C-254-98

San José, 26 de noviembre de 1998

Señor

Ricardo Toledo Carranza

Gerente General

CORREOS DE COSTA RICA S.A.

Estimado señor:

   Con la anuencia del Señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio GG-2593-98 de 03 de noviembre del presente año, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico, acerca del pago de las prestaciones legales a los funcionarios de la anterior Dirección Nacional de Comunicaciones, despedidos por Correos de Costa Rica S.A., de conformidad con el Transitorio V de la Ley No. 7768 de 24 de abril de 1998.

I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

   Nos indica usted que, no obstante la nueva Empresa bajo su cargo, realiza los despidos de los funcionarios que le autoriza dicha norma, la Asesoría Jurídica del Ministerio de Gobernación y Policía, devuelve varias resoluciones, por virtud de las cuales, se ordenan el pago de las respectivas prestaciones legales, aduciendo que los expedientes carecen de los requisitos establecidos en el Decreto Ejecutivo No. 24354- P-H-TSS, publicado en La Gaceta No. 116 del lunes 19 de junio de 1995, pues no se aporta el convenio entre el servidor y el respectivo jerarca, que señala lo siguiente:

"Se autoriza el pago de prestaciones legales a los funcionarios públicos que renuncien a sus cargos para dedicarse a actividades dentro del Sector Privado, previa autorización del jerarca respectivo y la suscripción de un Convenio al efecto, de conformidad con lo que establece los artículos 25 y siguientes de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público."

   En criterio del consultante, al crearse el Transitorio V de la Ley citada, el legislador le autorizó, temporalmente, a Correos de Costa Rica S.A. para despedir, con responsabilidad patronal, a los funcionarios de la anterior Dirección Nacional de Comunicaciones que no requiriera más de sus servicios, previo estudio de necesidades, encargándose al Estado, por medio del Ministerio de Hacienda, pagar las indemnizaciones correspondientes.

   Desde esa perspectiva de razonamiento, nos dice esa entidad, que tal disposición no está limitando al nuevo patrono a las sujeciones del programa de "movilidad laboral voluntaria", toda vez que, por las circunstancias especiales de la transformación legal de Correos y Telégrafos a una empresa sociedad anónima, no tendría razón lógica la operación de los supuestos del Decreto aducido por la Dirección Jurídica del citado ente ministerial.

   Para la respuesta de lo planteado, este Despacho procederá analizar el tema de la siguiente forma:

II.- ANALISIS DEL TRANSITORIO V DE LA LEY NO. 7766 DE 24 DE ABRIL DE 1998.

   Transformación de la Dirección Nacional de Comunicaciones en la Empresa denominada "Correos de Costa Rica S.A.", así como el régimen jurídico de las relaciones de trabajo.

   De conformidad con la referida Ley No. 7768 de 24 de abril de 1998, este Despacho ha tenido oportunidad de analizar el carácter jurídico de la entidad bajo examen, cuando mediante la Opinión Jurídica No. 066-98 de 6 de agosto de 1998 señaló en lo conducente:

" ...de la forma expuesta en el mencionado dictamen, así como en relación con los artículos 2 y 16, párrafo último de la Ley de Correos de cita, constituye esta nueva entidad, en una empresa de naturaleza híbrida, en donde para resguardar el patrimonio y capital social perteneciente al Estado se encuentra sujeta, a los controles de aprobación, fiscalización de ejecución y liquidación presupuestaria ejercidos por la Contraloría General de la República, pero en cuanto al ejercicio de su actividad se encuentra sometida al Código de Comercio, Código Civil, Código de Trabajo y las normas conexas; siendo entonces aplicable, en lo que a materia de relación de trabajo se refiere en adelante, lo que establece el recién enunciado cuerpo normativo laboral, excluyéndose, claro está, tal y como expresamente lo estipula el numeral 16 supracitado, de la aplicación del Estatuto de Servicio Civil, Libro II de la Ley General de la Administración Pública, Ley de la Autoridad Presupuestaria y Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.

En conclusión, de todo lo indicado hasta aquí, la definición de las relaciones de trabajo de Correos de Costa Rica S.A. se sitúa en un régimen no estatutario, según la referida Ley No. 7768, (...) regido más bien, por el Código de Trabajo.

   Según hemos observado de lo dicho, con el cambio del carácter normativo de la Dirección Nacional de Comunicaciones a Correos de Costa Rica S.A. se ha dado un giro importante en el régimen de la relación de trabajo en este campo comunicativo, en donde ahora, priva otros supuestos de los que existen en el Régimen de empleo público, que deben considerarse en adelante, cuando por esa mudanza institucional, nos encontramos totalmente ante una situación distinta a la que precedió en el denominado "Cortel".

   De esa manera, la relación de trabajo entre la nueva empresa y sus trabajadores se rige por el Código de Trabajo y sus postulados de carácter privado.

Del propio Transitorio V de la nueva Ley de Correos:

   La norma de referencia establece:

" Transitorio V.- Autorízase al Estado, por medio del Ministerio de Hacienda, para proceder a la liquidación y el pago, mediante resolución administrativa, de las prestaciones legales correspondientes a los funcionarios de la Dirección Nacional de Comunicaciones quienes, previo estudio de necesidades, sean despedidos por Correos de Costa Rica dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley, conforme al artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República, reformado por la Ley No. 7560, de 9 de noviembre de 1995.

Los servidores con más de doce años de servicio, que sean despedidos en las condiciones señaladas en el párrafo anterior, podrán solicitar que se les cancelen las prestaciones, de conformidad con el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio civil, Ley No. 1581, de 30 de mayo de 1953, y las leyes No. 4565, de 4 de mayo de 1970 y No. 6155, de 28 de noviembre de 1977.

El pago se hará a más tardar cuarenta y cinco días después de la firmeza de la resolución que ordene pagar.

Si se produjere atraso en el pago de las liquidaciones a los trabajadores, por causas no imputables a ellos, el Estado deberá reconocerles el pago de los intereses correspondientes al período de atraso."

   Consecuente con las circunstancias del caso que nos ocupa, según aludimos en el acápite que antecede, así es el carácter de la disposición transcrita, en tanto fue creada solamente para solventar, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la Ley de comentario, la situación de los empleados antiguos que Correos de Costa Rica considerara no requerir de sus servicios, luego de un estudio justificado de necesidades para poner en marcha la empresa.

   Para tal efecto, se previó en esa disposición "ad tempus"(1) la forma de liquidar las indemnizaciones que corresponden a los funcionarios despedidos, utilizándose para ello, lo dispuesto por los artículos 25 de la Ley de Equilibrio Financiero y 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil en lo procedente. Así quedó plasmado en el Acta de la Sesión Plenaria No. 137 celebrada en la Asamblea Legislativa el jueves 2 de abril de 1998 cuando en lo conducente se expuso:

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NOTA (1): "(...) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua..."consigna dentro de la definición de "transitorio" los términos TEMPORAL, PASAJERO, PERECEDERO, FUGAZ..." Cabe agregar que en igual sentido, en el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas (8ª Edición, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1974) se define tal término como "Temporal, de duración limitada o corta. Perecedero..."

Luego, en lo que a la técnica legislativa se refiere, tanto en nuestra Constitución Política, como en la generalidad de los cuerpos legislativos que conforma nuestro ordenamiento jurídico positivo la función de las llamadas disposiciones transitorias ha sido la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva a las de la dar un tratamiento jurídico distinto, de carácter excepcional, a ciertas situaciones que no se pretenden comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales, pero en forma también temporal."(...) , citado en la Opinión Jurídica No. 066-98 de referencia en este estudio.

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"Con el apoyo, en este caso de los diputados Brenes Gómez y Solís Fallas, logramos que, efectivamente, las prestaciones legales de los trabajadores en caso de ser despedidos, se incluyera la frase: "previo estudio de necesidades" la que defendimos hasta el final. Es decir, ningún despido se puede ejecutar en esta nueva empresa pública si no está justificado técnicamente mediante estudio de necesidades, que hable de la necesidad de ese despido. Y que sus prestaciones sean pagadas conforme al artículo 25 de la Ley del Equilibrio Financiero de la República. También a pesar de que presentamos la moción respectiva en la sesión No. 116 del 11 de marzo de 1998, en la que pedimos que se agregara un párrafo al artículo transitorio segundo, con el fin de que dijera: que los trabajadores que tenían más de doce años de servicio se les cancelara las prestaciones de conformidad con lo que establece el artículo 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil", fue rechazada en la comisión. (...) Los diputados Brenes Gómez y Solís Fallas decidieron acoger nuestra moción, rechazada en su oportunidad, pero aprobada luego en la sesión No. 118 del 25 de marzo de 1998."

III.- FONDO DE LA CONSULTA :

   De acuerdo con lo expuesto arriba, no cabe la menor duda que para evacuar su consulta, no se puede dejar de lado lo que aconteció con Cortel, para dar paso a una nueva empresa, dentro de un marco jurídico y organizativo diferente al anterior, en lo que a la prestación del servicio postal costarricense se refiere.

   En efecto, la inquietud planteada por usted, estriba específicamente, si al autorizar la indicada disposición transitoria el despido de los funcionarios que Correos de Costa Rica no necesitara más de sus servicios, debe el Estado sujetarse a las hipótesis de los artículos 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República, reformado por la Ley No. 7560 de 9 de noviembre de 1995, y 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil para el pago de las prestaciones legales?

   Pues bien, como se indicó en líneas atrás, esta Procuraduría vertió una opinión general (2) sobre el contenido de la norma que se consulta ahora, y en esa oportunidad enfatizó únicamente que, no obstante el Estado se hace cargo de las prestaciones legales de los empleados que dicha Empresa decide despedirlos, debía considerarse, si los puestos ocupados en la Dirección Nacional de Comunicaciones se encontraban o no, en propiedad, ya que esa clase de indemnizaciones previstas en la normativa recién citada es para los que gozan o gozaban de la estabilidad laboral(3), de lo contrario, tendría que aplicarse, los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo. Así, este Órgano Consultivo subrayó:

"En consecuencia, el requisito fundamental de encontrarse el servidor en propiedad, para ser partícipe del referido artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero, o bien, del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de cita, es de carácter obligatorio. De lo contrario, no podría ser destinatario del beneficio indemnizatorio que contemplan las mencionadas disposiciones, si el cargo del servidor en la Administración central, no se encuentra protegido por el régimen de Servicio Civil; en cuyo caso, le corresponderían las prestaciones legales de los artículos 28, 29 y 31 del Código de Trabajo, este último supuesto cuando proceda su otorgamiento.

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NOTA (2): Opinión Jurídica No. 066-98 precitado.

NOTA (3): Ver los artículos 26 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955 de 24 de febrero de 1984 y su reformas, y 37 inciso a) del Estatuto de Servicio Civil.

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   La anterior postura resulta de una relación justa y razonable entre el mencionado Transitorio y las propias disposiciones legales utilizadas para el pago de las indemnizaciones respectivas. De no ser así, el operador al momento de aplicar esa "norma temporal" podría incurrir en una interpretación silogística (4) de los textos legales allí referidos, volviéndola totalmente inoperante a la realidad para la cual fue prefijada, con el grave perjuicio económico que ello ocasionaría no solo al funcionario despedido, sino al Erario Público, según sus dos párrafos últimos, que a la letra dicen:

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NOTA (4): En el mismo sentido, ver, Ducci Claro (CARLOS), "Interpretación Jurídica" Editorial Jurídica de Chile, 1989, que al explicar los diversos tipos de interpretación legal, señala: "Podemos preguntarnos si al examinar con este criterio la forma representativa el intérprete no llegará a una conclusión distinta de la objetividad originaria. ¿Es esto permisible? ¿Es esto deseable? La finalidad del intérprete es que la norma jurídica conserve su validez a través de las variaciones que en el tiempo experimenten las condiciones sociales.

Incluso podemos sostener que esto no constituye una alteración, porque si esas condiciones, en un momento determinado, significaron la objetividad de la norma, para que esa objetividad se mantenga es preciso también considerar su variación. Mantener la relación e interdependencia entre la norma y las condiciones sociales es, tal vez, la única forma de aplicar el derecho y propender a la vigencia de la ley." (p. 14)

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Transitorio V.-

(…)

El pago se hará a más tardar cuarenta y cinco días después de la firmeza de la resolución que ordene pagar.

Si se produjere atraso en el pago de las liquidaciones a los trabajadores, por causas no imputables a ellos, el Estado deberá reconocerles el pago de los intereses correspondientes al período de atraso."

   De manera que, tal y como lo detalla el criterio legal que se acompaña a su consulta, no hay causa alguna en este caso, para aplicar los presupuestos que en torno a la movilidad laboral existen en la Administración Pública, cuando más bien esa norma autoriza a "Correos de Costa Rica" a despedir, previo estudio al respecto, aquellos funcionarios que no necesite de sus servicios, teniendo como punto de referencia para el pago de alusión, nada más, los, tantas veces citados, artículos 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República y 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. Veamos, lo que en ese sentido, señaló la Asesoría Legal de la anterior Dirección Nacional de Comunicaciones, y que es de suma importancia tomarlo en cuenta para el resultado final de este análisis:

" a) el supuesto establecido en el párrafo primero del Transitorio V de la Ley de Correos, no contiene ningún carácter volitivo en cuanto al funcionario, en otras palabras, no faculta ni le permite al funcionario renunciar o acogerse al pago de sus prestaciones laborales más el pago de los incentivos del artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República. Por el contrario, como se dijo arriba, dicho párrafo faculta al Estado a despedir a los funcionarios y a cambio, podemos decir, les paga las prestaciones más incentivo contemplado en el artículo 25 de la ley de repetida cita.

b) en relación con lo anterior, la idea del legislador fue que al funcionario despedido se le pagaran sus prestaciones rompiéndose en razón del despido. El legislador perfectamente pudo referirse al pago de un beneficio determinado, como podría ser el rompimiento del tope de cesantía, o el pago de algunas mensualidades adicionales, empero, con esa intención optó por referirse al artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República, lo cual no era necesario. Al alcanzar el expediente legislativo de la Ley de Correos, encontramos referencias en este sentido, a saber:

a.- el entonces diputado Rodrigo Gutiérrez Schwanhauser, retomando el criterio del Asesor Legal de Servicios Técnicos, Lic. Gino Capra, señala que hay ninguna contradicción y para evitar malas interpretaciones jurídicas en el futuro, entre la norma del proyecto de ley que excluye la aplicación de la Ley de Equilibrio Financiero de la República con lo establecido al respecto al final del primer párrafo del Transitorio II (hoy transitorio V de la Ley). En lo que interesa, expresó lo siguiente:

"De manera que quede claro el criterio del señor letrado de que no hay mayor contradicción y que es únicamente para efectos de la liquidación de las prestaciones" (folio 809) b.- Por su parte, el Lic. Capra sobre dichas normas dijo que "no encuentro que haya ninguna contradicción en que las liquidaciones deban hacerse con apego al artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero" (folio 810)"

   De ahí que, este Despacho comparte el criterio vertido por el citado órgano legal de la institución en todos sus términos.

IV.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo dispuesto en el Transitorio V de la Ley No. 7768 de 24 de abril de 1998, esta Procuraduría General de la República sostiene que, no resulta procedente aplicar los presupuestos, que establecen los artículos 25 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público y 37, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil y sus reglamentos, para el pago de las indemnizaciones a los funcionarios que Correos de Costa Rica S.A considere despedir, previo estudio de la necesidad, ya que las circunstancias son diferentes a las que originaron la creación de esa normativa; excepto tomar en cuenta para ese efecto económico, si el personal ha venido disfrutando la estabilidad en sus cargos con la anterior Dirección Nacional de Comunicaciones.

   De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA