Este pronunciamiento se cita como dictamen N° C-181-99, siendo lo correcto según su contenido, una opinión jurídica y no un dictamen con carácter vinculante.

C-181-99

San José, 14 de setiembre de 1999

Licenciado

Edgardo Chaverri Chacón

Sub-Director General

Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

S. D.

Estimado señor:

   Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, me permito dar respuesta a su Oficio S.D.G-DESAF# 026-99 de 03 de agosto de 1999, mediante el cual, solicita criterio respecto de lo que sigue:

"1.-Si a un funcionario de esta Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares con base en la aplicación del artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil, se le cancelaron las prestaciones correspondientes de conformidad con sus años de servicio (19) y posteriormente, 7 meses después se incorpora a laborar a la Editorial Costa Rica, dicha funcionaria tiene la obligación de reintegrar el erario público los montos proporcionales a 12 meses de cesantía que se le cancelaron, lo anterior en virtud de que la Editorial Costa Rica es una Empresa Pública, según Ley 2366 del 10 de junio de 1959?

 2.- ¿En caso de que proceda el respectivo reintegro, ante cual institución deberá realizarlo y cuál sería el procedimiento a seguir para estos casos, dado que fue esta Dirección General la que le canceló las prestaciones correspondientes, o si bien debería reintegrarlo a la Editorial Costa Rica?

3.- Al ex -funcionario se le procedió a cancelar las prestaciones en un solo tracto, sin embargo, con la finalidad de reintegrar los montos correspondientes a 12 meses de cesantía al erario público, ella ha ofrecido a esta administración realizar un arreglo de pago en cuotas mensuales, el cual duraría aproximadamente de 13 a 15 años en reintegrar el monto total; dado lo anterior, quisiera saber si procede legalmente aceptar el arreglo de pago, o sí bien debería reintegrarlo en un solo tracto, tal y como lo recomienda la Unidad de Asuntos Jurídicos de esta Dirección General, en su pronunciamiento número A.J.DESAF-134-99, el cual se encuentra adjunto. Además, solicitamos su criterio en cuanto a cuál documento legal sería el pertinente extender para formalizar el citado arreglo; de ser así, procede el cobro de intereses, ¿cuál sería el porcentaje a cobrar y cuál funcionario público sería el competente para realizar el documento de arreglo de pago?

I.- CONSIDERACION PREVIA:

   Se advierte del criterio legal que acompaña su consulta, que lo sometido a nuestra consideración es un caso concreto de incumbencia de la Institución bajo su cargo, por lo que de conformidad con los artículos 1, 2, y 3, inciso b) de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, este Despacho se encuentra imposibilitado para dar respuesta a lo planteado, ya que es el Órgano superior, técnico-jurídico de la Administración Pública, y como tal, encargado solamente de emitir informes, dictámenes, y asesoramiento que, de cuestiones jurídicas y generales le solicite el Estado; amén, que sus pronunciamientos son de acatamiento obligatorio para el resto de las instituciones públicas. De manera que, de solucionar lo aquí formulado, se estaría sustituyendo en Administración Activa.

   No obstante, lo observado, se procederá, como colaboración, externar una simple opinión jurídica que no tiene la virtud de ser vinculante para la Administración, si no más bien, de utilidad al momento de la solución correspondiente.

II.-CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCION:

   Al respecto, la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección General a su cargo sostiene que:

" 1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil, es procedente dar por concluidos los contratos de trabajo de los servidores públicos, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) , de ah¡ su aplicación para el caso que nos ocupa.

