C-258-98

San José, 30 de noviembre de 1998

 

Licenciado

Mario Barrenechea Coto

Gerente General Banco de Costa Rica

S. O.

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio de 20 de octubre último, por medio del cual formula una serie de interrogantes en relación con la política salarial para los bancos, definida por el Presidente de la República mediante la directriz N. 25, publicada en La Gaceta de 23 de octubre de 1997. Señala Ud. que la definición de política del Gobierno pretende dotar a los bancos comerciales del Estado de instrumentos de remuneración acordes con el mercado en que se desenvuelven, a fin de facilitar su desempeño en un ambiente altamente competitivo y desafiante.

   Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de fecha 8 de octubre anterior, en el cual se hace una exposición respecto de los antecedentes de la directriz del señor Presidente y se da respuesta a las preguntas que le formula la Gerencia. Por ello nos referiremos a ese criterio al evacuar las distintas preguntas formuladas.

   Mediante oficios de fecha 11 de noviembre, esta Procuraduría procedió a dar audiencia por el término de ocho días al Banco Nacional y al Banco Crédito Agrícola, a fin de que se refirieran a la consulta planteada por el Banco de Costa Rica.

   Al día 30 de noviembre, el Banco Crédito Agrícola no había contestado la audiencia conferida.

   En oficio GG-740-98 de 24 del mismo mes, el señor Gerente General del Banco Nacional hace una exposición sobre el fenómeno de competitividad en que están involucrados los bancos y la necesidad de liberalizar su régimen y modificar sus estructuras, para buscar la eficiencia y el aprovechamiento de los recursos financieros. Expresa que una de las medidas adoptadas es la aplicación de esquemas salariales "que estimulen la consecución de logros y metas institucionales", cuyo fin es que se reconozcan los méritos de cada trabajador. Así, la reforma al artículo 63 de la Novena Reforma a la Quinta Convención Colectiva permite el pago de incentivos económicos en función de los resultados individuales y grupales de cada oficina. En su concepto, los bancos deben abocarse a reclutar el recurso humano más calificado y capacitado que contribuya a su gestión, por lo que este aspecto es estratégico. Agrega que existe un abismo en la remuneración salarial del personal de Alta Administración o escala gerencial del Banco Nacional respecto del sector financiero privado del país, lo que se evidencia en los estudios de mercado sobre los salarios que reciben los ejecutivos que ocupan cargos homólogos de los puestos, por lo que el Banco Nacional no tiene salarios competitivos que permitan contratar o mantener el personal más calificado. Remite al respecto a dos dictámenes, que adjunta, de la Asesoría Jurídica respecto de las propuestas de remuneración salarial para los cargos gerenciales. Añade que comparte las inquietudes del Banco de Costa Rica respecto de la definición de la política salarial. Particularmente, se considera preocupado por la "forma en que los entes fiscalizadores pretenden objetar los incrementos o modificaciones en los esquemas salariales, desconociendo estudios técnicos que justifiquen tales acciones. En nuestro criterio, tales entes deben limitarse a comprobar la existencia de los recursos necesarios en la partida presupuestaria respectiva...". Estima que el ente fiscalizador no puede desconocer la autonomía de los bancos y se pronuncie sobre aspectos de gobierno de la entidad bancaria que están fuera de su ámbito de competencia.

   Podría decirse que las cinco interrogantes que se plantean conciernen la posibilidad de: una única política salarial para todos los bancos; que en el Banco de Costa Rica haya "dos políticas salariales"; la delimitación del sector que puede servir de parámetro para establecer los salarios de los funcionarios bancarios y el control de las fijaciones salariales por parte de los órganos fiscalizadores de los bancos. En el orden indicado se analiza la consulta.

A-. EN CUANTO A LA UNIFORMIDAD DE LA POLITICA DE LOS DISTINTOS BANCOS

   Consulta el Banco si: "para llevar adelante la nueva política salarial a la cual se refiere la Directriz ¿ deben los bancos del Estado uniformar los criterios de ejecución de la misma o puede cada uno de los bancos adoptar sus criterios particulares?

   Es criterio de la Asesoría Legal de dicho Banco que cuando la directriz se refiere a la nueva política salarial para los bancos del Estado lo hace en términos plurales, lo que, de acuerdo con una interpretación gramatical, significa que "se está refiriendo a la posibilidad de que cada banco adopte su propia política". Agrega que "si el señor Presidente hubiera querido que se estableciera una sola política para todos los bancos, así lo hubiera indicado expresamente, o por lo menos, como coordinador de la administración pública, central y descentralizada, de conformidad con el inciso b) del artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública, hubiera establecido la necesidad de que los bancos coordinaran sus políticas". Es su criterio que la redacción de la directriz es consecuente con el principio de autonomía administrativa y con lo dispuesto en el artículo 34, inciso 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, que confiere a las Juntas Directivas de cada uno de los bancos, el fijar la remuneración de cada plaza. Corresponde a cada banco concretizar la política que se defina. Además, como la directriz hace referencia al ambiente competitivo, debe considerarse que los bancos estatales compiten entre sí y que existen diferencias entre ellos en cuanto a patrimonio, niveles de ganancias, políticas crediticias y otros aspectos. Cabe señalar que el Banco Nacional no se refirió a este punto y que de los dictámenes de la Asesoría Jurídica no es posible derivar cuál es el criterio oficial de ese Ente sobre el tema.

   Ciertamente, la interpretación gramatical permite intuir que todos y cada uno de los bancos estatales pueden establecer sus políticas salariales tendientes a cumplir los objetivos fijados en la directriz.En efecto, la directriz ha utilizado la expresión:

"Avalar las iniciativas de los bancos comerciales del Estado que pretenden establecer nuevas políticas salariales".

   Expresión que da a entender que existen diferentes iniciativas de los bancos y que la política salarial no es única. Pero a esta interpretación gramatical, que es simplemente el punto de partida para el operador jurídico, se une la consideración teleológica y el contexto jurídico en que se desenvuelven los bancos.

   La nueva política salarial debe tender a la "eficiencia individual" de los funcionarios de cada Banco y es claro que los parámetros para determinar esa eficiencia no tienen que ser necesariamente los mismos en cada Banco estatal, ya que en esa eficiencia influyen diversas variables, como son el tamaño del Banco, los servicios que presta, la composición de la cartera, etc. Ciertamente, no constituye un objetivo de la directriz que los bancos estatales compitan entre ellos, sino que puedan competir con las entidades financieras privadas. Pero, la competitividad con los bancos privados podría ser interferida si los bancos estatales no pudiesen tener un mecanismo salarial que refleje adecuadamente sus necesidades y objetivos.

   Tenemos, además, el marco constitucional en que se desenvuelven los bancos estatales. El artículo 188 de la Constitución expresamente les garantiza autonomía administrativa. Autonomía que se consagra respecto de cada uno de ello, no del conjunto de la banca estatal.

   Está comprendida dentro del concepto de autonomía administrativa la iniciativa de gestión, para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a las obligaciones legales. Luego, como se ha indicado, el artículo 34, inciso 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, otorga competencia a la Junta Directiva de cada uno de los bancos estatales para fijar la remuneración que corresponde a cada plaza:

"En la dirección inmediata del Banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

(…)

Acordar el presupuesto anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, los cuales requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República; crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones".

   Competencia que no podría ser delegada en otra instancia del Banco, puesto que se trata de una función esencial, atribuida por su específica idoneidad, y mucho menos en una organización ajena a la estructura del Banco. Es claro que autoridades de cada uno de los Bancos pueden coordinar la política salarial, si lo consideran conveniente. Situación que es completamente diferente a que se imponga la existencia de una única política salarial en materia bancaria.

   Por otra parte, conforme la jurisprudencia constitucional, el cumplimiento de las directrices es responsabilidad exclusiva de cada una de las entidades dirigidas:

"Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo del diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter a aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su Ley y con la General de la Administración Pública...", Sala Constitucional, resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994. El subrayado no es del original.

"...De lo anteriormente transcrito se concluye, en lo que atañe al presente caso: (....).

c) Que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas o a categorías de ellas, y no pueden implicar ejercicio de jerarquía ni de control previo;

d) Que el cumplimiento de esas directrices es materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución, solamente sujeta a las sanciones previstas por ley para su incumplimiento (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública)". Sala Constitucional, resolución N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997.

   La garantía de la autonomía administrativa plena de cada uno de los bancos estatales ampara la ejecución de las directrices a cargo de cada uno de ellos. Tomando en consideración lo antes transcrito, cabe concluir que la redacción de la directriz en cuestión es conforme con la norma constitucional. La directriz no podía referirse a uno de los bancos, sino que debía comprender las entidades que entran dentro de la categoría "bancos comerciales del Estado", sin que en modo alguno pueda pretenderse que los integrantes de cada categoría deban actuar de consuno y ejecutar también en conjunto las directrices emanadas. Pretensión que, repetimos, resultaría contraria a la autonomía administrativa y al corolario deducido por la Sala en cuanto que el cumplimiento de las directrices es "responsabilidad exclusiva" de cada institución, aun cuando se refieran a un conjunto de entidades. Por consiguiente, "la ejecución concreta de las directrices" corresponde a cada banco. Ergo, cada Banco debe desarrollar su política salarial.

