C-055-2000

San José, 20 de marzo del 2000

 

 

Licenciado

Danilo Chaverri Soto

Ministro de la Presidencia

Presente

 

 

 Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio fechado 23 de agosto de 1999, en el cual solicita criterio a este Organo Asesor a fin de que emita dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública respecto de la resolución número 1198-97 dictada por este Ministerio.

I. Antecedentes

De importancia para los efectos de examinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afecta al acto administrativo mencionado, debe tenerse en cuenta los siguientes hechos que constan en el expediente administrativo:

1. El Licenciado Carlos Manuel Echeverría, entonces Vice-Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, solicitó a la Dirección General de Servicio Civil el estudio del puesto de Coordinador de Consejos Regionales de Desarrollo 1, puesto perteneciente al Fondo del 1% y excluido del Régimen de Servicio Civil (folios 11 al 8 del expediente administrativo).

2. Mediante acción de personal N° 707-81, y bajo el Título de Presupuesto "Pres. de la Rep. Fondo del Plan Nac. de Des." y con fecha rige del 9 de marzo de 1981 y hasta el 8 de setiembre del mismo año, se nombró al señor XXX en la Clase de Puesto denominado "Coord. Consejos Reg. de Des. 2", puesto N° 286 (folio 18 del expediente administrativo).
3. El 1 de febrero de 1986 el señor XXX ingresó al Régimen de Servicio Civil, según Acción de Personal N° 86-000450, estableciéndose en el apartado de Explicación lo siguiente: "Ley # 6955 para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Resolución DG-078-85 de 28-5-85." (folio 99 del expediente administrativo).
4. Mediante Resolución N° URH-03-96, y de conformidad con el Decreto N° 22317-MPH-MIDEPLAN, se resolvió trasladar del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, código 861-05-002 al Programa de Desarrollo Rural de la Presidencia, código 104-030-01001, el puesto Clase Profesional 1, Número 096897 ocupado por el señor XXX a partir del 1 de enero de 1996 (folio 202 y 201 del expediente administrativo).
5. Aún para el 14 de mayo de 1996, el señor XXX aparecía en los archivos que llevaba la Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Planificación y Política Económica, laborando como en forma continua y a tiempo completo para dicho Ministerio (folio 209 del expediente administrativo).
6. Mediante oficio URH-329 de 19 de junio de 1996 se le comunicó al señor XXX, que de conformidad con el informe N° A° AUD-088-96 de la Unidad de Auditoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, administrativamente seguía dependiendo de este Ministerio, por lo que debía enviar original de la boleta de vacaciones, solicitudes de permiso, remitir copia de la Evaluación de Desempeño así como de cualquier otro trámite de índole administrativo (folio 210 del expediente administrativo).
7. El 6 de octubre de 1996, el señor XXX fue calificado como funcionario público por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, estableciéndose en dicha evaluación que la unidad en que laboraba el señor XXX era PRODAZA (folio 229 y 228 del expediente administrativo).
8. El 9 de diciembre de 1996, en oficio URH-773-96 del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, se le recordó al señor XXX enviar nota con las funciones que desempeñaba a fin de que fuera evaluado por la Comisión de Idoneidad de la Dirección General de Servicio Civil, indicándosele además que "su situación debe quedar resuelta al trasladarse presupuestariamente, al Programa de Desarrollo Rural de la Presidencia de la República, ello con el objeto de evitarle problemas." (folio 217 del expediente administrativo).
9. La Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica envió a la Dirección General de Servicio Civil la solicitud de estudio de idoneidad del señor XXX el 13 de diciembre de 1996. La causa del estudio de idoneidad era el ingreso al régimen de servicio civil (folios 224 y 223 del expediente administrativo).
10. Al 10 de enero de 1997, la Jefe de Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, mediante oficio URH-007-C-97, certificó el respectivo control de las vacaciones del señor XXX, estatuyéndose en este mismo oficio que "según documentos en poder de esta Unidad, el señor XXX (...) labora para este Ministerio desde el 9 de marzo de 1981." (folio 225 del expediente administrativo).
11. Mediante Decreto N° 26246-MP-MAG publicado en La Gaceta N° 161 del 22 de agosto de 1997 se estableció en los artículos segundo y tercero respectivamente que los funcionarios en propiedad en el Programa de Desarrollo Rural, pagados por el Ministerio de la Presidencia, serían incorporados a la planilla del Ministerio de Agricultura y Ganadería, producto de la adscripción establecida, correspondiéndole al Ministerio de Hacienda hacer las modificaciones presupuestarias necesarias y requeridas para implementar lo dispuesto en el presente decreto (folio 271 del expediente administrativo).
12. En el oficio DRH-CI-952, dictado por la Dirección General de Servicio Civil el 18 de setiembre de 1997, se conoció de la solicitud del estudio de idoneidad, "como resultado del voto de la Sala Constitucional en torno a la situación planteada por el párrafo tercero del artículo 30 de la Ley 6955. Para analizar la posibilidad de aplicar lo estipulado en el Artículo 11, del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil...." (folio 233 del expediente administrativo).
13. Mediante el anterior oficio, y conforme al estudio realizado por la Comisión de Idoneidad, al señor XXX se le declaró no idóneo para el puesto 096897, clase profesional 1, G. de E. Planificación Económica, en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (folio 233 y 232 del expediente administrativo).
14. El 30 de setiembre de 1997, la Directora del Ministerio de la Presidencia, en oficio DRH-235-97 le comunicó al señor XXX el cese de funciones con responsabilidad patronal a partir del 1 de octubre de ese mismo año, con fundamento en el citado oficio DRH-CI-952-97, artículo 9 inciso e) y f) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y artículo 20 incisos c) y d) del Estatuto de Servicio Civil (folio 234 del expediente administrativo).
15. En oficio DRH-243-97 de 3 de octubre de 1997 se le comunicó al señor XXX el cambio de la fecha de rige del cese de funciones, a partir del 31 de diciembre de 1997 (folio 252 del expediente administrativo).
16. En oficio DRH-257-97 de 31 de octubre de 1997 se comunicó al señor XXX el cambio de la fecha de rige del cese de funciones, a partir del 3 de noviembre de 1997 (folio 255 del expediente administrativo).
17. Por la Acción de Personal N° 9704000995 y bajo el "Título de Presupuesto: Presidencia de la República" se cesó al señor XXX a partir del 3 de noviembre de 1997 (folio 258 del expediente administrativo).
18. Mediante Resolución N° 1198-97 del Ministerio de la Presidencia dictada a las 8:00 horas del 19 de diciembre de 1998 (1), se conoció reclamo administrativo presentado por el señor XXX a fin de que se le cancelara las prestaciones legales derivadas de su despido con responsabilidad patronal, reconociéndosele la suma a pagar para un total de 2.977.287.40. En el Considerando número 6 de los Hechos Probados se estableció que el "Voto de la Sala Constitucional N° 140-93 de las dieciséis horas cinco minutos de 1993, ordena el pago de prestaciones de acuerdo al artículo 34 (sic) inciso f) del Estatuto de Servicio Civil." (folios 269 a 266 del expediente administrativo).

(1) Nota aclaratoria: No obstante que en la resolución citada se consignó como dictada en el año de 1998 (ver folio 286 del expediente administrativo), debe entenderse -porque así se deduce de la relación de hechos que constan en el expediente administrativo- que la resolución de marras fue dictada en el año de 1997. Asimismo, se consigna como número de ésta el 1198-97, correspondiendo, aparentemente, éste último número al año.

19. Por medio de telegrama enviado al señor XXX el 20 de enero de 1998, se le comunicó a éste presentarse a la Casa Presidencial al Departamento de Recursos Humanos a firmar el pago de prestaciones (folio 270 del expediente administrativo).
20. Es así como el señor XXX procedió a firmar la Factura de Mercancías, Servicios y otros Cobros a Cargo del Estado estableciéndose en dicha factura que la Dependencia encargada de pagar era el Ministerio de Agricultura (folio 290 del expediente administrativo).
21. En oficio DRH-142-98 de 5 de febrero de 1998 del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y ante el traslado de la factura de gobierno y de la resolución 1198-97 que ordenaba el pago de las prestaciones, se respondió a la Directora del Presupuesto del Ministerio de la Presidencia lo siguiente:

"Como puede notarse, resulta evidente que el Ministerio de la Presidencia no tenía competencia para cesar al señor XXX, puesto que los alcances del decreto relacionado fueron claros en el sentido de que para todos los efectos legales el PRODAZA se trasladaría al MAG, razón por la cual no debe ni puede soportar el presupuesto institucional la cancelación de extremos legales a favor del exfuncionario, en virtud de una decisión unilateral que no fue consultada previamente a esta cartera ministerial, según la cual se pretende que, mediante una resolución administrativa del señor Presidente de la República y del señor Ministro de la Presidencia, este Ministerio cancele lo que ahí se ordena. En conclusión, el Ministerio de la Presidencia deberá asumir dicha erogación." (folios 276 y 275 del expediente administrativo).

22. En oficio OP-040-98 de 9 de febrero de 1998, la Directora del Presupuesto del Ministerio de la Presidencia, comunicó al Ministerio de Agricultura y Ganadería lo siguiente:

"Sin embargo, el Programa de Desarrollo Rural pasó a formar parte del MAG desde el 22 de agosto de 1997 y presupuestariamente a partir del 01 de enero del año en curso, razón por la cual, nuestra institución se ve imposibilitada a asumir cualquier erogación del Programa Desarrollo Rural a partir de la vigencia de la Ley de Presupuesto N° 7720 al no contar con recursos financieros destinados al Programa en mención." (folio 291 del expediente administrativo).

23. En oficio 30-98 ALSAL de fecha 20 de abril de 1998, el abogado de la Asesoría Legal Agropecuaria concluyo lo siguiente: En un primer aspecto, que el cálculo para el pago de las prestaciones del señor XXX no debió haberse realizado con fundamento en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, ya que éste no había sido cesado por "supresión del empleo" sino por haber sido declarado no idóneo para el puesto que ocupaba. A la vez que en el presente caso no se podía aplicar el contenido del Voto N° 140-93 de la Sala Constitucional que resolvió la inconstitucionalidad de varias normas, que en este caso se relacionaban con el ingreso al Régimen de Servicio Civil de las servidoras del Programa de Comedores Escolares de Asignaciones Familiares. Según su criterio el contenido del citado voto, en lo que respecta al cálculo de la indemnización de conformidad con el citado artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, era de aplicación solo en el caso de que las servidoras hubieran sido "separadas definitivamente de sus cargos por supresión de los mismos" lo que no ocurrió con el señor XXX. Por otro lado, y con fundamento en el Decreto Ejecutivo N° 26246-MP-MAG, el Ministerio de la Presidencia era incompetente para tomar determinación alguna con relación a los funcionarios del Programa de Desarrollo Rural a partir del 22 de agosto de 1997, por lo que siendo el caso de que la resolución dictada por el Ministerio de la Presidencia se encuentra viciada de nulidad absoluta, al extralimitarse en el pago de los extremos correspondientes, lo procedente es anular la resolución de marras conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y proceder luego el Ministerio de Agricultura y Ganadería a dictar otra resolución con el cálculo correcto de las prestaciones del señor XXX (folio 293 y 294 del expediente administrativo).
24. Mediante oficio AJ-040-99 de 22 de marzo de 1999, la Asesoría Jurídica del Ministerio de la Presidencia solicitó al Ministro de esta cartera iniciar los trámites para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97 (folios 312 a 307 del expediente administrativo).
25. El Ministro de la Presidencia en oficio fechado 22 de marzo de 1999 solicitó al Secretario General del Consejo de Gobierno iniciar las diligencias para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97 (folio 321 al 319 del expediente administrativo).
26. El Secretario General del Consejo de Gobierno en oficio fechado 29 de abril de 1999 comunicó al Ministro de la Presidencia que por haber entrado en vigencia la Ley N° 7871 (que contiene la reforma al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública) el asunto no era competencia de ese Consejo de Gobierno. (folio 322 del expediente administrativo).
27. Por resolución dictada por el Ministro de la Presidencia a las 16:34 horas del 26 de mayo de 1999 se ordenó iniciar Procedimiento Ordinario Administrativo para conocer de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97, designándose al señor Edilberto Escobar Cascante como Organo Director del Procedimiento Administrativo (folio 325 del expediente administrativo).
28. Por resolución dictada por el Ministro de la Presidencia a las 8:23 horas del 1 de junio de 1999 se procedió a la apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo, citando para la comparecencia oral y privada el día 23 de junio de 1999. La anterior resolución fue notificada al abogado del señor XXX el 3 de junio del mismo año (folios 331 al 327 del expediente administrativo).
29. En resolución dictada por el Ministro de la Presidencia a las 8:25 horas del 8 de junio de 1999 se dejó sin efecto la comparecencia señalada previamente toda vez que no medió entre la citación a la comparecencia y la fecha fijada el término de los 15 días que señala el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia se fijó la comparecencia para el 1 de julio de 1999 (folios 334 y 333 del expediente administrativo).
30. El abogado del señor XXX en escrito presentado ante el Organo Director del Procedimiento Administrativo alegó que el señor XXX estaba ubicado en la relación de puestos del Ministerio de la Presidencia, según Ley de Presupuesto de la República para 1997, en un programa coordinado por ese Ministerio. Que si bien es cierto que en La Gaceta de fecha 28 de agosto de 1997 salió publicado el Decreto Ejecutivo N° 26246 que vino a adscribir el programa en cuestión al MAG, al 30 de setiembre del mismo año (fecha de emisión de la resolución DRH-235-97) o bien al 3 de noviembre del mismo año (fecha última del rige del cese), aun no se había efectuado el ajuste presupuestario obligado. Asimismo señala que el Ministerio con el que un funcionario está vinculado (el que puede despedir y ordenar el pago de las prestaciones) es el que le pague el salario, en cuya planilla aparezca y el que resulte de las acciones de personal. Resumiendo, existía una Ley que lo ubicaba en un Ministerio y no podía por Decreto entenderse que ya había dejado de ser empleado de dicho Ministerio. Los decretos no se deben interpretar de modo que violenten la ley, sino todo lo contrario. Según su criterio, la duda se centra en la interpretación de un decreto ejecutivo, lo que jamás podría originar nulidad absoluta, menos evidente ni manifiesta. Recalcó que esta nulidad exige que el caso no ofrezca duda razonable alguna (folios 336 y 335 del expediente administrativo).
31. Celebrada la comparecencia oral y escrita el 1 de julio de 1999, el abogado del señor XXX reiteró que la plaza de éste aparecía dentro del presupuesto del Ministerio de la Presidencia en el año de 1997, y eso no se varió durante todo el año. En consecuencia, las potestades patronales son ejercidas por el Ministerio en el cual aparezca la plaza en la Ley de Presupuesto. Nunca existió una acción de personal que lo trasladara a otro Ministerio, y lo que se trasladó fue el programa, por lo que no tenía que pensar que ya pertenecía a otro Ministerio. El Decreto de traslado debía ser entendido como condicionado a que se produjera el arreglo en la Ley de Presupuesto, es decir, sólo cuando se hubiera hecho el ajuste respectivo en la Ley de Presupuesto. Sería sólo hasta este momento podía entenderse como perteneciente al Ministerio de Agricultura el señor XXX . Por todo lo anteriormente expuesto, no puede existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ya que para que la nulidad pueda ser calificada así, no puede existir duda alguna al respecto (folios 342 al 338 del expediente administrativo).
32. Mediante resolución de las 14:00 horas del 8 de julio de 1999 se dio por finalizada la etapa de instrucción y se remitieron los autos a la Procuraduría General de la República para que rindiera el dictamen de ley (folio 343 del expediente administrativo).
33. En oficio de 12 de julio de 1999 el Organo Director del Procedimiento Administrativo envió al Procurador General de la República el expediente a fin de que rindiera el dictamen correspondiente (folio 345 del expediente administrativo).
34. En oficio PGR-314-99 de 19 de julio de 1999, el Procurador General de la República devolvió el expediente al Organo Director del Procedimiento Administrativo por existir vicios en el procedimiento, acarreando lo anterior violación al debido proceso: No se debatió el supuesto pago en exceso de las prestaciones, generando un error en la intimación, limitándose la búsqueda de la verdad real al tema de la incompetencia del órgano que dicto la resolución de mérito. Por otro lado, se omitió la foliatura de parte del expediente administrativo, así como también debió el Jerarca del Ministerio enviar el expediente, no así el Organo Director (folios 347 y 346 del expediente administrativo).
35. Mediante resolución de las 9:00 horas del 22 de julio de 1999 se procedió a emitir un nuevo acto de apertura del procedimiento (folio 349 del expediente administrativo).
36. En resolución dictada por el Organo Director del Procedimiento Administrativo a las 10:00 horas del 22 de julio de 1999 se procedió a la apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo indicándose expresamente, en lo que interesa, lo siguiente: "Se procede a la apertura del Procedimiento Ordinario Administrativo con el fin de verificar la verdad real y material de los hechos, sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución del Ministerio de la Presidencia Nº 1198-97 de las ocho horas del 19 de diciembre de 1997 que ordena el pago de prestaciones al señor XXX , así como sobre el monto determinado en dicha resolución, el cual podría exceder lo legalmente procedente, según oficio Nº 30-98 ALSAL visible a folios 293-294 del expediente administrativo. Una vez constatado o no por este Organo Director de Procedimiento, la veracidad de los hechos puestos en conocimiento, permitirá eventualmente dictar por el señor Ministro de la Presidencia la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución, todo lo anterior con fundamento en los hechos que a continuación se exponen: (…)" Se señaló, además, como fecha para la comparecencia oral privada el 19 de agosto de 1999. Dicha resolución fue notificada al señor XXX el 22 de julio de 1999 (folios 355 a 350 del expediente administrativo).
37. En escrito fechado 26 de julio de 1999, el abogado del señor XXX apeló el auto de apertura (folio 37 y 356 del expediente administrativo).
38. El Ministro de la Presidencia en Resolución número 1678-99 dictada a las 10:40 horas del 3 de agosto de 1999 rechazó el recurso de apelación interpuesto, confirmando la resolución de las 10:00 horas del 22 de julio de 1999 (folios 363 a 359 del expediente administrativo).
39. Mediante resolución del Despacho del Ministro de la Presidencia dictada a las 11:00 horas del 18 de agosto d 1999 se nombró al Oficial Mayor, Lic. José Ernesto Bertolini Mirando como Organo Director a efecto de continuar con los procedimientos (folio 365 del expediente administrativo).
40. A las 10:00 horas del 19 de agosto de 1999 se celebró la comparencia oral y privada con la presencia del Lic. José Ernesto Bertolini y XXX . Comparecencia que fuera gravada y posteriormente transcrita (folio 366 del expediente administrativo).
41. Según consta en el Acta de Comparencia, el señor XXX se refirió sobre al cálculo para el pago de sus prestaciones alegando que al haber ingresado por mandato de la Ley para el Equilibrio Financiero en su artículo 30, artículo que fuera declarado inconstitucional por el Voto N° 140-93, y que por habérsele separado de su puesto con fundamento en dicho voto, debió haberse calculado el pago de sus prestaciones de conformidad con el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil y no como lo consideró el asesor legal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Por otro lado, alegó que el competente para despedirlo era el Ministerio de la Presidencia al estar incorporado por Ley de la República al presupuesto del Ministerio de la Presidencia, quien era el que le pagaba, y que un decreto jamás podía estar por encima de la ley. A la pregunta sobre quién era su jefe inmediato, respondió que era la señora Baruch, quien fungía como Gerente General del Programa de Desarrollo Rural, y según su criterio, fue despedido a raíz del Voto de la Sala Constitucional, el cual fundamentó el estudio de su plaza, que tuvo, a su vez, como consecuencia que fuera declarado como no idóneo para ocupar el puesto. También, se agregó, que el superior de la señora Baruch estaba por Ley de la República ubicado presupuestariamente en el Ministerio de la Presidencia. A la pregunta sobre si no dependía del Ministerio de Agricultura, el señor XXX respondió que sentía que dependía por un asunto de coordinación del sector agrícola. Por último, agregó que no sabía de la existencia del decreto que trasladaba el Programa de Desarrollo Rural al Ministerio de Agricultura y Ganadería, y que el Ministerio que le pagaba era el Ministerio de la Presidencia. Finalmente, el señor XXX presentó los siguientes documentos como pruebas: Escrito autenticado por el Dr. Mauro Murillo, parte del voto de la Sala Constitucional mencionado, Oficio Circular CO-152-95 referente a la inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 30 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y Resolución DG-4-84 de 1984 de la Dirección General de Servicio Civil (folios 379 a 373 del expediente administrativo).
42. Por Resolución N° OM-005-99 de las 10:00 horas del 20 de agosto de 1999 se dio por finalizado el Procedimiento Ordinario Administrativo, remitiéndose los autos al Ministro de la Presidencia a fin de que continuara con el procedimiento (folio 380 del expediente administrativo).
43. En fecha 23 de agosto de 1999 el Ministro de la Presidencia remitió el expediente administrativo a este Organo Asesor a efecto de establecer la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución N° 1198-97.

2. Algunos conceptos sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Como ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasione cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

Se ha establecido que los vicios en los elementos del acto administrativo generan la principal causa de las nulidades de éste. En este sentido, cuando falte uno o más elementos intrínsecos o extrínsecos del acto se producirán vicios que necesariamente deben eliminarse para restaurar el orden jurídico. Sin embargo, las posibles nulidades del acto no surgen sólo por vicios en sus elementos, sino que también por violaciones al ordenamiento jurídico.

Sobre los alcances de las nulidades, nuestro ordenamiento jurídico administrativo establece y distingue tres categorías: la nulidad relativa, la nulidad absoluta y la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

En realidad, no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades del acto administrativo, sino tan solo hacer una breve referencia al mismo con miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente apartado, el acto administrativo que se pretende anular.

Hecha la anterior aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha expresado este Organo Consultivo, nos referiremos al régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165, 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166.- Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168.- En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto."

De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortiz Ortiz lo siguiente:

1. Hay nulidad absoluta cuando falta totalmente -desde un ángulo real o jurídico- un elemento del acto.
2. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto.
3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto (2).

(2) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pág. 445.

4. Determinado en qué supuestos existe la nulidad absoluta en un acto administrativo, debemos analizar, además, los conceptos de "evidente y manifiesta".

Para poder declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que no necesita mayor comprobación de los sentidos, como tampoco de una exhaustiva interpretación legal.

En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcribe solo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad.

Sobre los antecedentes de este tipo de nulidad, y sus caracteres, en Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:

"I. - LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

i) En esta parte inicial de nuestro estudio nos será de utilidad lo expuesto por esta oficina mediante dictamen de 21 de junio de 1983, suscrito por el Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Procurador Adjunto. Veamos:

"El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, No 6227 de 2 de mayo de 1978, reformado por la Ley No 6815 de 27 de setiembre de 1982, actualmente dice:

"Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República". De acuerdo con esta disposición, para que la Administración declare en la vía administrativa la nulidad de un acto, no basta la contemplación de una nulidad absoluta, sino que esta tiene que ser evidente y manifiesta, por lo cual el centro de atención de esa norma se debe poner en estos dos calificativos.

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortiz Ortiz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjeticos (sic) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"evidente (del Lat. evidens, -entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda".

Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captzción (sic) y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....."

De igual modo en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992 se consignó:

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate."

Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al respecto:

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación."

Asimismo se ha pronunciado la jurisprudencia y legislación española -ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país- sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961,

" .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis".

(GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).

En términos similares apunta González Pérez:

".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)."

Sobre los alcances de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, también se ha pronunciado la Sala Constitucional de la Corte Suprema en igual sentido, al manifestar:

"V. Análisis aparte merece el artículo 100 de la Ley General de la Administración Financiera de la República. Este, deja a la Contraloría General de la República o a la propia administración, el declarar la nulidad de los contratos celebrados. Se afirma por la demanda que en uso de esa competencia, se anuló la adjudicación del concurso N° 2-89. Para la Sala, el artículo de cita debe tenerse como complementado, sustancialmente, con lo que posteriormente vino a indicar, sobre el particular, la Ley General de la Administración Pública. Por una parte, de conformidad con ésta, un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Voto N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991).

Una vez expuesta las anteriores consideraciones sobre la figura de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, nos abocaremos a pronunciarnos en forma concreta sobre la Resolución N° 1198-97 dictada a las 8:00 horas del 19 de diciembre de 1998 por el Ministerio de la Presidencia y el Presidente de la República. 

III. Análisis del caso planteado

Del expediente administrativo que se ha tenido a la vista, se puede extraer que las dos razones fundamentales por la que se considera que el acto en cuestión es nulo de modo absoluto, evidente y manifiesto. Estas son: la incompetencia del órgano que dictó la Resolución N° 1198-97, y, el criterio jurídico utilizado para realizar el cálculo del pago de las prestaciones legales motivadas en el cese que se realizó al señor XXX. 

1. Sobre la competencia del órgano

Lo primero que debe plantearse, es si, en este caso, es posible analizar una incompetencia del órgano que dictó el acto, en concreto del Ministerio de la Presidencia, que permita declarar la nulidad de la Resolución dictada por ese Ministerio Nº 1198-97.

Para ello, se debe recordar, en lo que interesa, el contenido de la citada Resolución.

"Reclamo administrativo presentado por XXX., mayor, casado, vecino de San José, cédula de identidad número XXX.

Resultando:

1. Mediante Nota D.R.H-257-97 se le notifica su despido con Responsabilidad Patronal, correspondiéndole el pago de vacaciones y prestaciones legales, advirtiendo que prestó sus servicios para el Estado desde el día 18 de setiembre de 1978 hasta el día 03 de noviembre de 1997.
2. Consta en el expediente personal:

1. Tiempo servido.
2. Causa de finalización de la relación laboral.
3. Salario promedio mensual en los últimos seis meses laborados.
4. Salario promedio diario en las últimas cincuenta semanas de labores.
5. Nota Nº DRH-257-97 de fecha 31 de octubre de 1997.

Considerando

1. Hechos probados: Con vista del expediente personal y de las constancias aportadas, se tiene por suficientemente demostrado:

1. Que el gestionante prestó sus servicios para el Estado desde el día 18 de setiembre de 1978 hasta el día 03 de noviembre de 1997.
2. Que durante los últimos meses desempeñaba el puesto de profesional 1, hasta la fecha indicada en que finalizó la relación laborar por Voluntad Patronal, según acción de personal número 9704000995.
3. Que su salario mensual en los últimos seis meses fue de 132.027.10 colones (ciento treinta y dos mil veintisiete colones con diez céntimos).
4. Que su salario diario promedio en los últimos seis meses de labores fue de 4.400.90 colones (cuatro mil cuatrocientos colones con noventa céntimos).
5. Que a la fecha de finalización de la relación laboral se le adeudan 6 días de vacaciones del período 93-94, 26 días de vacaciones del período 94-95, 26 días de vacaciones del período 95-96, 26 días del período 96-97 y 4 días de vacaciones proporcionales del período 97-98.
6. Que el voto de la Sala Constitucional Nº 140-93 de las dieciséis horas cinco minutos de 1993, ordena el pago de prestaciones de acuerdo al artículo 34 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.
7. Que el presente reclamo fue presentado dentro del término que la Ley confiere al efecto.

1. Sobre el fondo: Con fundamento en los hechos que se han tenido por demostrado y de las disposiciones del Código de Trabajo en sus artículos 28, 29, 156 y siguientes este reclamo es procedente en los extremos: (…)

POR TANTO,

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA,

Y EL MINISTRO DE LA PRESIDENCIA

RESUELVEN:

Acoger el reclamo presentado por XXX. de calidad y vecindario conocidos, y girársele las sumas de 2.508.514.90 (dos millones quinientos ocho mil quinientos catorce colones con noventa céntimos), por concepto (…)

Esta Resolución da por agotada la Vía Administrativa"

Tal y como se desprende de la lectura de la citada Resolución, ésta es ejecución, y por lo tanto, consecuencia directa del acto contenido en el oficio DRH-235-97 de 30 de setiembre de 1997, que es el que decide prescindir de los servicios del señor XXX con responsabilidad patronal, que fue también emitido por el Ministerio de la Presidencia.

De esta forma, no es posible cuestionar, por razón de una eventual incompetencia del órgano, únicamente el acto mediante el cual se realiza el cálculo de las prestaciones legales, si no se ha solicitado también la nulidad del acto de despido, habiendo sido dictados ambos por el mismo órgano.

Así, si existiera vicio, estaría, en primer término, en la resolución que realiza el despido, y solamente, en un segundo plano, en la resolución que determina el cálculo de las prestaciones.

Ahora bien, el presente proceso se inicia, de acuerdo con la segunda apertura del procedimiento con el objeto "de verificar la verdad real y material de los hechos, sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución del Ministerio de la Presidencia Nº 1198-97 de las ocho horas del 19 de diciembre de 1997 que ordena el pago de prestaciones al señor Oscar Pastor XXX, así como sobre el monto determinado en dicha resolución, el cual podría exceder lo legalmente procedente, según oficio Nº 30-98 ALSAL visible a folios 293-294 del expediente administrativo. Una vez constatado o no por este Organo Director de Procedimiento, la veracidad de los hechos puestos en conocimiento, permitirá eventualmente dictar por el señor Ministro de la Presidencia la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución, todo lo anterior con fundamento en los hechos que a continuación se exponen: (…) (3) "

(3) Resolución dictada por el Organo Director del Procedimiento Administrativo a las 10:00 horas del 22 de julio de 1999

Debe recordarse, el desarrollo que, de los principios de intimación e imputación y de la obligación de establecer el carácter y los fines del procedimiento, ha realizado la Sala Constitucional.

""IVo.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico " La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial –al tiempo de resolver la queja planteada en su contra– se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de recusación planteado –contra el petente y por la misma causa–, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Voto 310-95 de 13 de enero de 1995)

"Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión N° 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Voto 416-95 de 20 de enero de 1995)

"Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Voto 596-95 de 1 de febrero de 1995)

"IIo.- Por otra parte, del expediente administrativo se desprende que al recurrente se le informó que se le estaba investigando por haber incurrido presuntamente en faltas graves en el desempeño de su gestión –haber maltratado a sus alumnos–, por lo que no se observa que la autoridad recurrida no le haya dado oportunidad de proveer a su defensa, ya que no sólo se le intimó debidamente acerca de los hechos por los que se le estaba iniciando proceso disciplinario (ver folios 18 y 19 del expediente), sino que tuvo la oportunidad de manifestarse sobre esas acusaciones y de aportar las pruebas de descargo –las que fueron evacuadas– (ver folios 38 a 46 del expediente), motivo por el que se procedió a recomendar que se le suspendiera quince días sin goce de salario." (Voto 606-95 de 1 de febrero de 1995)

"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Voto 216-I-98 de 14 abril de 1998)

"El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva." (Voto 2376-98 de 1 de abril de 1998)

Lo anterior, ha sido recogido también en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Veamos:

"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45 hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-91, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

"a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir la prueba que entienda pertinente; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde; e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada".

IV.- Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso íntegro sufre como consecuencia la nulidad por transgresión al debido proceso. Por ello, debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco –aplicable siempre– el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

V.- En el presente caso, la representación estatal arguye la satisfacción y tutela del debido proceso. Al respecto, estima, hubo audiencia; acceso al expediente, el cual incorporaba la totalidad de informes de la Auditoría contentivos de los hechos imputados. En principio, este alegato invoca los elementos básicos del debido proceso, mencionados anteriormente; sin embargo, y como ya fue indicado, precisa valorar las circunstancias propias del caso en cuestión. Según se advierte de tal consideración, si bien se dio audiencia durante el procedimiento a la empresa Almacenadora S.A. –derecho de defensa, en principio– tal audiencia alegada por la representación estatal, de tener –como posibilidad lejana– la vinculación pretendida con los actos impugnados, no observó los requisitos mínimos para tutelar el debido proceso. Sea, carece de intimación explícita y particular de cargos con la correspondiente indicación expresa de las consecuencias que aquéllos generarían si fuesen demostrados. Por ende, la audiencia conferida a la empresa padece omisiones insoslayables. Por otro lado, la resolución DL-1.021-89 estaría determinando el monto de una obligación tributaria y su respectivo cobro –inclusive sin indicar los recursos que se podían interponer contra ese acto administrativo (ver folios 91 a 96)–, con fundamento en tres informes de la Auditoría de la Dirección General de Aduanas rendidos casi dos años antes. Ahora, en relación con ese hecho, no consta audiencia a la empresa; es decir, se dio traslado por unos cargos y se estableció responsabilidad por otros. Tal situación torna nugatorio el derecho de defensa entrañando la transgresión del debido proceso.

VI.- Según argumenta el Estado, en el expediente administrativo estaban incorporados los informes de la auditoría y esa información fue estudiada e inclusive fotocopiada por los representantes de Almacenadora S.A. En consecuencia, a su juicio, no era necesario referirse expresamente a esos informes para tener por satisfecho el debido proceso. Tal tesis no es de recibo. La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto el debido proceso.

VII.- Los actos administrativos impugnados por la empresa actora, carecen de la interrelación alegada en autos. Esto fácilmente se corrobora con la lectura de los hechos consignados en los considerandos primero y segundo de la resolución DL-690-89 de 13 hrs. del 3-9-89, relacionada con la parte considerativa de la resolución número DL-1.021-89. De lo expuesto se concluye que, en realidad, a Almacenadora S.A. nunca se le confirió debida audiencia, ni se le permitió ejercer su derecho de defensa, en relación con los tributos cobrados. Sea, fueron vulnerados con ello, los principios de imputación e intimación, e inobservado además el de la motivación o fundamentación debida de toda resolución, ínsitos en el derecho de defensa que asiste al administrado." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución Nº 21 de 14:15 horas del 9 de abril de 1997)

En virtud de los principios antes citados, es que si en el acto de apertura de un procedimiento administrativo se indicó que el procedimiento era tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, no se puede, dictar una resolución final en la que se establezca la nulidad de otros actos, aún y cuando, sea manifiesta su relación, porque sobre éstos no ha existido intimación ni imputación.

Así, no es posible declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta por existir un vicio en la competencia del órgano de la Resolución Nº 1198-97 dictada por el Ministerio de la Presidencia –en la que se aprueba el cálculo de las prestaciones legales– si no se ha solicitado, a su vez, la nulidad del acto contenido en la Nota DRH-257-97, también dictada por ese mismo Ministerio, que es el acto de despido.

Entonces, si los dos actos –despido y cálculo de prestaciones legales– fueron emitidos por el mismo órgano –Ministerio de la Presidencia– no es posible dejar sin efecto únicamente el segundo, porque el vicio afectaría a ambos.

En todo caso, y para efecto de evitar mayores dilaciones en este procedimiento, debe hacerse notar que, del estudio que se ha realizado del expediente administrativo que nos fuese enviado, no se desprende la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta por incompetencia del órgano. Lo anterior en razón de que, de conformidad con los documentos que constan en el expediente, se puede afirmar que no existe prueba contundente que clarifique a cuál Ministerio estaba adscrito el programa en que laboraba el señor XXX. Es por ello que, en caso de existir nulidad –lo que tampoco se afirma– ésta no sería evidente y manifiesta; requisito exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

El segundo aspecto que se cuestiona del acto sobre cuya nulidad se solicita nuestro pronunciamiento, es el relativo al fundamento de la fórmula de cálculo utilizado para determinar el monto correspondiente a las prestaciones legales.

En la Resolución Nº 1198 se establece que, en virtud de que la Sentencia de la Sala Constitucional Nº 140-93 ordena el pago de prestaciones de acuerdo con el artículo 34 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, es que para realizar el cálculo respectivo se aplicará ese numeral.

Ahora se hace el cuestionamiento de que, en el caso concreto, no se está frente a la situación prevista en la Resolución supra citada de la Sala, esto es, una supresión de puesto, sino que fue que en virtud de ser clasificado en Servicio Civil como "no idóneo" para el puesto que se tuvo que despedir al funcionario citado. Como consecuencia de ello, no procede el pago como si fuese una supresión de puesto.

De la relación de hechos realizada al inicio del presente estudio, que se fundamenta en la prueba que consta en el expediente, se evidencia que el señor XXX estaba en el régimen de Servicio Civil por aplicación del artículo 30 párrafo tercero de la Ley 6955 (4) , denominada "Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público". El contenido del citado párrafo era el siguiente:

(4) El 1 de febrero de 1986 el señor XXX ingresó al Régimen de Servicio Civil, según Acción de Personal N° 86-000450, estableciéndose en el apartado de Explicación lo siguiente: "Ley # 6955 para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Resolución DG-078-85 de 28-5-85." (folio 99 del expediente administrativo). Además, en el oficio DRH-CI-952 de 18 de setiembre dictado por la Dirección General de Servicio Civil el 18 de setiembre de 1997, se conoció de la solicitud del estudio de idoneidad de señor XXX señalándose: "como resultado del voto de la Sala Constitucional en torno a la situación planteada por el párrafo tercero del artículo 30 de la Ley 6955. Para analizar la posibilidad de aplicar lo estipulado en el Artículo 11, del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil...." (folio 233 del expediente administrativo).  

"A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con la excepción del superior ejecutivo y de los jefes departamentales, deberá ser incluido por la Dirección General del Servicio Civil en su régimen."

La Sala Constitucional realizó el siguiente análisis en torno al citado numeral:

"En la acción se sostiene que esta norma violenta la Carta Magna en sus artículos 33, 191, 192, al haber ordenado la inclusión de ese personal (específicamente se refiere a las servidoras de comedores escolares) en el Régimen, de pleno derecho y en contraposición con las normas del Estatuto de Servicio Civil. Es decir, la norma cuestionada según la acción, modifica el sistema de ingreso al régimen, que exige cumplir una serie determinada de requisitos, entre los que están la comprobación de méritos suficientes para el desempeño del puesto o función, y el concurso por oposición. Analizada la situación del caso concreto a la luz de lo expuesto, se arriba a la conclusión de que sin duda, ese precepto legal sí tiene el vicio que se le atribuye. El legislador ordinario, dentro del marco que ha quedado expuesto en los Considerandos anteriores, puede regular la relación de servicio en el Estatuto; sin embargo, no puede transgredir los principios que la Constitución le ha impuesto como límite (idoneidad y eficiencia). En este sentido, la misma Carta Política le imprimió al Servicio Civil esos preceptos fundamentales, y la única manera en que la Ley puede afectar ese Régimen es observándolos. Por ello, el Poder Legislativo –como ya se ha adelantado– no está facultado para disponer, pura y simplemente, sin la exigencia de requisitos destinados a demostrar objetiva y eficazmente la idoneidad, que se incluyan personas en esa organización administrativa, puesta tal cosa atenta contra la filosofía, esencia y naturaleza del Régimen, conforme se ha demostrado. (…)

Establecido el vicio de inconstitucionalidad en el artículo 30, debe limitarse la porción de ésta que habrá de dejarse sin efecto. De sus tres párrafos, el que consigna la ilegítima orden de servidores en el Régimen es el tercero. Es claro entonces, que sobre éste recaerá la declaratoria de nulidad y consecuente desaplicación del ordenamiento jurídico. Los restantes en cambio, no contienen disposición alguna que contravenga los principios fundamentales que se han expresado, ni su anulación resulta evidentemente necesaria por conexión o consecuencia (…)

XII.- Finalmente, en razón de la trascendencia de la inconstitucionalidad que ahora se declara, deben sentarse las pautas del dimensionamiento en el tiempo de los efectos de la sentencia. En esta acción se han impugnado normas concretas que permitieron el ingreso de un grupo de servidoras al Régimen del Servicio Civil, sin observarse lo señalado en la Constitución Política. Esto implica que al anularse tanto las normas cuestionadas, como las resoluciones administrativas que ejecutaron el mandato, ilegítimo de ingreso, los servidores afectados por esta ineficacia, regresan a su situación jurídica inmediata anterior a la entrada en vigencia de las disposiciones nulas. Pero deben entenderse que al volver a ese estado, no podrán afectarse, retroactivamente, los derechos que hubieran adquirido dentro del Régimen, derechos que finalizarán en la fecha en que se publique por primera vez esta sentencia en el Boletín Judicial, al tenérseles como adquiridos de buena fe, según lo dispuesto por los artículos 77 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por consiguiente, si de conformidad con lo que ordenan las leyes respectivas, deben ser separadas definitivamente de sus cargos, por supresión de los mismos, se les reconocerán todos los derechos sociales que les correspondieren, sin solución de continuidad, a partir del día en que ingresaron a desempeñarlos, con fundamento en lo que dispone el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, que resultaría aplicable a estos casos particulares. " (Resolución Nº 140-93 de 12 de enero de 1992)

De la lectura de la anterior Sentencia se desprende claramente que, para la Sala Constitucional, el artículo 30 párrafo tercero integraba a los servidores automáticamente al régimen de Servicio Civil. Así pues, aquellos funcionarios que hubiesen ingresado a dicho régimen en tales condiciones deben ser excluidos de éste. Pero además, la Sala Constitucional precisa que los que fuesen separados del cargo por supresión de éste debe reconocérsele los derechos sociales con fundamento en lo que dispone el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil.

El propio Servicio Civil, mediante Oficio DRH-CI-952-97 de 18 de setiembre de 1997, expresamente reconoce que la situación del señor XXX fue afectada por el Voto citado, al afirmarse en éste que "…del estudio de idoneidad que ingresara a esta Comisión, como resultado del voto de la Sala Constitucional en torno a la situación planteada por el párrafo tercero del Artículo 30 de la ley 6955 (…)".

Esto significó que la plaza tenía que ser excluida del Régimen, sin perjuicio de que la Administración la reintegrara a ésta, pero el funcionario que la ocupara debía cumplir con los requisitos exigidos por ley.

Lo anterior se evidencia con el hecho de que en ese mismo Oficio se indica que "El puesto que usted ocupa fue asignado al Régimen de Servicio Civil, en la clase Profesional 1, G. De E. Planificación Económica", exigiéndose ahora como requisito "poseer el grado de bachiller universitario, según lo estipulado en el Manual Descriptivo de clases y por tanto se requiere incorporación al Colegio respectivo"; requisitos que el señor XXX no poseía y que determinaron que fuera calificado como "no idóneo".

A partir de lo anterior, esta Procuraduría considera que la causa directa del cese de funciones del señor XXX es la Resolución de la Sala Constitucional supra citada y, por eso, éste tiene derecho a la aplicación ésta en su totalidad, esto es, también en cuanto a la fórmula de cálculo de sus prestaciones.

Conclusión

Con fundamento en las razones expuestas, se considera que la Resolución dictada por el Ministerio de la Presidencia Nº 1198-97 de 19 de diciembre de 1998 (sic) no contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En consecuencia, se emite, en sentido negativo, el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

 

Anexo: Expediente administrativo