2.- Que el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, indica expresamente en lo que nos interesa que "(...)" As¡ las cosas, al ingresar la señora Marta Solano Zapata en febrero de 1996, a la Editorial Costa Rica, la cual al ser una Institución Pública, de conformidad con la Ley 2366, del 10 de junio de 1959, lógicamente la señora Solano Zapata deberá reintegrar al erario público, la suma que corresponde a 12 meses de cesantía, por cuanto se le cancelaron 19 meses de cesantía, y solo estuvo 7 fuera de la función pública, suma que asciende a ø 2.846.217.43 (dos millones ochocientos cuarenta y seis mil doscientos diecisiete colones con 43/100), menos ø600.000,oo (seiscientos mil colones exactos) por concepto de reintegro, según los registros contables que al efecto lleva el Área de Tesorería de la DESAF, para un total a reintegrar al Estado de ø2.246.217.43 (dos millones doscientos cuarenta y seis mil doscientos diecisiete colones con 43/100), todo de conformidad con lo dispuesto en los artículos citados y en concordancia con los artículos 585 y 586 inciso b) , del Código de Trabajo. 3.- En cuanto al arreglo solicitado por parte de la señora "(..)" y cuál sería el procedimiento a seguir para realizar el reintegro, me permito manifestar que así como la Administración le pagó la liquidación a la citada ex funcionaria, sea en un solo tracto, lo procedente sería que ella reintegrara de igual forma al erario público, la suma indicada en el punto anterior..."

III.- ANALISIS DE LAS INTERROGANTES:

   En el orden de las preguntas planteadas por usted, así se evacuará cada una de ellas.

1.-"Si a un funcionario de esta Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares con base en la aplicación del artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil, se le cancelaron las prestaciones correspondientes de conformidad con sus años de servicio (19) y posteriormente, 7 meses después se incorpora a laborar a la Editorial Costa Rica, dicha funcionaria tiene la obligación de reintegrar al erario público los montos proporcionales a 12 meses de cesantía que se le cancelaron, lo anterior en virtud de que la Editorial Costa Rica es una Empresa Pública, según Ley 2366 del 10 de junio de 1959?"

   Efectivamente, si de conformidad con el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, un funcionario de esa Institución se le cancelaron, en un solo tracto, las prestaciones sociales correspondientes, y, posteriormente, trata de reincorporarse a laborar con la Editorial Costa Rica, deberá reintegrar los salarios de los meses que faltan, aún, por cumplir, para ser posible la nueva ocupación de un puesto público. Así lo dispone la propia disposición citada, que, en lo atinente, dice:

"Si cesaren de sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más servicios prestados. Tal indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, del monto del sueldo devengado, a partir de la supresión del empleo y hasta completar el límite del derecho respectivo. Es entendido que, si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas..." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

   Si bien, esa disposición guarda un derecho preferente de trabajo a la persona que le fue suprimido su cargo, bajo los supuestos, allí establecidos, es lo cierto también, que la norma es clara, al establecer, que si: " el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas..."

   Lo cual significa, que por virtud del "principio de legalidad que rige las actuaciones estatales" la condición del reintegro de sumas adeudadas al Estado para ocupar un puesto en la Administración Pública, constituye un elemento sine quanon, para que cualquier persona que pretenda trabajar, nuevamente, dentro del sector de cuestión, así lo cumpla. De lo contrario, se estaría actuando al margen de lo que ese mandato legal, en forma expresa, prescribe.

   Por otra parte, aun cuando se tiene muy claro, en el criterio legal adjunto, no está demás enfatizar que, de conformidad con los artículos 1, 2 y siguientes de la Ley que crea la Editorial de Costa Rica (No. 2366 de 10 de junio de 1959 y sus reformas) ese Órgano conforma el Aparato Estatal costarricense (1), tal y como esta Procuraduría lo ha analizado mediante el Dictamen No. C-174-92 de 28 de octubre de 1992, al señalar:

"...Sin embargo, por encima del afán de lucro que priva y motiva en su funcionamiento y creación a una empresa editora comercial, en el caso de la Editorial de Costa Rica se encuentra presente, desde su origen, un fin distinto, de interés público; prerrogativas que por mandato del máximo órgano director, acaban por configurar su naturaleza de ente público estatal, lo que a su vez determina, en principio, su sujeción a las normas que constituyen el ordenamiento jurídico que rige a la Administración Pública." (Lo resaltado no es del texto original)

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NOTA (1): Ver, artículos 1 de la Ley General de la Administración Pública y 4 de la Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativa que a la letra y en su orden, dicen:

"Artículo 1.- La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado."

