C-053-1999

San José, 16 de marzo de 1999

 

Licenciado

Juan Mena Murillo

Viceministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. DVT-98-1486 de 16 de noviembre de 1998, donde nos consulta si se requiere de aprobación legislativa para la construcción de obras portuarias de orden privado en los litorales nacionales. Se solicita, además, hacer extensivo el dictamen al caso de la plataforma continental.

 

Para dar respuesta a su pregunta, es de rigor señalar que las instalaciones portuarias, de ordinario, ocupan espacios relativos a zonas marinas y terrestres, por lo que dividiremos nuestro estudio de acuerdo a la normativa aplicable en cada caso, haciendo una mención final al supuesto de las marinas y atracaderos turísticos, por su especialidad.

 

I.- EL MAR Y LA PLATAFORMA CONTINENTAL

 

a) El mar territorial

 

Desde la Antigüedad el mar ha sido objeto de un marcado interés por los pueblos, no sólo desde un punto de vista expansivo, por medio de la creación de rutas para el intercambio de mercancías o para la conquista y colonizaje, sino también para defensa de sus territorios y explotación de la misma riqueza marina.

 

Por esta razón, la influencia humana sobre los mares no sólo se ha traducido en la utilización efectiva de ellos, sino, y sobre todo, en el establecimiento de reglas para su uso, que permitiesen legitimar una determinada utilización exclusiva o limitada frente a otras civilizaciones o estados.

 

Es así como surgen conceptos como los de res nullius, mare nostrum o res communis que encontramos en la legislación romana de diferentes épocas, y que constituye la de mayor desarrollo en los albores de la humanidad. Ya en la Edad Media, comienza a vislumbrarse el concepto de mar territorial con la Escuela de Bolonia (siglo XIV), ante la importancia de delimitar zonas marinas de control propio y excluyente. Con el descubrimiento de América se evidencia que deben existir limitaciones a favor de terceros en las zonas de mar adyacentes a las costas: surge la llamada libertad de comunicaciones (ius communicationis), esbozo del hoy llamado derecho de paso inocente.

 

El Renacimiento se ve marcado por la polémica entre la teoría del mare clausum del inglés John Selden (1584-1654) y la del mare liberum desarrollada por el holandés Hugo Grocio (1583-1645), la que termina por imponerse, aunque matizada por la existencia de dos tipos de mares: el externum y el proximum, que corresponderían a lo que hoy conocemos como alta mar y mar territorial. Por su parte, los siglos XVII a XIX son normalmente tenidos como de transición dentro de la historia del derecho del mar, aunque se rescatan aspectos de trascendencia como los esfuerzos por darle una medida estandarizada al mar territorial, a través de métodos como el alcance de vista o el tiro de cañón, siendo admitida durante mucho tiempo la distancia de tres millas.

 

Durante la primera mitad del siglo XX se intensifica la actividad tendente a lograr acuerdos comunes sobre relaciones marítimas internacionales, proliferando la firma de convenios: la XIII Conferencia de La Haya de 1907, la Declaración de Londres de 1909, la Convención Marítima de La Habana de 1928, la Conferencia de La Haya de 1930 y la Declaración General de los Estados Americanos de 1939, entre otras.

 

Corresponden a esta época, la tesis generalizada de extender la soberanía absoluta del territorio al mar territorial; la lucha por mantener unos y ampliar otros la anchura de éste más allá de las tres millas; y las primeras manifestaciones de preocupación por las riquezas marinas presentes allende el mar territorial y en el zócalo sumergido de los continentes, sobre todo por el peligro cada vez mayor de que las potencias marítimas llegasen a apropiárselas, y que culmina con proclamas de varios países latinoamericanos, entre ellos el nuestro.

 

La última centuria de este siglo se ha caracterizado por una tendencia a aumentar las áreas bajo jurisdicción nacional, sin menoscabar las libertades esenciales de la alta mar, y por el desarrollo del concepto de patrimonio común de los recursos naturales de los fondos oceánicos. Es en sus primeras tres décadas que se producen las más recientes Conferencias del Mar: las dos de Ginebra de 1958 y 1960, y la última, cuyo trabajo se inicia en 1973 y que concluye con la adopción en Montego Bay del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar en 1982.

 

Es en esta Convención en donde hallamos finalmente establecida a nivel de un acuerdo internacional significativo la anchura del mar territorial (1):

 

"Artículo 2

Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el mar territorial y de su lecho y subsuelo

1.- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipiélágico, de sus aguas archipielágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial. (...)"

 

(1) Aunque en la Conferencia del Mar de 1958 se lograron adoptar cuatro convenciones (Mar Territorial y Zona Contigua, Plataforma Continental, Alta Mar y la pesca y conservación de recursos vivos de la Ata Mar) no se logró llegar a un consenso internacional, ni en ésta ni en la de 1960, sobre la anchura del mar territorial.

 

Artículo 3

Anchura del mar territorial

Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con a Convención." (2)

 

(2) La milla marina internacional equivale a 1852 metros.

 

Esta Convención fue ratificada por nuestro país por medio de la Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, aunque ya antes se había consagrado dicho principio en el numeral 6° de nuestra Constitución Política, por vía de reforma (Ley No. 5699 de 5 de junio de 1975) (3):

 

"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional. Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios."

 

 

(3) El texto original decía: "Artículo 6º.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas territoriales y plataforma continental, de acuerdo con los principios de Derecho Internacional y con los tratados vigentes."