   Ese desarrollo se produce dentro de los límites de la directriz, que debe contener criterios uniformes para la política salarial que se adopte. Al conocer de la Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, la Sala Constitucional, en resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994, estableció la norma constitucional que debe regir en materia salarial: la existencia de criterios uniformes.

"Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública".

   Criterios uniformes que en la directriz están expresados en forma genérica e imprecisa, ya que se remite a los conceptos de:

"... criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones".

   El objetivo es la "eficiencia individual de sus funcionarios" y "competitividad frente a las entidades financieras privadas". El medio para lograr el salario que garantice eficiencia y competitividad es la realización de estudios técnicos que respalden la nueva remuneración. Esos son, pues, los elementos de la nueva política salarial fijados por el Presidente de la República. En ejercicio de su competencia, la Junta Directiva de cada Banco establece su estructura organizacional, los puestos que la integran y valora cada uno de éstos.

B-. LA POLITICA SALARIAL DE CADA BANCO DEBE SER UNICA

   Consulta el Banco:

¿ Puede el Banco de Costa Rica, a partir de la indicada directriz, adoptar dos políticas salariales, una para su sector ejecutivo, donde necesita hacerse más competitivo y, consecuentemente, ser más competitivo respecto del nivel salarial, y otra para el resto de los funcionarios? ¿Lesiona esto de alguna forma el principio de igualdad que se cita en la Directriz?".

   En criterio de la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, no existe impedimento jurídico para que los bancos del Estado puedan establecer dos políticas salariales diferentes, siempre y cuando ello esté justificado y se haga para mejorar la utilización de los recursos de la entidad. Agrega que el nivel ejecutivo del Banco se encuentra por debajo del percentil 50 del mercado, mientras que el resto de funcionarios se encuentra por encima del percentil 65 del mercado, lo cual hace que la curva salarial de dicha entidad esté por encima de la curva del mercado en los niveles inferiores y por debajo en los superiores. El Banco puede establecer, en su opinión, una política salarial correctiva de la situación, que se plasme en dos políticas, tomando en cuenta que la competitividad salarial quiere lograr en los bancos del Estado salarios más competitivos precisamente a nivel superior, donde se presenta la carencia de funcionarios. No existiría violación al principio de igualdad constitucional si las políticas se establecen en relación con funcionarios que ocupen diferentes posiciones, es decir, en relación con diferentes clases de puestos. Las escalas salariales, se afirma, se rigen por el principio de igualdad en relación con iguales clases de puestos, pues se rigen por el principio de progresividad, que significa que, a mayor complejidad en el trabajo de un puesto en relación con el inferior en la escala, mayor es la dotación salarial que se asigna. Considera que tampoco podrían existir dos políticas salariales que se funden en dos diferentes manuales descriptivos de clases de puestos y consecuentemente en dos diferentes escalas salariales, que favorezcan a algunos funcionarios y desfavorezcan a otros.

   El Banco Nacional de Costa Rica no se refirió a este punto. Empero, de los dictámenes legales que se remitieron pareciera desprenderse que el Banco aplica diferentes incentivos según el puesto de que se trate. Esa diferencia se mostraría particularmente respecto del nivel de "Alta Administración", que no estaría sujeto a la reforma al artículo 63 de la Novena Reforma a la Quinta Convención Colectiva. Así, por ejemplo, para los directores corporativos y regionales, el incentivo sería la diferencia entre el salario promedio devengado por todos los directores, incluyendo los Subgerentes y el percentil 90 del mercado salarial para ese tipo de puestos (dictamen de la Asesoría Jurídica D.J.271-98 de 11 de marzo del presente año). Parte ese dictamen del reconocimiento de la autonomía del Banco y de la directriz presidencial que concreta la facultad de determinar las remuneraciones salariales. Para el caso que analiza el dictamen referido, sea el de los Directores Corporativos y Regionales, estima la Asesoría que se respeta el principio de igualdad, porque el incentivo se mueve en una banda única y común a todos los funcionarios que lo perciban, de manera que estarán en igualdad de condiciones en cuanto a requisitos para obtenerlo y las sumas a percibir. Las diferencias serán producto de la composición salarial de cada quien, según el tiempo de servicio y los pluses a que tengan derecho. Por otra parte, del dictamen N. DJ/0087-98 de 6 de febrero del presente año, se desprende que el criterio de la Asesoría Jurídica es que no puede existir dos formas diferentes de valoración salarial para un mismo tipo de puestos, según que los funcionarios sean contratados interna o externamente.

   En el dictamen 130-95 de 7 de junio de 1995, la Procuraduría dictaminó:

"Conforme los términos de la resolución de la Sala Cuarta, la definición de la política estatal en materia salarial compete al Presidente de la República, órgano llamado a mantener la unidad de actuación gubernamental, e impulsar y dirigir esa acción del Estado y de los demás entes públicos, en virtud de su condición de Jefe de Estado y de la Administración Pública y de lo establecido en el artículo 26, b) de la Ley General de la Administración Pública.

Por lo que en cumplimiento de la norma constitucional en materia salarial y en ejercicio de sus potestades, el Presidente de la República fija la política salarial aplicable a los bancos estatales, los cuales deberán acatarla en los términos señalados por el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública.

   Agregándose:

"De conformidad con los principios sentados por la resolución de la Sala Cuarta, las decisiones salariales deben responder a criterios uniformes que respeten lo dispuesto en los artículos 57 y 68 de la Constitución Política.

Lo anterior significa que la definición de la política salarial estará determinada por el principio de igualdad jurídica. Principio constitucional que, como es sabido, impone un tratamiento igual para situaciones iguales y consecuentemente, prohíbe dar un trato igual a quienes se encuentren en una situación de desigualdad. Desigualdad que debe ser analizada a partir del principio de razonabilidad que informa la actividad estatal. Por lo que será necesario determinar si el establecimiento de una determinada política en materia salarial es o no razonable, para lo cual podrá partirse de criterios técnicos en la materia y la consideración de las funciones de que se trate.

Pero, además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 constitucional y de la resolución de la Sala de repetida cita, esa política debe considerar el principio de eficiencia, ya que la igualdad de salarios se da "en idénticas condiciones de eficiencia".

   Partiendo de lo expuesto por la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, pareciera que el problema que se plantea es ante todo de índole terminológico. Si la política salarial se plasma en el Manual Descriptivo de Puestos y en su Escala Salarial y la pretensión es que sólo exista un Manual y una Escala para el Banco, se sigue que el Banco tendría una única política salarial, expresada en una escala salarial por la cual se valorizan los diferentes puestos según su complejidad e importancia de las funciones para el operar del Banco. Se trataría de una escala progresiva, cuyos escalones superiores comprenderían los puestos con funciones más complejas, probablemente de carácter ejecutivo. De ese modo no se estaría ante un "escalafón diferenciado" para determinados puestos que se desea incentivar. La política salarial puede, además, tener varios componentes en razón de su objetivo. Esa política salarial es única en razón del objetivo que la informa: la competitividad de los salarios. Para lograr dicho objetivo, empero, puede ser necesario reconocer a algunos funcionarios aumentos salariales que no se reconocen a otros. Tal sería, por ejemplo, el caso de la clase ejecutiva que supuestamente está por debajo de los precios del mercado. O bien, diferenciar en los incentivos que se reconocen a efecto de premiar el logro de los objetivos o mejor dicho, la contribución personal de cada quien en el logro de las metas.

   La remuneración para los diferentes puestos y los incentivos que se reconozcan deben ser, además, justificados y razonables. Es decir, deben existir razones objetivas que justifiquen cada reconocimiento y, en su caso, las diferencias de valoración de las distintas plazas; asimismo, en caso de que determinados pluses sólo se reconozcan a algunos puestos y no a otros. El punto es, entonces, que el sistema no debe conducir a un régimen diferenciado para funcionarios bancarios que se ubiquen en la misma clase o realicen la misma labor, salvo que se trate de incentivos al mérito, debidos exclusivamente al esfuerzo del servidor en la consecución de las metas del Banco. Pero, además, la remuneración que se establezca para cada clase, debe ser justificada y razonable.

C-. EL PARAMETRO "SECTOR FINANCIERO PRIVADO"

   Dos preguntas conciernen este punto:

"¿Jurídicamente puede ser delimitado el sector financiero privado al que se refiere la citada directriz. Ello en virtud de que en nuestra legislación financiera existen diferentes actividades financieras y varias categorías de sujetos que desarrollan actividades en este campo, tales como, bancos, puestos de bolsa y, concretamente entidades financieras no bancarias reguladas en normas específicas.