Artículo 4.- Para los efectos del párrafo 1 se entenderá por Administración Pública: a) El Poder Ejecutivo

b) Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan, excepcionalmente, función administrativa; y c) Las Municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público."

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   Desde esa perspectiva jurídica, la relación habida entre los funcionarios y ese Instituto son regidos por los principios que propugnan los artículos 191 y 192 de la Carta Política, según se detalla con claridad en el Voto Constitucional No. 1696-92 de 23 de agosto de 1992. De ahí deriva, ciertamente, el postulado "Estado como patrono único" en cuyo caso, todos los derechos y obligaciones de los funcionarios de cualquier institución estatal se cubren en un solo bloque de legalidad estatutaria. En este sentido, ha sido abundante la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, cuando en lo que aquí interesa subraya:

"...Originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la teoría del Estado patrono único, pero con no poca debilidad, sobre todo pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política..."(Sentencia No. 59 de las 14:10 horas del 23 de mayo de 1993, Ordinario Laboral de R.A.C contra I.C.E)"

2.- "¿En caso de que proceda el respectivo reintegro, ante cuál institución deberá realizarlo y cuál sería el procedimiento a seguir para estos casos, dado que fue esta Dirección General la que le canceló las prestaciones correspondientes, o si bien debería reintegrarlo a la Editorial Costa Rica?"

   No obstante, esta pregunta escapa a la labor técnica-jurídica que este Despacho tiene, de conformidad con las disposiciones legales citadas al inicio de este estudio, se procederá a contestar, de acuerdo con lo que el mismo inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio al respecto, señala:

"Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación." (lo subrayado no es del texto original)

   Indudablemente por virtud del "principio de legalidad presupuestaria"(2) que rige toda la actuación del Estado en lo que al uso y disposición de los fondos públicos se refiere, hay que manifestar que, en el caso de consulta, la persona debe reintegrar los dineros al Presupuesto por medio del cual, le fueron pagadas las indemnizaciones por supresión de la plaza, contempladas en la recién mencionada normativa. De esa manera, entonces, deberá recurrir a la Institución a la que prestó sus servicios, para que ésta, con apoyo del expediente en donde obran todos los datos que originaron dicha cancelación, le realice los cálculos aritméticos pertinentes, a fin de que proceda devolver los dineros del tiempo que falta por cumplir, previo a ocupar un cargo en la Administración Pública. (3)

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NOTA (2): "El principio de legalidad presupuestaria implica que la Administración debe contar previamente con un crédito presupuesto adecuado y suficiente, disponible para hacer frente a las obligaciones que puedan derivarse de su actividad. Es decir, toda actuación administrativa que genere gastos públicos debe contar con la correspondiente cobertura presupuestaria "(..)". Cobertura que sólo puede ser autorizada por el legislador a través de la Ley de Presupuesto..." (Vid. "Los principios presupuestarios en la Jurisprudencia Constitucional", publicado en la Revista "La Jurisdicción Constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, Primera Edición, San José, Costa Rica, EUNED, 1996. P.506)

NOTA (3): Esos datos deberán ser consignados a través de una fórmula denominada "Entero a favor del Gobierno de Costa Rica", la cual, se aportará al momento del depósito bancario de los dineros adeudados al Estado, lo que hoy, se hace ante el Banco Crédito Agrícola de Cartago.

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3.- "Al ex -funcionario se le procedió a cancelar las prestaciones en un solo tracto , sin embargo, con la finalidad de reintegrar los montos correspondientes a 12 meses de cesantía al erario público, ella ha ofrecido a esta administración realizar un arreglo de pago en cuotas mensuales, el cual duraría aproximadamente de 13 a 15 años en reintegrar el monto total; dado lo anterior, quisiera saber si procede legalmente aceptar el arreglo de pago, o si bien, debería reintegrarlo en un solo tracto, tal y como lo recomienda la Unidad de Asuntos Jurídicos de esta Dirección General, en su pronunciamiento número A.J.DESAF-134-99, el cual se encuentra adjunto. Además, solicitamos su criterio en cuanto a cuál documento legal sería el pertinente extender para formalizar el citado arreglo; de ser así, procede el cobro de intereses, ¿cuál sería el porcentaje a cobrar y cuál funcionario público sería el competente para realizar el documento de arreglo de pago? "(Lo resaltado en negro no es del texto original)

   En atención al inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, hay que acotar por importante, que, si al interesado (a) se le hubiese indemnizado, en la forma como lo ordena esa disposición, es decir, por mensualidades que ya estaban previstas en los fondos del Presupuesto Ordinario para la plaza suprimida, no habría sido ningún problema lo planteado en su consulta, pues en el momento que la persona se reintegra a un puesto público, "cesaría de inmediato el pago de las mismas." Sin embargo, la Administración al margen del orden postulado del numeral, se ha acostumbrado a cancelar la indemnización de referencia, en un solo tracto; suscitándose, en ese sentido, circunstancias como la que apunta la interrogante de este acápite.

   Pese lo observado, y según se dijo en la Sección primera de este análisis, la obligación previa, que tiene la funcionaria en consulta, de reintegrar las mensualidades por el tiempo que falta cumplir, a fin de ocupar un puesto en la Administración Pública es ineludible, ya que la indicada disposición del Estatuto de Servicio Civil así lo requiere. En esos términos, debe acatarse el "principio de legalidad" a que están sujetas todas las actuaciones del Estado.

   De otro lado, no existe en nuestro "Ordenamiento Jurídico del Trabajo", alguna norma que posibilite a la Administración, convenir a tractos, dineros que, como en este caso, adeudan al Erario Público. Antes bien, en la misma línea de la disposición estatutaria de análisis, se tiene el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, (cuando hacen referencia a las personas que exceptúa el párrafo segundo de ese numeral) que señala:

"Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar el Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto deduciendo aquellas que representen los salarios que habían devengado durante el término que permanecieron cesantes." (Lo subrayado no es del texto original)

   Pero dada la circunstancia del asunto bajo examen, es la Institución bajo su responsabilidad, la que, ahora, debe determinar la forma de cancelar lo adeudado por la funcionaria de cuestión a favor del Estado; siguiendo, quizás, los lineamientos de alguna norma inserta en el Ordenamiento Público que pueda resolver lo planteado dentro del ámbito administrativo (4), claro está, en la medida de lo razonable de la obligación estatutaria de cita. Verbigracia, el artículo 38 del Código Tributario, dispone lo siguiente:

"Las prórrogas deben solicitarse antes del vencimiento del plazo para efectuar el pago y sólo pueden ser concedidas en caso de excepción, cuando a juicio de la Administración Tributaria se justifiquen las causas que impiden el cumplimiento normal de la obligación de que se trata. Las facilidades de pago pueden solicitarse en cualquier momento, pero sólo se concederán si a juicio de la Administración Tributaria han sobrevenido circunstancias que tornen difícil el cumplimiento normal de la obligación, o que puedan dañar seriamente la economía del deudor si dicho cumplimiento se produce. ...Las prórrogas y facilidades de pago que se concedan deben devengar los intereses previstos en el artículo 57 de este Código"

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NOTA (4): "Cuando falta , en caso dado, precepto legal que directamente rija la especie de carácter civil o comercial que se halle en debate , cabe suplir la deficiencia recurriendo a los principios que de otras disposiciones análogas se desprendan , con base en la regla "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición,"porque la legislación de un país forma un todo orgánico cuyas partes se sostienen y ayudan mutuamente," (Vid. Brenes Córdoba(Alberto) "Tratado de las Personas", Librería Lehman, San José‚, Costa Rica, 1933, p.49.

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   Es decir, no es que, con ello, se está equiparando, jurídicamente, la situación de su consulta con una de carácter tributario, ni mucho menos; si no que, ante la ausencia de una norma que regule la posibilidad de convenir a tractos, una deuda que es en deberle una persona al Estado, (con ocasión del pago de indemnizaciones laborales canceladas) entonces, sería dable recurrir a otro sustento, dentro de dicho Orden jurídico, que en alguna forma, le ayude a la conducción del caso que aquí¡ preocupa.

   Desde ese punto vista, lo que se puede tomar del texto legal transcrito para la solución del presente supuesto, es en cuanto que, la Dirección General, podría llegar a un arreglo de pago con el funcionario (a), atendiendo una justificación válida para hacerlo, bajo plazos prudenciales, que sean alcanzables para el real pago de la deuda; generando de esa manera, los intereses, que de por s¡, los prevé, el artículo 706 del Código Civil. Disposición ésta, que es utilizada por los Tribunales de Trabajo para condenar al Estado al pago de sumas salariales adeudadas a un servidor público. En ese sentido, la reiterada jurisprudencia dice:

"IV.- Sobre los intereses: Nótese que los extremos objeto de la condenatoria, a saber: los salarios, premios y diferencias salariales- de los meses de julio, agosto y parte de setiembre; el equivalente a treinta y dos días de vacaciones; el equivalente a nueve dozavos de aguinaldo; y la diferencia en el pago de la cesantía; correspondiente a sumas que debieron ser canceladas al momento de la terminación del contrato de trabajo, por tratarse de derechos indiscutibles del trabajador y porque aún en el mismo documento donde consta la transacción, la accionada se comprometió a pagar de inmediato el aguinaldo y las vacaciones. Así las cosas, a tenor del artículo 706 del Código Civil, aplicable supletoriamente por autorizarlo el artículo 15 de trabajo, la fecha en que se dio inicio al curso de los intereses fue correctamente establecida, en relación a todos los extremos petitorios."(Vid. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 160 de las 14:30 horas del 23 de junio de 1994) (Lo resaltado en negro no es del texto original)

   Respecto del porcentaje de los intereses a aplicar, sería el señalado por la reiterada jurisprudencia de la Jurisdicción de Trabajo (5), cuando al condenar al Estado al pago de esos rubros, sobre sumas salariales adeudadas, establece que sean los establecidos en el artículo 1163 del Código Civil. En efecto, dicha norma, reza:

"Cuando la tasa de interés no hubiere sido fijada por los contratantes, la obligación devengará el interés legal, que es igual al que pague el Banco Nacional de Costa Rica por los certificados de depósito a seis meses plazo, para la moneda de que se trate." (Reformado por Ley No. 7201 de 18 de setiembre de 1990)

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NOTA (5): Ver, entre otras, la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, No. 586, de 10:25 horas del 7 de mayo de 1999. Ordinario laboral de F.H.H. contra El Estado.

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   Finalmente, en cuanto a la pregunta: cuál es el funcionario público competente para realizar el arreglo de pago y cuál el documento? hay que responder que, una vez realizado el trámite administrativo correspondiente, por el que, se ha constatado la deuda a favor del Estado, el funcionario legitimado, legalmente, para realizar ese acuerdo de pago, es el propio funcionario u órgano competente que autorizó a dicha funcionaria el pago de las indemnizaciones del aludido inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil. Asimismo, el documento utilizado, comúnmente, para esa clase de compromiso, a que se obliga un servidor con la Administración Pública es el denominado "pagaré", previsto en el artículo 799, del Código de Comercio, que a la letra dice:

"El pagaré es un documento por el cual la persona que lo suscribe promete incondicionalmente pagar a otra una cierta cantidad de dinero dentro de un determinado plazo.

En la forma expuesta, quedan contestadas sus interrogantes.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP/gvv