 

Conviene enfatizar que ya desde hacía mucho tiempo nuestro país creía en la existencia de un mar territorial sobre el cual extender su poder soberano. La mejor muestra de ello es el Decreto Legislativo No. 162 de 28 de junio de 1828, donde se dispone que "se reserva en los terrenos valdíos (sic) una milla marítima sobre las costas del mar exclusivo a favor de la marina, pesquería y salinas".

 

La referencia a un mar exclusivo es patente.

 

En el presente siglo destaca por su relevancia el Decreto legislativo No. 116 de 27 de julio de 1948, que se une al movimiento latinoamericano de proclamas unilaterales para afirmación de los espacios marítimos:

 

"Artículo 2º.-Se confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre los mares adyacentes a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea su profundidad y en la extensión necesaria para proteger, conservar y aprovechar los recursos y riquezas naturales que sobre, en, o bajo de ellos existen o lleguen a existir, quedando, desde ahora, bajo la vigilancia del Gobierno de Costa Rica, la pesca y la caza marítimas que se practiquen en dichos mares, con el objeto de evitar que una explotación inadecuada de sus riquezas naturales perjudique a los nacionales, a la economía de la Nación y al Continente Americano."(4)

 

(4) Este Decreto Ley fue reformado posteriormente por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949.

 

Con antelación a la reforma del artículo 6° constitucional en 1975, fueron dictados dos decretos, los Nos. 2203-RE y 2204-RE, ambos de 10 de febrero de 1972, donde se estipulaban algunas regulaciones sobre el mar territorial y el patrimonial. En el caso del primero se señala por primera vez su ancho de doce millas:

 

"Artículo 1.- Costa Rica ejercerá su soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales hasta una distancia de 12 millas a partir de la línea de baja marea a lo largo de sus costas."(Decreto No. 2203)

 

De este breve análisis histórico jurídico se concluye fácilmente que las aguas marinas adyacentes a nuestras costas gozan de una especial tutela legal, comprendida en diferentes cuerpos normativos, y que se caracteriza por un régimen de dominio público:

 

"Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharase por estar entregadas al uso público.(....)"(Código Civil, Ley No. 63 de 28 de setiembre de 1887).

 

"Artículo 1° .- Son aguas del dominio público:

 

I.- Las de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional. (...)" (Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942).

 

Nuestra Sala Constitucional también se ha manifestado claramente a favor de esta impronta de dominio público:

 

"Así, el concepto de Mar territorial ha evolucionado dentro del movimiento de codificación del derecho internacional consuetudinario sobre todo por razones de seguridad nacional y económicas, configurándose como un bien demanial, es decir, un bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la legislación interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como en la legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales que se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir incompatibilidad alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía histórica y lógica. (...)

 

Sobre este particular, por resolución número 447-91 de las quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, ya esta Sala ha acogido esta tesis, sin embargo, referido a la zona marítimo terrestre, pero que se hace extensivo en lo que interesa al mar territorial, considerando que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil." (Voto No. 5399-93 de 16 horas 39 minutos del 26 de octubre de 1993).

 

Al tratarse de un bien demanial, se le aplican plenamente los atributos de inalienable e imprescriptible que configuran ese régimen, por lo que no es susceptible de apropiación por particulares, y mucho menos objeto de prescripción positiva:

 

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales ... que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres ... En consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan, y que invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa.Notas características de estos bienes es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad ..." (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

No obstante, su uso particular puede darse siempre y cuando se cuente con la debida autorización administrativa (5), la que suele ser de dos tipos: el permiso y la concesión de uso.

 

(5) "Las razones son obvias. Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley." (Dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

 

El permiso de uso, que implica normalmente una autorización a título precario (puede ser revocada por razones de oportunidad y conveniencia sin responsabilidad de la Administración, artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública), debe ser descartado para la construcción de obras portuarias, ya que la permanencia de éstas riñe con el carácter temporal de las instalaciones propias de aquel:

 

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio del motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio, la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ..." (6)

 

(6) Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, ps. 327-328.

 

La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asambles Legislativa para el respectivo otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977:

"Artículo 5° .- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la respectiva municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la navegación."

 

Al momento de discutirse este artículo en el seno legislativo, se consideró poco conveniente que fuera una oficina o funcionario administrativo quien tuviese a su cargo el otorgamiento de concesiones en tan importante franja demanial, surgiendo la misma Asamblea Legislativa como la mejor opción para realizar dicho actos (7).

 

(7) "EL SECRETARIO:

Hay una moción del Diputado Chen Lao, que dice:

"Para que el artículo quinto del proyecto, en lugar de "Ministro de Obras Públicas y Transportes" se lea "de la Asamblea Legislativa". EL PRESIDENTE:

En discusión la moción.

DIPUTADO CHEN LAO:

El artículo quinto dice: salvo disposición legal en contrario, sólo el Estado por medio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá conceder permisos o concesiones en las zonas cubiertas por el mar territorial o en éste y con anuencia del Instituto Costarricense de Turismo,en caso de zona turística". A mí el asunto me preocupa, porque me parece raro, peligroso, el que un funcionario como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes pueda otorgar concesiones en el mar territorial. de ahí yo sugiero que en lugar de que esas concesiones las otorgue el ministro, que sea la asamblea legislativa quien diga si se dan o no esas concesiones. diputado fernandez rothe: yo sugiero que se elimine la frase que dice "y con anuencia del instituto costarricense de turismo. diputado chen lao:

yo estoy de acuerdo con la modificación que se sugiere y le ruego a la mesa corregir la moción en ese sentido. el secretario:

se considera suficientemente discutida la moción leída.

el presidente:

discutida. aprobada.

 

Así las cosas, y requiriendo de ordinario las obras portuarias utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar contiguas a la costa para ser instaladas, se concluye que sí es necesaria la intervención de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de la correspondiente concesión de uso.

 

Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a "las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales" hace alusión no sólo a la zona del mar territorial, sino también a las denominadas "aguas interiores del Estado".

 

El Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar entiende por esta noción a "las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial" (artículo 8° ). Estas áreas marinas surgen cuando existen en la costa profundas aberturas y escotaduras, o bien una franja de islas situadas en su proximidad inmediata, que hacen necesario a efecto de delimitar el mar territorial utilizar el método de líneas de base rectas, y no el de la línea de bajamar a lo largo de la costa (línea de base normal) (8).

 

(8) Nuestro país, según Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988, fijó sus líneas de base por el Océano Pacífico, para delimitar la anchura de las aguas territoriales, siguiendo ambos sistemas. De acuerdo con el método de líneas de base normal se demarcaron dos sectores: de Punta San Francisco, también conocido como Madero, a Punta Guiones, y de Punta Llorona hasta Punta Salsipuedes. Conforme al criterio de líneas de base rectas, desde un punto coincidente con el extremo sur de la línea que cierra la Boca de Bahía de Salinas, determinada dicha línea por el laudo Cleveland, se trazan sucesivas líneas pasando por los siguientes puntos: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, el islote más al oeste de las Islas Murciélago, Cabo Velas o Morro Hermoso y Punta San Francisco. Luego, de Punta Guiones, se sigue el mismo método de trazado desde Isla Cabo Blanco en su extremo suroeste al mismo extremo de la Isla del Caño y de éste a Punta Llorona en la Península de Osa; para terminar con una línea recta entre Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica.

 

b) La plataforma continental

 

Suele señalarse a la Proclama del Presidente Truman en 1945 como el punto de referencia a partir del cual toma fuerza el concepto de plataforma continental. Mediante esta declaración el gobierno de los Estados Unidos reconoce que ella debe considerarse como una extensión de la masa terrestre de la nación costera y que por esa razón le pertenece, así como los recursos naturales del subsuelo y del lecho marítimo de la plataforma continental bajo la alta mar, sometiéndolos a su jurisdicción y control.

 

Con motivo de esta proclama, se producen una serie de declaraciones unilaterales y multilaterales en América, entre ellas la de Costa Rica, por vía del Decreto Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, y cuyo primer artículo rezaba:

 

Artículo 1º.-Se confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en, o bajo dicho zócalo o plataforma, conocidas o por conocer.

 

Tal declaración halló su eco en el texto de la Constitución de 1949 al indicar su artículo 6° original que "el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas territoriales y plataforma continental, de acuerdo con los principios de Derecho Internacional y con los tratados vigentes". Para la reforma de 1975 ya enunciada, este artículo reitera el ejercicio de la soberanía del Estado sobre la plataforma continental igualmente conforme "con los principios del Derecho Internacional".

 

En este campo, debemos mencionar dos convenciones de interés. La primera es la Convención sobre la Plataforma Continental, firmada en Ginebra en abril de 1958, donde se define como "el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas pero situadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de 200 metros o, más allá de este límite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas" (artículo 1° , punto a). Esta Convención fue aprobada en nuestro país mediante Ley No. 4936 de 28 de diciembre de 1971.

 

Posteriormente, tenemos la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, aprobada, como se dijo, por Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992), que conceptúa la plataforma continental como "el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia".

 

Lo primero que llama la atención de ambas Convenciones es que excluyen de la definición de plataforma continental al suelo y subsuelo existente bajo el mar territorial. Así lo ha confirmado desde hace tiempo la doctrina sobre Derecho del Mar:

 

"La plataforma continental, por definición, se encuentra situada fuera de la zona del mar territorial. El Estado ribereño no goza en ella de ningún otro derecho que no sean los de explorar y explotar los recursos naturales situados en el lecho y el subsuelo marino."(9).

 

(9) Vargas Carreño, Edmundo. "américa latina y el derecho del mar". México, Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 97.

 

Bajo esa inteligencia, consideramos que al consultársenos sobre la situación jurídica de la plataforma continental respecto a la instalación de obras portuarias, no se está utilizando el término estrictamente jurídico, en vista de que es poco probable que se esté pensando en instalaciones cuya extensión vaya más allá del mar territorial (doce millas marinas), ya que la definición normal de puerto incluye tanto el espacio terrestre como el marítimo inmediato a la costa:

 

"Concepto de puerto.- La ley considera puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración."(10).

 

(10) Enciclopedia Jurídica Básica. Tomo IV. Madrid, Editorial Civitas, 1995, p. 5409.

 

Entonces, valga lo dicho sobre el régimen de mar territorial (y las aguas interiores) para determinar lo procedente tratándose del lecho y subsuelo existente bajo sus aguas. No debe perderse de vista que el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar al referirse a la soberanía del Estado ribereño sobre el mar territorial, extiende ésta al espacio aéreo sobre él, "así como al lecho y al subsuelo de ese mar" (artículo 2, punto 2).

 

La aclaración es pertinente, ya que, en efecto, los conceptos pueden confundirse, sobre todo si se toma en cuenta que la definición geofísica de plataforma continental la haría iniciar prácticamente desde la línea de costa o de baja marea:

 

"En términos geológicos se trata de una zona adyacente a un continente o situada alrededor de una isla, que se extiende desde la línea de bajamar hasta la profundidad a la cual se registra generalmente un acusado incremento del gradiente mar afuera." (11)

 

(11) "El Derecho del Mar. Definición de la plataforma continental."División de Asuntos Oceánicos y del Derecho del Mar. Oficina de Asuntos Jurídicos. Naciones Unidas, 1994, p. 44. En igual sentido, el Comité Internacional de Nomenclatura de las Características de los Océanos (International Committee on the Nomenclature of the Ocean Botton Features) en 1952 la definió como "la zona alrededor de un continente que se extiende desde la línea de baja marea hasta la profundidad donde existe un marcado aumento de pendiente hacia mayores profundidades" (Vargas Carreño, op. cit., p. 82).

 

De hecho, nuestra legislación interna no escapa tampoco a la imprecisión jurídica. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, que en su artículo segundo define la plataforma continental de Costa Rica como la "Zona marina que va desde la línea de costa cubierta permanentemente por el mar, hasta el talud continental".

 

Incluso nuestra Constitución Política señala que el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en su plataforma continental, y una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la línea de bajamar, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo, y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional. De acuerdo con el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, no es posible ejercer una soberanía completa y exclusiva más allá del mar territorial sobre la plataforma continental, sino lo que llama derechos de soberanía consistentes en la exploración y explotación de sus recursos naturales (artículo 77), que es lo que la Constitución preserva para el mar patrimonial, su suelo y subsuelo.

 

De ahí que deba interpretarse, para ser consecuente "con los principios del Derecho Internacional", que cuando nuestra Carta Magna se refiere a plataforma continental lo hace con relación al suelo y subsuelo del mar territorial sobre los que sí puede ejercer plena soberanía conforme con el Convenio de 1982, dejando para el suelo y subsuelo del mar patrimonial o zona económica exclusiva el ejercicio de derechos de soberanía para la exploración y explotación de recursos naturales.

Lo contrario sería admitir un posible roce de inconstitucionalidad del Convenio, lo que fue negado por nuestra Sala Constitucional en el Voto No. 10-92 de 16 horas 30 minutos del 1° de julio de 1992:

 

"Debe agregarse que Costa Rica había defendido en las Conferencias de Ginebra de 1958 y Caracas de 1974, la tesis de la extensión de la soberanía estatal a la plataforma submarina y la reforma constitucional no era más que una adaptación de la Constitución a los acuerdos adoptados en esta última, que abrieron la posibilidad de firmar la Convención que nos ocupa, de manera que, lejos de existir incompatibilidad alguna entre ésta y nuestra Carta Fundamental, se da entre ambas una plena armonía, histórica y lógica. (...) Por tanto: Se evacua la consulta legislativa de constitucionalidad en el sentido de que el Proyecto de Ley de aprobación de la "Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar", expediente legislativo No. 10.094 no contiene disposiciones incompatibles con la Constitución Política."(12)

 

(12) Sobre esta teórica antinomia normativa, el Lic. Carlos Murillo Zamora señala: "Esta situación se hace más patente con la adopción de la CNUM, en donde se precisa la naturaleza jurídica del mar territorial, la plataforma continental y la zee, sobre todo para los casos de la plataforma continental -el texto constitucional la accede a la "soberanía completa y exclusiva" y el texto convencional le otorga al Estado ribereño derechos de soberanía-, y de la zee, porque en el artículo 6 se extiende la jurisdicción especial al suelo y subsuelo de ese espacio, mientras que la III Conferencia del Mar adoptó como zee únicamente las aguas adyacentes al mar territorial. Esto compromete a revisar el precepto constitucional y ajustarlo a las nuevas condiciones imperantes".("Costa Rica y el Derecho del Mar". San José, EUNES, 1990, p. 213).

 

II.- LA ZONA MARITIMO TERRESTRE

 

La zona marítimo terrestre o franja de costa contigua al mar, al igual que éste, es considerada de singular trascendencia en muchos países, vista la gran cantidad de intereses que en ella pueden confluir. Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca la relajación, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos próximos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera la atracción de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas actividades atrae una parte significativa de la población a estas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegídas.

 

Nuestro país también ha reconocido su valor, promulgando abundante normativa que se remonta incluso a nuestros primeros años de vida independiente con la Ley No. 162 de 28 de junio de 1828, que estableció la reserva de una milla marítima en la costa de ambos mares.

 

Ya en esta centuria, la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, vino a precisar, por primera vez, su extensión en 1672 metros a partir de la pleamar ordinaria y de 500 metros a lo largo de ambas márgenes de los ríos.

Esta medida se mantuvo hasta 1942, cuando las Leyes No. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943 redujeron su extensión a doscientos metros para la costa atlántica y pacífica, respectivamente, provocando así la desafectación de todos aquellos terrenos más allá de los doscientos metros y su consecuente apropiación particular.

 

La franja de doscientos metros inalienables se mantuvo en subsiguientes normativas, como el artículo 7 de la ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, hasta que por Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970, en su Transitorio III, se autorizó a particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias.

Esta disposición fue derogada por Ley No. 4847 de 4 de octubre de 1971.

 

Actualmente, la zona marítimo terrestre es regulada por la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y por su Reglamento, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre del mismo año, legislación que se convierte en la primera en normar la materia de forma específica.

En lo que toca al concepto primario de zona marítimo terrestre (13), el artículo 9° de la Ley No. 6043 lo define como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria. Esta línea es para el litoral Pacífico el contorno o curva de nivel que marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel medio del mar y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de 20 centímetros sobre ese mismo nivel (artículo 2' del Reglamento a la Ley No. 6043, inciso ch).

 

(13) Existen otras categorías de terrenos a las que se les aplica igualmente las regulaciones de la Ley No. 6043 como zona marítimo terrestre y que conviene mencionar aquí aunque sea de forma somera. El artículo 2', inciso h), del Reglamento a la Ley No. 6043 define como litoral la orilla o costa del mar, que se extiende por las rías y esteros permanentes hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas definidas. Por su parte, el inciso f) define como ría la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas. Uniendo los anteriores conceptos con el enunciado en el artículo 9 de la Ley, tenemos que es también zona marítimo terrestre la franja de doscientos metros contigua a las rías, es decir, a las parte de ríos próximas al mar y que son sensiblemente afectadas por las mareas y presentan características marinas definidas. Igualmente, el artículo 11 de la Ley define como zona pública, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e ínsulares y esteros del territorio nacional, y el artículo 4' del Reglamento estatuye que la zona restringida en estos casos, parte de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de las manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria. También es zona marítimo terrestre las islas, islotes, peñascos marítimos y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja (artículo 9° , párrafo segundo). Constituiría de la misma manera zona marítimo terrestre los doscientos metros contiguos y a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado (artículo 75).

 

El artículo 10 de la Ley No. 6043, por su lado, divide la zona marítimo terrestre en dos secciones: la zona pública o faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, y la zona restringida constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes.

 

La primera de ellas está destinada al uso público de las personas, especialmente a su libre tránsito, y salvo contadas excepciones de ley no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20 de la Ley No. 6043).

 

Entre tanto, la zona restringida sí admite un uso privativo, siempre y cuando se autorice debidamente, cumpliendo los requisitos legales dispuestos al efecto, siendo la concesión la figura idónea para ese disfrute particular (artículo 39 ibídem).

Dentro de los requisitos para obtener una concesión en esta franja demanial se encuentran la declaratoria de aptitud turística o no turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el amojonamiento de la zona pública a realizar por el Instituto Geográfico Nacional, la confección de un plan regulador debidamente aprobado por las instituciones competentes (Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la presentación de un anteproyecto de construcción (14) y estudios de factibilidad.

 

(14) Este último requisito no es exigido tratándose de vivienda individuales (artículo 54 del Reglamento a la Ley No. 6043).

 

Además de lo anterior, debe cumplirse con el procedimiento correspondiente que se inicia con la presentación de la solicitud y que finaliza con el otorgamiento de la concesión por la Municipalidad del lugar, la posterior aprobación del Instituto Costarricense de Turismo o del Instituto de Desarrollo Agrario, según se trate de una zona turística o no turística, respectivamente, y la inscripción en el Registro General de Concesiones de la zona marítimo terrestre, ubicado en el Registro Nacional. Sobre este trámite pueden verse los artículos 26 y siguientes del Reglamento a la Ley No. 6043.

 

Para la utilización de la zona pública, esta ley establece tres tipos de excepciones. El artículo 21 prevé la autorización para su desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo en aquellos casos de terrenos que por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales no puedan aprovecharse para uso público, siempre que no se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros, además de garantizar la seguridad de los peatones.

 

El artículo 22 ibíd permite la realización de obras de infraestructura y construcción, aprobadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la Municipalidad correspondiente, atendiendo al uso público a que se destinen, o que se trate del establecimiento y operación de instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país. Se requerirá, también, del criterio técnico del Ministerio de Ambiente y Energía cuando el tipo de desarrollo se refiera a esteros o manglares o puedan afectarlos.

 

Finalmente, preceptúa el artículo 18 de la Ley No. 6043 que, en "casos excepcionales, como la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u otros establecimientos o instalaciones similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso de las áreas de la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para facilitar su edificación y operación, siempre que se cuente con la aprobación expresa de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones del Estado encargadas de autorizar su funcionamiento, así como del Ministerio de Obras Públicas y Transportes."

 

Aunque esta norma no lo señala expresamente, debe entenderse, por la índole del bien en uso y el tipo de obras a realizar, que las instalaciones a levantarse deben contar con una concesión debidamente otorgada. A esta conclusión llegó el Dictamen No. C-254-95 del 12 de diciembre de 1995, del cual transcribimos seguidamente varios párrafos por ser de interés:

 

"De tal suerte que, para los efectos que nos interesan, conviene realizar la labor de interpretación jurídica desde varios ángulos, empezando con la que se sustenta en los antecedentes legislativos que dieron lugar a la promulgación del texto bajo análisis. En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, resulta indispensable detenerse en el estudio del expediente legislativo No. 7371, documento en el cual se dio el trámite pertinente para la discusión y aprobación del proyecto de ley que se convertiría en la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. De la revisión del citado expediente, se puede desprender que en lo que se refiere al artículo de nuestro estudio, existió una constante en el sentido de considerar que en los casos especiales por él regulados, la figura jurídica a utilizar lo era la concesión de dominio público. (...)

 

Con base en los datos obtenidos del expediente legislativo de marras, es dable concluir que en lo que se refiere a la pauta de interpretación jurídica que busca la intención del legislador, es criterio de esta Procuraduría General que el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre regula casos excepcionales en los que se pueden otorgar concesiones que impliquen edificaciones permanentes en el área de regulación de dicho cuerpo legal. Ciertamente, la redacción que al final se dio a la disposición que se estudia no resultó la más feliz, pero ello no permite desvirtuar que los antecedentes de su discusión son claros y corcordantes en el sentido de que la figura jurídica para las situaciones allí contempladas sería la concesión.

 

Nótese que, en abono de lo expuesto, el mismo hecho de dejar contemplada la necesaria autorización legislativa para aquellas situaciones que excedan los quince años de vigencia tienen sentido en tanto se entienda que se trata de una concesión, ya que, de considerar que se trata de un permiso de uso, la participación del Congreso sería inconsecuente con las funciones de ese Poder de la República. (...)

 

Por otra parte, y en lo que se refiere a los criterios literales y de conexión con el resto de la ley, esta Procuraduría se permite los siguientes comentarios. La sola lectura del numeral 18 de la Ley No. 6043 no nos permite arribar a una conclusión únivoca de la intención que el legislador tuvo a la hora de su utilización en la disposición normativa de comentario. Nótese que "autorizar el uso" no es un término jurídico equivalente a la "concesión" o al mismo "permiso de uso". De tal suerte que la sola interpretación literal del término no nos indique, con certeza, la conclusión que precisamente es la base de la consulta que nos ocupa. Sin embargo, lo que sí es dable rescatar del enunciado del artículo es que nos encontramos en presencia de obras estructurales que se fijarán de modo permanente en la zona marítimo terrestre, y necesariamente cercanas al mar. No puede ser otra la conclusión toda vez que no podría pensarse en "... plantas industriales, obras portuarias, programas de maricultura u otros establecimientos o instalaciones similares ..." que sean removibles o traslables a libre disposición de los interesados, ya que tal aseveración resulta contraria a la misma lógica de la regulación que persigue la norma. (...) Como se indica adecuadamente en el criterio de la asesoría legal que se acompaña en su consulta, los "permisos de uso" son inaplicables por principio, a aquellas situaciones en las que se requiere fijar, de modo permanente, una determinada edificación en la zona marítimo terrestre. (...)

Si examinamos la norma en su relación con el contexto en el que se ubica, notamos que, precisamente a raíz de las mutaciones que tuvo en el trámite legislativo de que fue objeto, su ubicación en el Capítulo II (Zona Marítimo Terrestre) parece inadecuada, pues debe recordarse que originalmente la norma era comprensiva de varias excepciones a la ocupación de la zona pública. De tal suerte que, en algún momento, lo que actualmente está recogido como disposición en el artículo 22 de la Ley No. 6043 era parte del artículo 18, aunque no especifiquen las razones por las cuales se dio la separación en dos normas. Sin embargo, dada esa génesis común, es claro que ambas tienen incidencia sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre, circunstancia que nos lleva a los siguientes razonamientos.

 

De conformidad con el artículo 39 de la Ley en comentario, únicamente en la zona restringida se pueden otorgar concesiones, salvo las excepciones contempladas en la ley. De tal suerte que, esas excepciones pueden entenderse referidas a aquellas situaciones que, como se deduce de su lectura, es la contemplada en el artículo 18, así como también en el artículo 22. Ciertamente, el artículo 20 del mismo cuerpo normativo indica que solo por vía de excepción se puede ocupar la zona pública, pero el término "ocupación" no nos indica bajo qué forma jurídica (permiso o concesión) se va a dar tal situación. La duda sobre el alcance de dicho sustantivo se elimina, en primer término, de la relación del artículo 18 con respecto a los numerales 30, 50 y 51, toda vez que en la Ley No. 6043 cuando se regula el instituto de la prórroga, se hace en relación a las concesiones. (...) De tal suerte que, para estos casos de excepción, resulta consecuente afirmar que la "ocupación" de la zona pública se da por vía de concesión.

 

Por último, en lo que respecta al criterio de la interpretación que se deriva de los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y del 10 del Código Civil son oportunas las siguientes reflexiones finales: Si se estima que para una mejor protección y defensa de la zona marítimo terrestre, en específico de la zona restringida, el único medio a través del cual se puede autorizar su uso por parte de los particulares lo es vía concesión (artículo 39 de la Ley No. 6043) es dable sostener que, a mayor razón, la forma en que excepcionalmente se utilice la zona pública lo debe ser por un instrumento jurídico de igual o mayor trascendencia. En otras palabras, dado que es precisamente la zona pública la que se trata de preservar para un uso general de todos los habitantes, es claro que la forma idónea para determinar cuándo resulta procedente acogerse a una de las excepciones contempladas en el artículo 18 lo es, precisamente, utilizando el trámite de las concesiones. A contrario sensu, no es viable pensar que, por su carácter permanente, las instalaciones u obras que se edifiquen al amparo del ya tantas veces citado numeral de la Ley No. 6043 se vayan a autorizar por la vía del simple "permiso de uso", pues se iría en contra de los postulados básicos del mismo cuerpo normativo que busca una efectiva defensa y preservación de nuestra zona marítimo terrestre. (...)

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la autorización que se regula en el artículo 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre debe entenderse en el sentido de que, en esos supuestos, se requiere la obtención de una concesión."

 

En cuanto al trámite para el otorgamiento de la concesión para uso de la zona pública en los términos del artículo 18, y ante la ausencia de un procedimiento específico normado para estos casos en la Ley No. 6043, su Reglamento u otra normativa atinente, debe estarse, utilizando un criterio analógico, al normalmente dispuesto para las concesiones en la zona restringida.

De hecho, se recomienda que si se quiere utilizar ambas franjas de la zona marítimo terrestre para una misma obra constructiva que las atraviese, se haga mediante una concesión única; recordándose, eso sí, que para la utilización de la zona pública la Ley No. 6043 exige el consentimiento además de instituciones que no participan para el otorgamiento de una concesión en la zona restringida, como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo u otras que por la índole de sus competencias requieren intervención. Entre estas últimas, y en tratándose de obras portuarias, podriamos tener involucrados al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (15), a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (16), y al Ministerio del Ambiente y Energía, a través de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (17).

 

(15) "Artículo 2° .- (...) En el cumplimiento de sus funciones el Instituto tendrá las siguientes facultades: a) Realizar la planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el desarrollo económico del país en el litoral del Pacífico, de conformidad con la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo; ..." (Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, No. 1721 de 28 de diciembre de 1953).

(16) "Artículo 6° .- Como autoridad portuaria, corresponderá a JAPDEVA: a) Realizar la planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el país en el litoral del Atlántico, de conformidad con la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo; ..." (Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, No. 3091 de 18 de febrero de 1963).

(17) Artículos 21 y 22 del Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto No. 25705-MINAE de 8 de octubre de 1996.

 

Una vez aclarada la obligatoriedad de obtener una concesión para usar privativamente la zona marítimo terrestre, resta por indicar que la Asamblea Legislativa sólo tiene intervención dentro de su trámite en dos casos. El primero mediante su aprobación en las concesiones referentes a islas o islotes marítimos, o parte de las mismas, o autorizar proyectos de desarrollo turístico en ellos (artículos 37 y 42 in fine de la Ley No. 6043), y la segunda, mediante su autorización cuando la vigencia de la concesión otorgada al amparo del artículo 18 ibíd exceda los quince años, o sus prórrogas sumadas al plazo original sobrepasen ese lapso (frase final de ese artículo).

 

Para terminar este aparte, es menester aclarar que lo hasta ahora explicado en cuanto a concesiones en mar territorial y zona marítimo terrestre, se refiere exclusivamente al trámite para permitir la instalación de construcciones en esas áreas, entre ellas las de índole portuario, mas no para la operación y puesta en funcionamiento de puertos, por no ser objeto de consulta. Resulta obvio que para esta última hipótesis, por su trascendencia (18), el ordenamiento jurídico prevé otra serie de disposiciones a cumplir. Lo mismo vale decir en cuanto a la figura de concesión de obra con o sin servicio público, que de acuerdo con la Ley No. 7762 de 14 de abril de 1998, artículo 2°, es la vía pertinente para concesionar "los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los aeropuertos internacionales, tanto nuevos como existentes, así como los servicios que ahí se presten".

 

(18) Para nadie resulta desconocido que el funcionamiento de puertos engloba un conjunto de actividades que requieren del ejercicio de controles estatales. A través de ellos se genera la entrada y salida de personas y mercaderías al pais, lo que involucra por su especialidad a diferentes autoridades administrativas. Desde el punto de vista fiscal, habrá un marcado interés en impedir los contrabandos o evasiones a los impuestos aduaneros. El sector salud debe verificar que no se introduzcan enfermedades a suelo nacional que pongan en peligro la vida de las personas. Debe existir un control fitosanitario que tienda a evitar la propagación de plagas amenazantes de la seguridad alimentaria y de la actividad económica en que se basa la producción agropecuaria. El tránsito de personas torna obligada la injerencia de las autoridades de migración. Todo lo anterior sin mencionar el interés estatal de que las obras que se construyan sean técnicamente adecuadas y económicamente funcionales, y que en su operación no se transgreda la normativa ambiental, civil, comercial, laboral, entre otras. Esta confluencia de intereses estatales presentes se manifiesta también en la doctrina jurídica, donde cada vez se hace más fuerte el desarrollo de un derecho portuario, que aglutine armónicamente los diversos aspectos implicados: "Pero ¿Qué es el Derecho Portuario?, aunque no es nuestra intención dar una definición, toda vez que siempre se corre el riesgo de ser impreciso, sí nos atreveríamos a señalar que el objeto de aquél, sería el análisis y síntesis de la multiplicidad de convenciones, leyes, reglamentos, y principios que regulan la actividad portuaria y afines, a los fines de no incurrir en las visiones parciales de los administrativistas, tributaristas, maritimistas, etc. Se trata, pues, de una disciplina que al tiempo que hace uso del derecho comparado, ha de analizar la actividad portuaria a la luz de un gran número de leyes, relativas a la normativa Tributaria, Civil, Administrativa, Funcionarial, Aduanera, Ambiental, Laboral, etc. " (Sabatino Pizzolante, José Alfredo. "El Moderno Derecho Portuario vs. Las figuras del Operador de Terminal, Operador Portuario, Agente Portuario y Agente Naviero". Conferencia presentada en el "Seminario de Derecho Marítimo y Portuario" celebrado en San José, Costa Rica del 8 al 10 de febrero de 1999).