¿Para concretizar la nueva política salarial, existiría algún problema legal en realizar los estudios técnicos, solamente en relación con las cantidades de mayor tamaño del sector bancario privado, que se delimite de conformidad con la citada directriz?".

   En cuanto a la delimitación del sector financiero, es criterio de la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, que debe partirse de las leyes sobre la materia. Se trata de todos los sujetos de carácter privado que realizan algún tipo de intermediación financiera. Agrega que si bien numéricamente son muchas las empresas, podría decirse que ese sector está constituido y delimitado por a) los bancos privados, b) los bancos cooperativos, c) las empresas financieras no bancarias, d) las cooperativas y asociaciones solidaristas con funciones financiero- crediticias, e) las empresas privadas operadoras de pensiones complementarias; f) los puestos de bolsa de carácter privado; g) las sociedades administradoras de fondos de inversión, h) las centrales de valores y las sociedades clasificadoras de riesgo.

   Respecto de los estudios necesarios para ejecutar la política salarial, el criterio legal es que los estudios técnicos que se realicen para concretizar la nueva política salarial pueden abarcar otros sectores diferentes del sector financiero privado. Funda ese criterio en que en las entidades bancarias estatales existe gran cantidad de puestos, muchos de los cuales no existen en los bancos privados. Puede suceder, añade, que no todos los puestos de los bancos privados existan en los bancos públicos. Estima que el estudio debe hacerse en relación con el mercado salarial general, dándole énfasis a las entidades del sector financiero privado. En su opinión, la directriz quiere que los estudios que se hagan y las dotaciones salariales resulten favorables a la competencia que los bancos estatales libran frente a las entidades financieras privadas, sin que pretenda que los estudios se hagan solamente en relación con ese sector o con la totalidad del sector, sino con las entidades representativas de una magnitud similar al Banco de Costa Rica.

   En los documentos remitidos por el Banco Nacional no encontramos referencia alguna sobre estos puntos.

   En orden a los parámetros que deben seguir los bancos estatales para fijar sus políticas salariales, la directriz del señor Presidente señala:

"...la fijación de la nueva remuneración deberá ser precedida de estudios técnicos que la respalden, conforme a criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones".

   Los estudios que se realicen deben responder a la técnica y a criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad. No indica la directriz en relación con qué puestos o entidades se deben hacer los estudios. El parámetro es "estudios técnicos", aspecto que no se integra con un criterio organizacional (entidades a tomar en cuenta). Desde esta perspectiva y a condición de que los estudios sean técnicos y respondan a los principios enunciados, bien podrían abarcar tanto el sector bancario público (bancos públicos, comerciales o no), entidades financieras privadas y otras entidades.

   Ahora bien, la necesidad de que los estudios contemplen la situación salarial en el sector financiero privado se impone en razón del objetivo de la política salarial. Esta debe permitir a los bancos estatales "competir adecuadamente con las entidades financieras privadas". Por consiguiente, es un elemento indispensable por considerar en los estudios, lo que no obsta para que también se consideren otras entidades, cuya estructura o rango de operaciones sea similar a la del Banco de que se trate.

   El término "entidades financieras privadas" abarca efectivamente todas las entidades que realicen intermediación financiera en el país, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad. Por consiguiente, es más amplio que entidad bancaria. Al efecto, debe tomarse en cuenta el criterio de intermediación financiera contenido en el artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central pero sin considerar el órgano que ejerza fiscalización sobre esos intermediarios. Lo importante es, en el orden de ideas expuesto, que la estructura salarial de los bancos estatales no se constituya en un obstáculo para que dichos bancos participen plenamente en el mercado financiero y puedan realizar las diferentes operaciones financieras compatibles con su naturaleza bancaria estatal.

D-. FISCALIZACION DE LAS DOTACIONES SALARIALES

   En el punto e) consulta el Banco de Costa Rica:

"Una vez que se establezcan las dotaciones salariales de conformidad con los estudios técnicos objetivos: ¿Pueden los órganos fiscalizadores de los bancos del Estado objetar las fijaciones de salarios que se hagan a tenor de la nueva política, por razones de oportunidad, de mérito o conveniencia? Son esos órganos fiscalizadores responsables de los resultados económicos y financieros de los bancos del Estado?".

   El punto concierne, entonces, el alcance del control y la responsabilidad por los resultados.

1-. Un control de legalidad

   Estima la Asesoría Legal del Banco de Costa Rica que la concreción de la política salarial fijada por el señor Presidente de la República se hará mediante actos discrecionales emitidos por la Junta Directiva, a partir de criterios técnicos y de acuerdo con la apreciación de la oportunidad y mérito de la situación. Si la fijación salarial responde a dichos criterios, los actos "no podrían ser reformados por los entes fiscalizadores de los mismos que serían la Superintendencia General de Entidades Financieras o la Contraloría General de la República. La primera porque no tiene competencia ninguna que la acerque a ello y la segunda porque su control al respecto solamente es de carácter legal- financiero de los presupuestos básicamente,...". La competencia de la Contraloría radicaría en la aprobación de la modificación presupuestaria de tipo externo, necesaria para la fijación salarial. La Contraloría sería el único órgano fiscalizador competente para revisar y aprobar las fijaciones salariales al conocer de esas modificaciones, pero no puede reformar o revocar lo que determine un Banco del Estado en cuanto a la fijación de salarios, porque su control es de naturaleza legal contable y no política. Por lo que no puede objetar la oportunidad de un determinado gasto incluido en los presupuestos de los bancos, salvo si el gasto no tiene relación directa con los cometidos legales de la institución o si no existen ingresos probables suficientes para financiar los gastos presupuestados. Agrega que el control de oportunidad es incompatible con la autonomía en cualquiera de sus formas y constituiría una substitución de la administración activa en el dictado de sus actos, que desborda la naturaleza de las funciones de los órganos contralores.

   La responsabilidad de la ejecución de las directrices es propia de cada Banco, según lo ya dicho. Pero esa ejecución, que se manifestará en reglamentos y actos administrativos está sujeta a los controles correspondientes en el funcionar del Banco. Dispone el artículo 2, párrafo 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:

"De acuerdo con lo anterior, cada banco tendrá responsabilidad propia en la ejecución de sus funciones, lo cual impone a los miembros de la junta directiva la obligación de actuar conforme con su criterio en la dirección y administración del banco, dentro de las disposiciones de la Constitución, de las leyes y reglamentos pertinentes y de los principios de la técnica, así como la obligación de responder por su gestión, en forma total e ineludible, de acuerdo con los artículos 27 y 28 de esta ley".

   Como señala la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, los órganos fiscalizadores de su accionar son la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Contraloría General de la República.

    Toca a la Contraloría General aprobar los presupuestos del Banco, en ejercicio de la competencia dispuesta por el artículo 184, inciso 2 de la Constitución Política. Competencia que es desarrollada por el artículo 18 de la Ley Orgánica del Órgano de Control. En ejercicio de esa competencia, la Contraloría debe verificar que el presupuesto cumpla con los principios constitucionales en materia presupuestaria y, por ende, con el principio de legalidad presupuestaria. La aprobación será procedente si se cumple con los requisitos establecidos por las distintas leyes y aquéllos que, en desarrollo de su competencia, haya dispuesto la propia Contraloría. En relación con los requisitos legales, tenemos que el artículo 190 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional preceptúa en su primer párrafo:

"La Contraloría General de la República aprobará las modificaciones presupuestarias que le sometan los bancos de derecho público, cuando éstas vengan técnica y debidamente justificadas por las juntas directivas de las entidades".

   Por otra parte, el artículo 18, segundo párrafo de la Ley de la Contraloría, señala que ésta fiscalizará que los presupuestos sean elaborados de acuerdo con prescripciones técnicas y con sujeción a los planes nacionales de desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política de desarrollo nacional. Se verificará que los presupuestos estén balanceados y que el financiamiento esté asegurado. Es decir, que existan los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones que se pretende financiar. Los gastos deben corresponder a obligaciones del Banco y tender a satisfacer sus fines públicos dentro del marco de legalidad y eficiencia.

   En consecuencia, las partidas presupuestarias que se incluyan en los proyectos de presupuesto deben ser elaboradas con criterios técnicos y la Junta Directiva debe justificarlas debidamente ante la Contraloría. Justificación que implica no sólo motivar el acto, sino también que existan los motivos de hecho y derecho que conducen a la inclusión de la partida por el monto correspondiente, en el presupuesto del banco. Sobre el control del presupuesto indicó la Sala Constitucional, en resolución N. 2011-98 de 18:06 hrs. del 24 de marzo de 1998:

"Por otra parte, los principios y límites presupuestarios, contenidos en el artículo 180 de la Constitución Política, citados por la Contraloría General de la República en la acción, resultan aplicables -como ya lo ha indicado esta Sala en jurisprudencia- no sólo al Presupuesto General del Estado, sino también al presupuesto de las diversas entidades públicas, cuyo control es resorte, precisamente, del ente gestionante, al que corresponde la aprobación de las modificaciones del destino de los recursos presupuestados".

   Aprobar o improbar el presupuesto y sus modificaciones implica, entonces, el poder de verificar el cumplimiento de los principios constitucionales y contables que rigen el presupuesto y determinar si su formulación responde a criterios técnicos.

   En orden a este mismo concepto, procede recordar que el artículo 11 en relación con el 17 de su Ley Orgánica autoriza a la Contraloría General para ejercer un control de eficiencia sobre el manejo de los fondos públicos. Empero, ese control no se subsume en el control de aprobación o improbación de los presupuestos de los entes sometidos a su fiscalización. Y puesto que estamos ante entidades bancarias, procede recordar que sus operaciones sustantivas son objeto de fiscalización por parte de la Superintendencia General de Entidades Financieras. Competencia que el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República reconoce implícitamente, al establecer:

"La Superintendencia General de Entidades Financieras estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República. En materia de su competencia constitucional y legal, las decisiones de la Contraloría General de la República prevalecerán sobre las de la Superintendencia General de Entidades Financieras".

   Ahora bien, puesto que la Superintendencia General de Entidades Financieras ejerce su fiscalización sobre los bancos del Estado, corresponde determinar si su competencia abarca el aspecto que nos ocupa.

   Pues bien, conforme la Ley, la Superintendencia General de Entidades Financieras tiene una competencia delimitada por el concepto de "intermediación financiera" a que se refiere el artículo 116 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional., con las precisiones que resulten de los artículos 117 y 118 de la misma Ley y la competencia propia de las Superintendencias de Pensiones y General de Valores.

   El objeto del control de la Superintendencia es mantener la "estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional", lo cual obliga a considerar el funcionamiento de cada una de las entidades sometidas a fiscalización. Ciertamente, las decisiones salariales de éstas pueden tener una incidencia, directa e indirecta en la estabilidad, solidez y eficiencia de la entidad. Empero, de la regulación legal no pareciera desprenderse que existe facultad alguna de la Superintendencia para objetar decisiones salariales como las que nos ocupan. Ello en el tanto, esas decisiones no tienen que ser sometidas a control a priori o posteriori de parte de la Superintendencia. No obstante, estima la Procuraduría que, dado el conocimiento que la Superintendencia tiene sobre el estado financiero de los bancos estatales, y la influencia que la política salarial puede tener sobre ese estado, la Superintendencia podría emitir recomendaciones, como tales no vinculantes, sobre aspectos de tal política. De tal forma que la decisión última, dentro de los criterios establecidos en la directriz presidencial, sean del resorte exclusivo de la Junta Directiva de cada Banco.

   Asimismo, procede recordar que al analizar la relación ejecución de directriz-autonomía administrativa, la Sala Constitucional, señaló que es contrario a la autonomía administrativa:

"...crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que sus actos guarden su valor y eficacia", Sala Constitucional, Resolución N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.

   Debe resultar evidente, por demás, que todo reglamento o acuerdo que adopte la Junta Directiva del Banco Central en orden a la ejecución de la Directriz Presidencial, es susceptible de control, sea por constitucionalidad, sea por legalidad, ante los órganos jurisdiccionales competentes. Asimismo, es necesario recordar que la discrecionalidad es elemento de la legalidad, según resulta de lo dispuesto en los artículos 15 y 16.-2 de la Ley General de la Administración Pública. Por consiguiente, puede controlarse la legalidad de la política salarial adoptada por cada Banco a partir del análisis de los elementos discrecionales del acto.

2-. Responsabilidad por los resultados económicos y financieros

   En relación con esta pregunta, procede recordar que la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece claramente que la responsabilidad de los actos del Banco compete a sus autoridades y particularmente a su Junta Directiva y Gerente.

   Aparte de lo dispuesto en el artículo 2º antes transcrito, la citada Ley contiene otras disposiciones que reafirman la responsabilidad de los directores bancarios por la gestión del Ente. Importan fundamentalmente los artículos 27 y 28 de la Ley:

"Art. 27: Cada junta directiva ejercerá sus funciones con absoluta independencia y bajo exclusiva responsabilidad, dentro de las normas establecidas por las leyes, los reglamentos aplicables y los principios de la técnica. Los miembros de las juntas directivas tendrán la más completa libertad para proceder, en el ejercicio de sus funciones, conforme con su conciencia y su propio criterio, razón por la cual serán personalmente responsables de su gestión en la dirección general del respectivo Banco. Sobre ellos pesará cualquier responsabilidad que conforme con las leyes pueda atribuírseles por dolo, culpa o negligencia. Quienes no hubieren hecho constar su voto disidente, responderán personalmente con sus bienes por las pérdidas que le irrogue al Banco, por la autorización de operaciones prohibidas por la ley, o que hayan sido autorizados mediante dolo, culpa o negligencia. (...)".

Art. 28: Todo acto, resolución u omisión de una Junta Directiva que contravenga las disposiciones legales y reglamentarias o que signifique empleo de los fondos del Banco en actividades distintas de las inherentes a sus funciones, hará incurrir a todos los presentes en la sesión respectiva en responsabilidad personal y solidaria para con el Banco, el Estado y terceros afectados, por los daños y perjuicios que con ello se produjeren. De tal responsabilidad quedarán exentos únicamente los asistentes que hubieren hecho constar su voto disidente o su objeción, en el acta de la sesión correspondiente. Todo ello sin perjuicio de las otras sanciones legales que pudiera corresponderles"".

Luego, en cuanto a la responsabilidad del Gerente se dispone:

Art. 40: El Gerente será el Jefe superior de todas las dependencias del Banco y de su personal, excepto de la Auditoría, y el responsable, ante la Junta, del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución...".

   Si los directivos bancarios son responsables por la gestión del Banco que dirigen, se sigue como lógica consecuencia que son responsables por los resultados económicos y financieros que ese Ente llegue a obtener, sin que sea responsabilidad puede ser imputada ni compartida por los órganos fiscalizadores externos del Banco.

   Ciertamente, éstos pueden ser responsables, pero esa responsabilidad no derivaría por la gestión bancaria ni por el éxito o fracaso de las intervenciones financieras del Banco de que se trate, salvo que se inmiscuyan en la gestión administrativa del Banco. Pero en condiciones normales, la responsabilidad que les puede incumbir derivaría del ejercicio concreto de las potestades de fiscalización y control que el ordenamiento les atribuye. Es decir, por no ejercicio o en su caso, ejercicio negligente de sus funciones de fiscalización.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Corresponde a cada Banco estatal ejecutar, desarrollando, la directriz N. 25 de 14 de octubre de 1997 emitida por el señor Presidente, para fijar los criterios uniformes en que debe fundarse la política salarial de dicho Ente estatal.

2-. Por consiguiente, la Junta Directiva de cada uno de los Bancos debe fijar, dentro del marco de esa directriz, la política salarial que se aplicará en el Banco, comprensiva de la escala salarial de cada puesto, de los distintos pluses salariales. Así como le corresponde establecer los incentivos que correspondan a fin de reconocer el mérito de cada funcionario

3-. En orden al parámetro para fijar los salarios en cada Banco, la Directriz Presidencial solo precisa la necesidad de realizar estudios de carácter técnico. Empero, puesto que el objetivo es lograr la competitividad entre los bancos estatales y entidades financieras privadas, resulta claro que dichos estudios deben considerar necesariamente estas entidades, sin perjuicio de que también tomen en cuenta entidades de otra naturaleza, públicas o privadas.

4-. La responsabilidad de la ejecución de las directrices corresponde a la Junta Directiva de cada Banco. El ejercicio de esa competencia puede ser objeto de los controles que el ordenamiento prevé para todo acto administrativo.

5-. Las modificaciones salariales que resulten de esa ejecución están condicionadas a la aprobación de las partidas presupuestarias correspondientes, para lo cual cada Banco debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

6-. Del examen de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central no se desprende que el ordenamiento haya atribuido a la Superintendencia General de Entidades Financiera una facultad para apreciar la legalidad u oportunidad de las decisiones en materia salarial que adopte el Banco.

No obstante, en la medida en que esas decisiones puedan repercutir en el estado financiero de la entidad, se comprende que la Superintendencia pueda emitir recomendaciones, como tales no vinculantes, a la entidad de que se trate.

 

De Ud. muy atentamente:

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

CC. Lic. William Hayden Quintero

Gerente General Banco Nacional de Costa Rica

Lic. Valentín Fonseca Mena

Gerente General Banco Crédito Agrícola de Cartago