C-200-2000

San José, 1 de setiembre de 2000

Ingeniero

Rodolfo Jugo Romero

Director General

Sistema de Emergencias 9-1-1

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio E911-582-00 de 4 de agosto último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con la interpretación que debe darse al artículo 14 de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias del 911. Señala Ud. en su consulta que dicho artículo excluyó al Sistema de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y de la Ley del Equilibrio Financiero del Sector Público, pero que la Autoridad Presupuestaria es del criterio de que dicha exclusión no abarca la creación de plazas, por estar regulada en otra ley.

Por oficio del 9 de agosto siguiente, esta Procuraduría concedió audiencia a la Autoridad Presupuestaria a fin de que se refiriera al punto objeto de consulta.

Dicho oficio fue contestado mediante el STAP-1537-00 de 16 de agosto siguiente. Considera la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que tanto el ICE como el Sistema de Emergencias 9-1-1 se encuentran dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria y son destinatarios de las directrices. Por efecto del artículo 14 de la Ley N. "7655" (sic) no le es aplicable al Sistema las directrices en aspectos de empleo, salarios, provenientes de las Leyes Ns. 6955 y 6821. Como el artículo 80 de la Ley N. 7097 no ha sido excepcionado, el Sistema queda sujeto a la autorización por parte de la Autoridad Presupuestaria para la creación de plaza, no pudiendo hacerlo por decisión propia. En ese sentido, afirma que no se trata de excluir al Sistema en forma general del ámbito de la Autoridad Presupuestaria, sino de excepcionarlo de la aplicación de ciertas disposiciones de las leyes que se citan relacionadas con el recurso humano. Agrega que el legislador limitó en el artículo 80 la creación de plazas en el sector público, facultando a la Autoridad Presupuestaria para autorizarlas en aquellas instituciones y empresas que regula. Solo las instituciones que por norma expresa no están en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, en todo o en algunas materias de su competencia quedan excluidas, según lo ha dispuesto el legislador.

Conforme lo consultado, debe establecerse cuál es la competencia de la Autoridad Presupuestaria en relación con el Sistema de Emergencias 9-1-1 en materia de recursos humanos. Para ello debe determinarse, en primer término, qué debe entenderse por "recursos humanos".

A-.       RECURSO HUMANO: UN TÉRMINO DE AMPLIO ALCANCE

Se discute cuál es el contenido del concepto "recurso humano" para efectos de lo dispuesto en la Ley del Sistema del 9-1-1 en relación con la competencia de la Autoridad Presupuestaria

A nivel jurisprudencial, tenemos que la Sala Constitucional ha debido referirse a ese concepto al conocer de una Acción de Constitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas. Dicha ley establecía como especialidad de ciertos miembros del Colegio la administración de los recursos humanos, prohibiendo a quienes no fueran miembros del Colegio ocupar puestos en dicho campo. En dicha sentencia leemos que:

"Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines…" Sala Constitucional, resolución N. 3409-92 de 10 de noviembre de 1992.

De la mención que hace la Sala se desprende que los recursos humanos se refieren a un concepto más amplio que el relativo a nombramientos y salarios. Este concepto se reafirma con la observación de los criterios técnicos y doctrinarios sobre el tema, de los cuales se desprende que comprende la clasificación y creación de los puestos de trabajo, el establecimiento de esos puestos, su valoración (política salarial), reclutamiento, capacitación y adiestramiento por lo que bien podría decirse que es aquel campo de actividad que concierne al personal. Así leemos que

"Lo que los tres términos dotación de personal, administración de personal y administración de recursos humanos designan es la clase de actividades dedicadas a identificar las necesidades de personal en una organización, la contratación de empleados, el diseño de su trabajo, su capacitación, la evaluación de su desempeño y la administración de su remuneración…". D, HAMPTON: Administración, Mc Graw-Hill, México, 1997p. 600. La cursiva es del original.

En el mismo sentido, W WERTHER, y K DAVIS (Administración de Personal y Recursos Humanos, Mc Graw Hill, , México, 1994, p. 11), señalan como parte de los recursos humanos las actividades de planeación (prevención de las necesidades futuras de personal), reclutamiento, selección de personal, capacitación, evaluación y compensación económica, psicológica, relaciones patrono-empleado y relaciones con los sindicatos, entre otras

Identificar las necesidades en recursos humanos implica una labor de planeación y por ende, de identificación de los puestos con que debe contar la organización para cumplir sus objetivos. Por lo que pareciera que no puede discutirse que la creación de plazas es una actividad comprendida dentro de los recursos humanos.

El contenido antes señalado establece la medida de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y la del Equilibrio Financiero al 9-1-1.

B-.       RELACION DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS DEL 911 Y AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

En dictámenes anteriores, la Procuraduría se ha referido a la relación que se establece entre el Sistema del 911 y la Autoridad Presupuestaria. Dichos dictámenes están referidos esencialmente a la materia presupuestaria. De ellos se establece que el Sistema del 9-1-1 puede estar sujeto a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y emitidas por el Poder Ejecutivo. Recientemente, en el dictamen N.131- de 14 de junio de 2000 nos referimos al hecho de que el Sistema puede estar sujeto directamente a directrices formuladas por la Autoridad para el presupuesto propio del Sistema, pero además que si existen gastos financiados o incluidos en el presupuesto del ICE, bien podría resultar que el Sistema resultare afectado con alguna directriz que fuere aplicable al presupuesto del ICE. Se afirmó, al respecto, que el sometimiento a las directrices no genera una situación de inconstitucionalidad, máxime que el Sistema no ha sido constituido como una institución autónoma. Por consiguiente, que en este ámbito, la Autoridad Presupuestaria bien podría cumplir su función fundamental (formular directrices) respecto del Sistema. Función que sólo podría ser exceptuada por norma expresa.

El artículo 14 de la Ley N. 7566 de 18 de diciembre de 1995 cumple con dicho carácter de excepción, puesto que dispone:

"Artículo 14.- Leyes no aplicables

En cuanto al recurso humano exclusivamente, al Sistema de Emergencias 9-1-1 no se le aplicará la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, No. 7593, de 9 de agosto de 1996, ni la Ley del Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 7560, de 13 de noviembre de 1995". (Así adicionado por el artículo 1º de la ley No.7740 de 19 de diciembre de 1997)

Habría, entonces, que precisar el dictamen anterior en el sentido de que la Autoridad Presupuestaria no ejerce su competencias en relación con el Sistema 9-1-1, en lo que se refiere al "recurso humano" del Sistema.

El punto es qué debe entenderse por recurso humano. Conforme lo indicado en el parágrafo anterior, este término es amplio por lo que abarcará cualquier directriz o acto de ejecución de ésta referido a dicho recurso. Comprenderá, entonces, lo relativo a la planeación y creación de las plazas, reclutamiento, adiestramiento y capacitación, clasificación y valoración de puestos, entre otros aspectos.

Dado los argumentos que han sido esgrimidos corresponde recalcar que el artículo 14 constituye una norma de restricción de la competencia de la Autoridad Presupuestaria sobre el 9-1-1. Esa competencia deriva de la Ley de la Autoridad Presupuestaria; es esta norma la que determina cuáles son las entidades que están sujetas a la esfera de la Autoridad. De no existir el artículo 14, el 9-1-1 estaría plenamente sujeto a la Ley de la Autoridad y por ende, a su competencia. Empero, el legislador no quiso que la actividad del Sistema fuera alterado en el campo de los recursos humanos con decisiones o actuaciones de la Autoridad. Se substrajo así el Sistema de la competencia de la Autoridad Pública en un ámbito concreto que el de los recursos humanos. El artículo 14 constituye una norma especial en relación con la Ley de la Autoridad Presupuestaria que, para los efectos del artículo 14, constituye una norma general. Como tal debe ser interpretada.

Por consiguiente, a partir del artículo 14 el Sistema del 9-1-1 no está sujeto a la Autoridad Presupuestaria en materia de recursos humanos. Observamos que no se trata de determinados actos que la Autoridad pueda emitir en el ámbito de los recursos humanos, sino que el Sistema no está comprendido dentro del ámbito de las organizaciones sujetas a la Autoridad, en el ámbito de los recursos humanos. Este aspecto es fundamental para la solución de la duda que se ha planteado.

Ahora bien, puesto que la excepción comprende la aplicación de las disposiciones de la Ley del Equilibrio Financiero que se refiere al recurso humano, debe estarse al contenido de dicha ley. En este ámbito, la Ley N. 6955 y sus reformas contemplan fundamentalmente dos grupos de disposiciones. El primero está referido a las plazas dentro de la Administración Pública y el segundo a lo que llamaremos "movilidad laboral". Si la Ley del Equilibrio Financiero no se aplica, eso significa que las limitaciones que la ley establece respecto de las plazas no afectan al Sistema del 9-1-1. Conforme la exclusión de mérito, el Sistema no tiene, entre otras, prohibición para crear plazas nuevas y puede llenar plazas vacantes sin necesidad de pedir autorización de ningún tipo.

El punto es si esa facultad de crear plazas o de llenar las vacantes ha sido cercenada por otra disposición. Lo cual debe ser analizado de acuerdo con los criterios de hermenéutica jurídica.

C-.       EL ARTICULO 14 ES UNA NORMA ESPECIAL Y EXCLUYENTE

Alega la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que la competencia de la Autoridad Presupuestaria para autorizar la creación de plazas que requiere el Sistema del 9-1-1 deriva del artículo 80 de la Ley N. 7097 de 18 de agosto de 1988, que es una Ley de Presupuesto Extraordinario. Cabe analizar si dicha ley determina la competencia de la Autoridad, tal como se alega, de manera tal que deje sin efecto el artículo 14.

Dispone la Norma General 80:

"Facúltese a la Autoridad Presupuestaria para que autorice la creación de nuevas plazas en aquellas instituciones descentralizadas y empresas que regula, cuando considere, según un estudio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, que esas plazas son indispensables para el buen funcionamiento institucional y para la prestación normal de los servicios públicos".

Por medio de esta norma atípica, el legislador sujeta la creación de nuevas plazas a la autorización de la Autoridad Presupuestaria. Empero, no se trata de una norma atributiva genérica. La competencia se atribuye en relación con las "instituciones descentralizadas y empresas que regula". La utilización del término "que regula" señala que previamente ha debido existir una definición del legislador en cuanto a la competencia de la Autoridad. Es decir, presupuesto indispensable para que opere la competencia es que la Autoridad pueda regular a la entidad concernida. Lo anterior significa que en el tanto en que una institución no esté sujeta a la Autoridad, ésta no se verá atribuida de la competencia para autorizar la creación de plazas. Anotamos que la propia Secretaría Técnica reconoce este aspecto, ya que en su oficio manifiesta: "A contrario sensu, únicamente aquellas instituciones que por norma expresa no están bajo el ámbito de la autoridad Presupuestaria, en todo o en algunas materias de su competencia quedan excluidas, según lo ha dispuesto el legislador". El artículo 14 de la Ley N. 7566 exceptúa la sujeción a la Autoridad en lo que se refiere a los recursos humanos, lo cual significa precisamente que el Sistema, por norma expresa no está bajo el ámbito de la Autoridad en ese campo y que, por ende, "no la regula". El supuesto jurídico para que la Autoridad ejercite su competencia es que de antemano la entidad que tiene que someter la creación de plazas a autorización esté dentro de la esfera competencial de la Autoridad. La ausencia de ese elemento determina la inaplicación de la norma 80, que en todo caso es dudosamente constitucional.

Distinta conclusión se impondría si la Norma General 80 no sometiera su propia aplicación a la competencia anterior de la Autoridad Presupuestaria. Es decir, si dicha Norma tuviera la pretensión de regir para todo ente u órgano público con independencia de que, conforme a la Ley de la Autoridad Presupuestaria, estuviera sujeto a la competencia de este órgano. En ese sentido, si tuviera pretensión de regir para todo organismo, podría entrar a discutirse incluso si es válida y eficaz para entidades que, por ley anterior, han sido excepcionadas de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria, aspecto que tendría que ser analizado según los criterios hermenéuticos, entre ellos el de la relación ley general-ley especial.

En la situación del Sistema encontramos una ley especial posterior que excepciona de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria; por ende, de la competencia de ésta en materia de recursos humanos, por una parte, y una norma atípica y dudosamente constitucional, que adiciona una competencia a la Autoridad en relación con las organizaciones que ya estaban o que llegaren a ser reguladas por dicho Organo, por otra parte. Es decir, una norma creadora de una competencia en relación con ciertos organismos, exclusivamente.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-.       De conformidad con el artículo 14 de la Ley N. 7566 de 18 de diciembre de 1995 y sus reformas, el Sistema de Emergencias del 9-1-1 no está bajo la esfera de competencia de la Autoridad Presupuestaria en lo que se refiere a los recursos humanos.

2-.       La Norma atípica 80 de la Ley N. 7089 de 18 de agosto de 1988 somete la creación de plazas a la autorización de la Autoridad Presupuestaria respecto de las entidades que ésta regula. Es decir, el presupuesto de aplicación es la sujeción previa a la Autoridad Presupuestaria. En ese sentido, la Norma no establece una competencia general de la Autoridad en relación con todo ente público.

3-.       Puesto que la creación de plazas se refiere al recurso humano y el 911 exceptúa la competencia de la Autoridad Presupuestaria en materia de recursos humanos, se sigue como necesaria consecuencia, la no aplicación del artículo 80 al Sistema de Emergencias del 9-1-1.

4-.       Por lo expuesto se modifica el dictamen N. 131-2000 de 14 de junio del presente año, en el sentido de que la Autoridad Presupuestaria no tiene competencia para formular directrices que conciernan el recurso humano, dirigidas al Sistema de Emergencias 9-1-1.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora