundamento en abundante normativa anterior que disponía la protección absoluta de la llamada milla marítima, la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, dispone en su artículo 7º, inciso b), la inalienabilidad de los terrenos "comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de cincuenta metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables".

   Bajo la vigencia de esta Ley, la utilización de la zona marítimo terrestre, conceptualizada jurídicamente como parte de la propiedad agrícola del Estado, era permitida a través de contratos de arrendamiento que otorgaba el Instituto de Tierras y Colonización.

   Sin embargo, con el transcurrir del tiempo, se hizo cada vez más patente que las playas de nuestro país tienen un potencial turístico superior al agropecuario, y algunas poblaciones costeras ya reunían determinadas características urbanas.

   Es entonces cuando se aprueba por la Asamblea Legislativa la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, No. 4558 de 22 de abril de 1970. En ella, resulta claro el interés de desplazar la competencia del Instituto de Tierras y Colonización, cuyos contratos ya abarcaban todo tipo de campos (turístico, industrial, de recreo, etc.), hacia otros entes cuya especialidad en la materia les hacían más aptos para regularla (Instituto Costarricense de Turismo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

   La Ley 4558 vino a exceptuar de la aplicación del artículo 7º, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización todas "aquellas partes de la zona marítimo- terrestre que el Instituto Costarricense de Turismo declarara como zonas turísticas y las que el Instituto de Vivienda y Urbanismo declarara zonas urbanas conforme a la Ley de Planificación Urbana" (artículo 2º), sometiéndolas al dominio de la municipalidad del cantón en cuya jurisdicción se hallaren ubicadas (artículo 3º).

   Con esta Ley vino prácticamente a desafectarse del dominio público una parte significativa de la zona marítimo terrestre, restando de ella con carácter demanial sólo la franja de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria (artículo 6º), hoy llamada zona pública.

   Los otros ciento cincuenta metros contiguos a ésta se declararon susceptibles de apoderamiento particular a través de dos vías: mediante venta, cuando se hubiere arrendado un terreno por un período superior a los diez años (artículo 8º), y por posesión de más de treinta años en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueño, para lo cual podían aprovechar, creando con ello una ficción jurídica, el tiempo transcurrido como arrendatarios (Transitorio III).

   La primera opción nunca pudo llegar a concretarse, ya que mediante la Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, se vino a suspender la vigencia de la Ley No. 4558, hasta tanto no se dictará una nueva ley reguladora del régimen dispositivo para playas e islas (artículo 1º), lo que se produjo con la puesta en vigencia de la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, derogando ésta expresamente la Ley No. 4558 y sus reformas (numeral 82).

   En cambio, la vía de titulación por medio del Transitorio III sí fue utilizada hasta su derogatoria por la Ley No. 4847 de 4 de octubre de 1971 (artículo 1º), Ley que fuera emitida para cortar los abusos a que se había dado lugar en detrimento de la franja demonial costera.

   En esa Ley No. 4847, su único Transitorio disponía que las informaciones posesorias que hubieren sido presentadas a los "juzgados" al 8 de setiembre de 1971 continuarían tramitándose hasta su terminación. Este texto fue declarado inconstitucional por resolución de Corte Plena en sesión extraordinaria No. 52 de 14 horas de 2 de noviembre de 1972, artículo I, únicamente en cuanto retrotraía sus efectos a aquella fecha, siendo así contrario al artículo 34 de la Constitución Política:

"Si se examina el reclamo que contiene el presente recurso a la luz de la doctrina y la jurisprudencia citadas para determinar si el transitorio de la ley número 4847 del año 1971 vulnera los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, pueden sentarse las siguientes conclusiones: no hay choque entre el segundo texto y el transitorio citado porque precisamente la ley que lo contiene indica el día a partir del cual entra en vigencia, pero sí lo hay entre el primero y el transitorio citado, en cuanto éste, al legislar para el pasado perjudica al recurrente en una situación jurídica que en su favor se había consolidado al amparo de una ley anterior, la derogada (...). No hay duda de que no habría conflicto de ninguna clase, si este Transitorio no hubiera proyectado hacia el pasado los efectos de la ley, perjudicando así los derechos de la parte recurrente, quien a la fecha de la publicación de la misma ya tenía en trámite su respectiva información".

   Es así como existen en nuestro país terrenos de la zona marítimo terrestre inscritos a nombre de particulares que hicieron uso, presentando diligencias de información posesoria, del Transitorio III de la Ley No. 4558 mientras se encontraba en vigencia, pero sólo en los ciento cincuenta metros de zona restringida, ya que esa norma era clara en excluir de su aplicación la reserva de cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar ordinaria (artículo sexto).

II.- FUNCIONES DE CATASTRO NACIONAL EN REGISTRACION DE PLANOS QUE AFECTEN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE

   El artículo 1º de la Ley No. 6043 estatuye de forma clara:

"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley."

   Por este precepto, todas aquellas instituciones u organismos públicos que en razón de sus atribuciones legales tengan que ver con zona marítimo terrestre, deberán adoptar en su función administrativa una actitud vigilante y tomar las medidas pertinentes para la efectiva protección de esta franja de dominio público.

   De ninguna manera esta obligación jurídica escapa al ámbito de competencias asignadas por el ordenamiento jurídico a la Oficina de Catastro Nacional, quien en su labor revisora para la inscripción de planos debe velar por que no se perjudiquen de ningún modo los terrenos de la zona marítimo terrestre.

   Ya en dictamen anterior, No. C-200-96 de 27 de noviembre de 1992, la Procuraduría General de la República dejó evidenciado este deber jurídico:

"Es claro entonces que a los funcionarios del Catastro, topógrafos o agrimensores y particulares les está absolutamente vedado inscribir o propiciar el registro de planos de inmuebles que, con mediana diligencia pueda detectarse, invaden la zona marítimo-terrestre, exponiéndose, si lo hicieren, a serias sanciones penales y, en los dos primeros casos, laborales o disciplinarias, amén de provocar la nulidad del acto."

   En ese sentido, la Ley No. 6043, en su artículo 63, fija la responsabilidad penal por inscripción indebida de planos:

"Artículo 63.- El funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación o de desarrollo o aprobare planos, contra las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere nugatoria la orden de suspensión o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además, será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá a la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar."

   Por su parte, el artículo 100 del Reglamento a Ley de Catastro Nacional, No. 13607 de 24 de abril de 1982, estipula que "es competencia de los respectivos superiores jerárquicos o de los entes encargados de ejercer la función disciplinaria la imposición de las sanciones pertinentes a aquellos funcionarios administrativos, notarios, jueces o registradores, que autoricen la inscripción de documentos en contra de los dispuesto en la Ley de Catastro Nacional y su reglamento". A ese respecto, el artículo 46 ibíd estatuye que "el Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley".

   Y es que la labor que ejerce la Oficina de Catastro es estimada de interés público, ya que consiste en la "representación y descripción gráfica, numérica, literal y estadística de todas las tierras comprendidas en el territorio nacional" (artículo 2º de la Ley No. 6545 de 25 de marzo de 1981), es decir, que a través de ella los diferentes predios o zonas que fueren objeto de levantamientos topográficos podrán ser ubicados fácilmente y descritos en forma precisa, disminuyendo la posibilidad de controversias en cuanto a localizaciones geográficas o planteo de cabida y linderos, y complementando así la información contenida en Registro Público a manera de conciliación jurídica, cuando ella exista (artículo 18 y 29 ibíd).

   Son específicamente estos alcances de la función catastral (existen otros como el de constituir una cartografía confiable para la elaboración de estudios de desarrollo, la creación de un banco de datos, o la de servir de base para la reestructuración racional del cobro de impuestos y tasas, artículos 22 y 23 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional) los que revisten especial trascendencia en punto a la tutela de la zona marítimo terrestre frente a intereses privados que puedan menoscabarla. Para nadie es un secreto que por su extraordinaria riqueza esta franja del demanio se ve constantemente amenazada por el deseo de apropiación particular, que se manifiesta a través de diferentes vías, entre ellas, la registral documental y gráfica.

   Es requerida, entonces, una precisión rigurosa en los términos con los que se inscriben documentos y planos, y, sobre todo, un apego absoluto a la normativa jurídica vigente; celo minucioso que debe ser aún más exigido cuando se trate de actos que puedan lesionar, directa o indirectamente, bienes de dominio público.

   Para llevar a cabo esta tarea, el ordenamiento legal costarricense le concede a la Oficina de Catastro una serie de atribuciones específicas que le permiten ejercer una vigilancia óptima de los procesos registrales.

   Mediante los artículos 80 y 81 del Reglamento a la Ley de Catastro, esta Oficina procederá a denegar, informando al interesado, la inscripción de planos que no se ajusten, a las disposiciones, métodos, procedimientos y especificaciones adoptadas, conforme a ese mismo reglamento, la legislación vigente y la información de que dispone. Tal podría ser el caso de planos para información posesoria donde se incluya contra legem terrenos de la zona marítimo terrestre. En este sentido, el dictamen No. C-200-92 expresó:

"De modo que los registradores del Catastro tienen el deber inexcusable de estudiar o examinar los planos que sean presentados a su inscripción, deteniendo o denegando ésta cuando son contrarios a la ley; máxime si es prohibitiva o de orden público, cual suceden con los que incorporen áreas públicas de la zona marítimo terrestre (artículos129 de la Constitución Política, 7 y 82 de la Ley 6043). Al intento, actúa como un contralor o fiscalizador para evitar en su sede la consumación de actos registrales lesivos a esos bienes de patrimonio nacional, que ha de resguardar desde su ámbito de competencia (Ley 6043, artículos 4 in fine y 63 y Reglamento a la Ley del Catastro, artículos 4 y 94)."

   También puede la Oficina de Catastro Nacional proceder a la devolución de planos, haciendo indicaciones claras y concisas de todos los defectos que contenga (artículo 82, ibíd). Piénsese, por ejemplo, en planos que para efecto de concesiones en la zona marítimo terrestre no lleven el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública (artículo 63 del Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977), o en otros que para información posesoria no incluya la leyenda "Se inscribe este plano sin perjuicio de los derechos del Estado para todos los efectos de las limitaciones que las leyes de aguas y caminos y zona marítimo-terrestre establecen" (artículo 44 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional).

   Asimismo, es potestad de la Oficina de Catastro insertar notas de advertencia en planos cuando detecte que fueron inscritos contra la normativa vigente, por ejemplo, incluyendo de forma injustificada terrenos de la zona marítimo terrestre. Sobre el particular, puede verse el Voto No. 1975-91 de 8 horas 48 minutos del 4 de octubre de 1991, en que nuestra Sala Constitucional avala esta facultad:

"En el caso que nos ocupa existen indicios de que la inscripción del plano G-793551, presenta irregularidades, pues se incluyó en el mismo parte de la zona marítimo terrestre no inscrita de previo a nombre de ningún particular. (...) La actuación que se recurre, sea la anotación de advertencia que hace el Director del Catastro en el plano, es una medida precautoria, fundamentada legalmente en los artículos 110 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional y 66 del Reglamento del Registro Nacional, que no tiene la virtud de crear gravamen alguno sobre los terrenos pues la inscripción de ellos es atribución exclusiva del Registro Público y en cuanto a la señalada anotación, esta Sala comparte el criterio del recurrido cuando estima que la nota de advertencia no afecta derecho de propiedad alguno, porque éste nunca podría haber abarcado lo que es patrimonio inalienable del Estado. Se pretende con tal anotación advertir a terceros potenciales adquirentes de los terrenos a que se refiere el plano, a efecto de que tengan conocimiento de las limitaciones legales que afectan a esa propiedad. (...) Así las cosas y siendo la inscripción del plano cuestionado un acto administrativo que se acusa de nulo, la nota de advertencia agregada por el Director de Catastro no limita el derecho de propiedad privada que legítimamente ejerce el recurrente en gran parte de los terrenos a que se refiere el señalado plano, por lo que se debe declarar sin lugar el recurso."

   Finalmente, el artículo 110 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional posibilita a que los casos no previstos en él se resuelvan de acuerdo con los principios generales del derecho registral o por lo que el uso o costumbre determinen.

   Ahora bien, es evidente que las atribuciones que la ley asigna a la Oficina de Catastro Nacional no alcanzan para desvirtuar títulos legítimos inscritos que hubieren sido extendidos por autoridad competente y en cuyo trámite se hayan observado todos los requisitos que la normativa jurídica dispusiera al momento.

   En ese orden de ideas, y conforme se indicó al inicio, el Transitorio III de la Ley No. 4558 permitía titular lotes o fincas en la zona marítimo terrestre, salvo la zona de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, a todas aquellas personas que demostraran haberlos poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños por más de treinta años, aún cuando hubieren poseído tales inmuebles durante parte de ese tiempo como arrendatarios. Por lo que, ante propiedades inscritas al amparo de ese Transitorio, cuyas diligencias de información posesoria hayan sido presentadas durante su vigencia, y en las que se hubiere cumplido con los requisitos en él elencados, la Oficina de Catastro no puede tomar ninguna medida contraria a su integridad registral y mucho menos oponerse a la inscripción de planos posteriores resultantes de segregaciones u otros movimientos legítimos del plano original que sirvió de base para la titulación respectiva y que se mantengan dentro de la misma área descrita por éste.

   Aceptar lo contrario sería atentar contra el principio de inviolabilidad de la propiedad privada, consagrado en el artículo 45 de nuestra Constitución Política, y la potestad de todo propietario de hacer uso, conforme al ordenamiento jurídico, de todos los atributos de dominio que su condición le otorga.

  Siguiendo esta tesitura, la Oficina de Catastro Nacional tampoco tiene facultades legales para denegar la inscripción de planos en el que se describan fincas de cuya información en Registro Público se desprende que el terreno incluye parte de la zona marítimo terrestre, si ésta en virtud de ley especial se encontraba desafectada para efectos de titulación y se observaron los requisitos legales vigentes a ese momento.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/

c.c. Ing. Jorge Avendaño Machado

Director de Catastro Nacional