 

También, vale la pena reiterar que el otorgamiento de concesiones a favor de particulares sobre bienes de dominio público no implica bajo ningún modo su desafectación ni traslado a la esfera patrimonial de aquellos; por el contrario, el Estado a través del respectivo ente administrador seguirá ostentando su titularidad y deberá ejercer las competencias legales que correspondan para su protección y defensa. Incluso, las áreas de uso común como el mar y la zona pública de la zona marítimo terrestre seguirán guardando estas características, salvo que por razones de seguridad, salud u otras se imponga establecer fundadamente algún tipo de restricción razonable.

 

III.- MARINAS Y ATRACADEROS TURISTICOS

 

La Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, establece un trámite particular para la edificación de marinas y atracaderos turísticos, en tanto reúne en un único procedimiento la concesión sobre áreas de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar.

 

Para esos efectos, la Ley entiende por marina turística "el conjunto de instalaciones, marítimas o terrestres, destinadas a la protección, el abrigo y la prestación de toda clase de servicios a las embarcaciones de recreo, turísticas y deportivas, de cualquier bandera e independientemente de su tamaño, así como a los visitantes y usuarios de ellos, nacionales o extranjeros; asimismo comprende las instalaciones que se encuentren bajo la operación, la administración y el manejo de una empresa turística".

 

Se considerarán también parte de la marina "los inmuebles, las instalaciones, las vías de acceso a las distintas áreas y los demás bienes en propiedad privada, destinados por sus dueños a brindar servicios a la marina turística, y que se hayan considerado en la concesión", siempre y cuando sus dueños hayan aceptado, en forma expresa, su afectación para ser incorporada a la planificación del proyecto. En todo caso, deberán cederse al Estado las áreas requeridas para usos públicos.

 

Por su parte, se entenderá por atracaderos turísticos "los desembarcaderos, los muelles fijos o flotantes, las rampas y otras obras necesarias a fin de permitir, para el disfrute y la seguridad de los turistas el atraque de embarcaciones recreativas y deportivas menores".

 

El artículo 2°, párrafo tercero, estipula que debe garantizarse el derecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su extensión, sin perjuicio de las restricciones por razones topográficas, de seguridad o de salud de las personas.

 

La Ley No. 7744 crea una Comisión Interinstitucional de marinas y atracaderos turísticos, la cual está integrada por el jerarca o su representante de las siguientes instituciones: el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud Pública.

 

Esta Comisión está encargada, básicamente, de emitir la resolución técnica en que se aprueben o rechacen el anteproyecto, sus modificaciones y los demás documentos técnicos relacionados con las marinas y los atracaderos turísticos, así como de fiscalizar sus actividades.

 

Tal resolución técnica, cuando sea favorable, conjuntamente a la solicitud escrita, a una certificación sobre la capacidad financiera de la empresa y una declaración jurada de su experiencia en proyectos similares, es la que debe presentarse ante la Municipalidad respectiva, que es la competente para otorgar la concesión, o ante el Instituto Costarricense de Turismo tratándose del Proyecto Golfo de Papagayo.

 

Los plazos de ésta y su prórroga se determinarán tomando en cuenta las características, la complejidad y la magnitud de los proyectos, así como su viabilidad económica y rentabilidad financiera, sin que pueda ser mayor de veinte años y sus prórrogas de cinco cada una.

 

Es importante añadir que deberá presentarse un estudio de impacto ambiental, cuya evaluación por la Secretaría Técnica Nacional formará parte del contrato de concesión de marina o atracadero turístico.

 

En su artículo 26, la Ley No. 7744 especifica que para los aspectos no regulados propiamente por ella se aplicarán, supletoriamente, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento; pero que, en todo caso, se respetarán los principios establecidos en su texto legal.

 

Ahora bien, debe quedar suficientemente claro que la Ley No. 7744 en ningún momento vino a derogar los artículos 5 y 18 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, sino a exceptuar de su aplicación, en cuanto al procedimiento para obtener concesiones en "la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar", a las marinas y atracaderos turísticos.

 

Así las cosas, y para estos dos únicos supuestos (marinas y atracaderos turísticos), debe afirmarse la ausencia de intervención de la Asamblea Legislativa en el trámite para el otorgamiento de las concesiones, por no encontrarse contemplado expresamente tal requisito en la Ley No. 7744. En ese entendido debe velarse porque efectivamente se den las características que definen según la Ley a este tipo de obras portuarias, a fin de que no se preste a abusos ni se incumpla ningún trámite indispensable en las de otra clase.

 

CONCLUSION

 

Para la instalación de obras portuarias privadas en nuestro país, la Asamblea Legislativa únicamente interviene para otorgar la concesión sobre las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales; para aprobar las concesiones otorgadas sobre islas o parte de ellas; y para autorizar las concesiones sobre zona pública cuyo plazo de vigencia exceda de quince años o sus prórrogas sumadas al plazo original sobrepasen ese plazo. Se exceptúan del trámite legislativo las concesiones para la construcción de marinas y atracaderos turísticos que se regirán por la Ley No. 7744 de 19 de diciembre de 1997.

 

De usted, atentamente,

 

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario