C-049-97

San José, 3 de abril de 1997

M.Sc.

Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION

Y EDUCACION ESPECIAL

S. O.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, tengo el gusto de hacer referencia a su estimable oficio DE-039-97, del 31 de enero del año en curso.

I. PROBLEMA PLANTEADO:

   En el inciso b) del artículo 12 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Nº 7600 de 2 de mayo de 1996, se establece que las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas, contarán con una representación permanente, en una proporción de un veinticinco por ciento (25%), en el órgano directivo de la institución pública rectora en materia de discapacidad.

   Por su parte, el artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación, Nº 5347 de 3 de setiembre de 1973, establece quiénes integran dicho Órgano Colegiado, sin incluir a las organizaciones de personas con discapacidad.

   Considerando que la Ley Nº 7600 no reforma expresamente la Ley Nº 5347, se solicita el criterio de este Despacho en torno a cómo debe interpretarse esa situación?.

   Asimismo, en relación con los artículos 12, incisos b) y c) y 13, de la citada Ley 7600, se consulta a quién compete la redacción del Reglamento correspondiente.

II.- EL CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION Y EDUCACION ESPECIAL ES EL ORGANO RECTOR EN MATERIA DE DISCAPACIDAD:

   En nuestro país, el órgano rector en materia de discapacidad lo constituye el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial. Así se establece en el artículo 1º de su ley de creación Nº 5347, ya citada, el cual dispone:

"Créase el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y Educación Especial, en coordinación con los Ministerios de Salubridad Pública, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social, así como la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas física o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país".

   La designación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial como órgano rector en materia de discapacidad, es confirmada por las funciones encomendadas a dicha institución en los incisos a) y b) del artículo 2 de su ley de creación, los cuales disponen:

"a) Servir de instrumento coordinador y asesor entre las organizaciones públicas y privadas que se ocupen de la rehabilitación y la educación especial.

b) Coordinar un plan nacional de rehabilitación y educación especial que integre sus programas y servicios con los planes específicos de salud, educación y trabajo, evitando duplicaciones y utilizando los recursos económicos y humanos disponibles".

   De las normas transcritas se desprende claramente que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es la institución pública rectora de las actividades que realicen los entes públicos y privados en el campo de la rehabilitación y la educación especial. Lo anterior es importante por cuanto es en el órgano directivo de dicho Consejo en el que se le debe dar a las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas, una representación proporcional al veinticinco por ciento (25%).

III.- INTEGRACION DEL CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION Y EDUCACION ESPECIAL:

   El artículo 3º de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial dispone que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial estará integrado por doce delegados de distintas instituciones y organizaciones, a saber:

a) Un delegado y un suplente del Ministerio de Salubridad Pública.

b) Un delegado y un suplente del Ministerio de Educación Pública.

c) Un delegado y un suplente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

d) Un delegado y un suplente de la Caja Costarricense de Seguro Social.

e) Un delegado y un suplente del Instituto Nacional de Seguros.

f) Un delegado y un suplente del Instituto Nacional de Aprendizaje.

g) Un delegado y un suplente del Instituto Mixto de Ayuda Social.

h) Un delegado y un suplente de la Asociación Industrias de Buena Voluntad de Costa Rica.

i) Un delegado y un suplente de la Universidad de Costa Rica.

j) Un delegado y un suplente del Colegio de Trabajadores Sociales.

k) Un delegado y un suplente de las Asociaciones de Padres de Familia de niños excepcionales, legalmente constituidos.

l) Un delegado y un suplente de la empresa privada.

   Vemos que en dicha integración del Consejo no figuran representantes de las organizaciones de personas con discapacidad. Por ello, la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Nº 7600 de 2 de mayo de 1996, ha dispuesto que dichas organizaciones cuenten con una representación proporcional al veinticinco por ciento (25%). Así lo dispone el inciso b) del artículo 12:

"Contar con una representación permanente, en una proporción de un veinticinco por ciento (25%), en el órgano directivo de la institución pública rectora en materia de discapacidad".

   Ahora bien, a pesar de que el Título V de la citada Ley 7600 prevé una serie de reformas a otras leyes, omite reformar expresamente la Ley de Creación del Consejo. Por ello, ha surgido la duda del órgano consultante en el sentido de cómo debe interpretarse tal situación.

   Al respecto debemos indicar que nos encontramos ante un típico caso de reforma implícita de ley. Recordemos, brevemente, que las leyes pueden ser reformadas por otras que así lo dispongan expresamente o cuando ello resulte implícito del contenido de la nueva ley. Es decir, la reforma tácita o implícita se produce en el tanto se emita una nueva ley, sobre la misma materia, que por su contenido, alcance y significación modifica una ley anterior, siempre y cuando ambas leyes resulten compatibles o complementarias, pues de no ser así nos encontraríamos en presencia de un problema de derogación implícita de normas.

   En el caso que nos ocupa, el inciso b) del artículo 12 de la Ley 7600, al conferirle a las organizaciones de personas con discapacidad una representación en el órgano directivo de la institución rectora en materia de discapacidad, reforma implícitamente el artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, en cuanto a la integración de dicho órgano colegiado.

   Así, tenemos que de conformidad con lo dispuesto por la ley 7600, las personas con discapacidad legalmente constituidas deben tener una representación permanente en proporción de un 25 por ciento en el órgano directivo del Consejo. Ello implica que si originalmente ese órgano estaba integrado por doce delegados, a partir de la reforma implícita deberá estar integrado por dieciséis. Los nuevos cuatro miembros en el órgano directivo del Consejo, constituirían el 25% de aquél, proporción conferida a las organizaciones de personas con discapacidad.

IV.- LA REGLAMENTACION DE LA LEY 7600 CORRESPONDE EFECTUARLA AL PODER EJECUTIVO:

   Como segunda interrogante de la consulta que nos ocupa, se desea conocer a quién corresponde la elaboración del Reglamento a la Ley Nº 7600, en relación con lo dispuesto en los artículos 12 incisos b) y c) y 13. La respuesta a dicha inquietud se encuentra en lo dispuesto por el artículo 82 de la misma Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, cuyo texto indica:

"En el lapso de un año a partir de la vigencia de las presente ley, el Poder Ejecutivo reglamentará su operalización".

   Mediante la norma transcrita se impone al Poder Ejecutivo el deber de reglamentar la cita Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad. Con ello se reafirma la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo en los incisos 3) y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. En ejercicio de tal potestad el Poder Ejecutivo puede y debe dictar los reglamentos que aclaren, precisen o complementen las leyes, con la finalidad de hacer posible su aplicación o ejecución. Como bien lo indica el profesor Eduardo ORTIZ ORTIZ la potestad reglamentaria debe tener por objeto: "(...) una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia."(ORTIZ ORTIZ,( Eduardo), Derecho Administrativo, Tesis 7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p. 9).

   La Sala Constitucional ha definido claramente los alcances y límites de dicha atribución del Poder Ejecutivo, indicando que:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.(...) Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador" ( Voto Nº 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993).

   La anterior cita evidencia el papel que jurídicamente debe desempeñar el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria constitucional, así como los límites que le impone el Ordenamiento Jurídico.

   En relación con la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, cabe señalar que este Despacho tiene conocimiento de que el Poder Ejecutivo ha integrado una comisión encargada de redactar el Reglamento correspondiente, el cual se pretende decretar dentro del plazo otorgado por ley. Obviamente, la citada comisión de redacción deberá tomar en cuenta y reglamentar los distintos aspectos que contempla la ley, de manera tal que posibilite su aplicación y ejecución.

V. CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- El Consejo Técnico de Asistencia Médico Social constituye la institución pública rectora en materia de discapacidad.

2.- Mediante lo dispuesto con el artículo 12, inciso b), de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, se reformó tácitamente la Ley de Creación del citado Consejo, en lo referente a la integración de su órgano directivo. De conformidad con dicha reforma, la integración de la Junta Directiva del citado Consejo ha pasado a estar integrada por dieciséis delegados de distintas instituciones y organizaciones. Los nuevos cuatro miembros, constituyen el veinticinco por ciento (25%), que es la proporción conferida por la Ley Nº 7600 a las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas. Estas organizaciones deberán proceder a designar sus delegados.

3.- La potestad de reglamentar la citada Ley Nº 7600, ha sido conferida, por el artículo 82 de la misma, al Poder Ejecutivo, en forma exclusiva.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROFESIONAL III