C-084-96

30 de mayo de 1996

Señor

Arq. Francisco Castrillo Camacho

Director Ejecutivo

Colegio Federado deIngenieros y Arquitectos

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N.º 826-96-JDG de 9 de mayo, recibido en esta Procuraduría el 24 de mayo, ambos del año en curso, en el cual se solicita el pronunciamiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), como requisito previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de incorporación al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de los siguientes señores y señoras: xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx.

   Después de proceder a estudiar los expedientes por usted enviados, nos permitimos señalar la imposibilidad legal de resolver el fondo del asunto, por ahora, dada la existencia de irregularidades en el procedimiento ordinario administrativo tramitado con ocasión de ello; situación que debe ajustarse a derecho como requisito previo a emitir el dictamen de cita.

   La anterior observación se realiza en virtud de lo dispuesto por el propio numeral 173 referido líneas atrás, el cual señala que la anulación acordada con omisión de las formalidades previstas, provoca a su vez la nulidad del propio acto de anulación, resultando asimismo la Administración obligada al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados, aunado a las responsabilidades de carácter personal del funcionario público involucrado en tal actuación, y en acatamiento además de lo estipula en el artículo 3 inciso ch) de nuestra Ley Orgánica.

EN CUANTO A POSIBLES VICIOS DE PROCEDIMIENTO

   De seguido se puntualizarán algunos de los aspectos que deben ser tomados en cuenta por ustedes en cuanto al procedimiento.

1.- En los expedientes enviados, correspondientes a los procedimientos administrativos seguidos contra los colegiados -anteriormente citados-, no consta el acuerdo correspondiente del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos a través del cual se incorporó cada profesional a dicho Colegio Federado, así como a cuál colegio en particular pertenece -dentro de los federados-, es decir, precisamente los actos cuya legalidad ahora se cuestiona.

   Lo anterior constituye un vicio dentro de los procedimientos, toda vez que el dictamen que eventualmente se vierta sobre el particular, debe partir del análisis de un acto que no consta dentro del expediente mismo.

"Sobre este punto, ya en el pronunciamiento C- 129-95 de 7 de junio de 1995 se indicó:

"Para que esta Procuraduría pueda emitir el dictamen que se solicita, debe hacer un análisis del acto cuya nulidad se pretende declarar, a fin de determinar, en primer término, si faltan totalmente uno o varios de los elementos constitutivos del acto -por ejm. sujeto, objeto, motivo, contenido, fin-, real o jurídicamente (artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública); y en el evento de que se concluya en esta parte afirmativamente, se pasaría a analizar si la inexistencia de alguno de esos elementos da lugar a una nulidad que sea evidente y manifiesta.

Resulta obvio, que, si el acto no consta dentro del expediente administrativo, la Procuraduría se encuentra imposibilitada de realizar el análisis que se le requiere."

En este orden de ideas, resulta necesario proceder a incorporar tales documentos a los expedientes en comentario, ante lo cual la Administración deberá determinar, según su criterio, si se está en presencia de un vicio de procedimiento que genera una nulidad absoluta o relativa del mismo, pero, en cualquiera de los dos casos, debe darse traslado a los funcionarios interesados sobre éstos, a fin de cumplir a cabalidad con la garantía del debido proceso a que tiene derecho todo administrado." (C-047-96 de 20 de marzo de 1996)

   Por ser la situación similar en el presente caso, debe proceder la Administración a tomar las medidas pertinentes a fin de adecuar los procedimientos.

2.- Las resoluciones del Órgano Director dando inicio al procedimiento administrativo omiten requisitos establecidos por la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo: a.- No se indican los recursos que caben contra la misma, el órgano que los resolverá, el plazo para interponerlos y ante quién deben presentarse (artículo 245 LGAP); b.- No se enumera brevemente la documentación que obra en el expediente, ni se le previene el momento para presentar la prueba (artículo 312 LGAP), y; c.- Dicha resolución no se encuentra firmada por el Órgano Director del Procedimiento Administrativo (artículos 134, 249 y 254 LGAP).

3.- Las notificaciones deben cumplir con lo previsto en el artículo 243.2 de la citada Ley General.

4.- Las actas que se levanten en la celebración de la audiencia deben realizarse de acuerdo con lo estipulado en el artículo 270 en relación con el 313 de la Ley General, esto es, salvo para el caso de que la audiencia sea grabada -y así debe hacerse notar- deben ser levantadas en el mismo acto y firmadas por los comparecientes, debiendo ser el reflejo, lo más fiel posible, de lo dicho en la comparecencia. Asimismo, en el acta se debe identificar claramente a quién hace uso de la palabra, y no, como sucede al menos en un caso, que aparece un espacio en blanco después de que se indica "el Ingeniero".

5.- En los supuestos en que se vuelva a dictar el acto inicial, conviene notificar, junto con éste, el acuerdo de la Junta Directiva de iniciar el procedimiento administrativo y el nombramiento del Órgano Director.

6.- Asimismo, en algunos se echa de menos prueba ofrecida o aportada por los interesados.

   Finalmente, sobre estos puntos, debe hacerse la observación de que se podría considerar el contar con asesoría legal en este tipo de procedimientos.

   A la luz de lo expuesto hasta aquí, debe procederse a analizar, en cada caso, si se cumplió con todos los requisitos exigidos por la Ley General de la Administración Pública cuando se procede a establecer un procedimiento administrativo, y a determinar el tipo de nulidad que los mismos acarrean a fin de enderezar correctamente los procedimientos y evitar nulidades futuras.

EN CUANTO AL PLAZO PARA ANULAR ACTOS ADMINISTRATIVOS

   Aparte de lo expuesto hasta aquí, debe tomar en cuenta el Colegio Profesional, que la Administración cuenta con un determinado plazo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos.

   Sobre el tema del plazo, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."

De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C- 182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-07092 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993)

"Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174.-

1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."

            Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173.-

... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortiz Ortiz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."

Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio, el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario - 173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

Posteriormente, este mismo autor afirma que:

"En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado, el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).

Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.

Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que, si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó -con las implicaciones que conlleva el término- esa potestad, y, por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994) (La anterior reseña se encuentra contenida en el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995

   De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos.

   A pesar de que, como ya se indicó, los actos que se pretenden anular no se encuentran agregados a los expedientes, de acuerdo con una "tabla" que se encuentra agregada en algunos de ellos, parece desprenderse que dicho plazo ya fue superado en los siguientes casos: xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx. Otros aparentemente están cerca de su término.

   Debe entonces la Administración verificar las fechas de los actos que se pretenden anular, ya que aquellos en los cuales transcurrieron los cuatro años, no podría emitirse el pronunciamiento que manda la Ley General de la Administración Pública.

   Ello no significa, que aquellos colegiados que en virtud del puesto que desempeñan requieran estar colegiados a otro colegio profesional, y respecto de los cuales haya operado la referida caducidad, queden por este hecho eximidos de tal deber.

   Finalmente, adjunto encontrará copias de pronunciamientos de esta Procuraduría relacionados con el tema para su información.

CONCLUSION

   Al existir posibles vicios de procedimiento en los expedientes remitidos, esta Procuraduría se abstiene de emitir los pronunciamientos requeridos conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

   Sin otro en particular, se despiden de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes E.

Procuradora Administrativa

Lic. Geovanni Bonilla G.

Dr. Luis Antonio Sobrado G.

Procurador Adjunto Procurador Adjunto

Anexo: Pronunciamientos C-002-94, C-181-95 y C-006-96.