Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 235 del 28/09/2000
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 235
 
  Dictamen : 235 del 28/09/2000   

C-235-2000


San José, 28 de setiembre del 2000


 


 


Licenciado


Luis Polinares Vargas


Viceministro de Justicia y Gracia


S. D.


 


Estimado señor: 


Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DVJ430-2000 de 6 de setiembre del presente año, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico en relación "con situación presentada en ese Ministerio, consecuencia de los traslados presupuestarios de plazas de otras Instituciones del Estado."


Al respecto, explica usted lo siguiente:


" …se han dado casos donde los funcionarios en la Institución de origen perciben rubros diversos, como por ejemplo, el de prohibición producto de funciones como Agentes Aduaneros, el cual es consecuencia de actividades laborales específicas y determinadas que se desempeñaban en la dependencia remitente. No obstante, ya efectuado el traslado – el cual fue consentido por los funcionarios –valoradas las nuevas funciones, la Institución procedió al estudio y reclasificación de las plazas, siendo que se produjeron reasignaciones en descenso acorde con las nuevas tareas asignadas.


Ante esa situación, la Dirección de Recursos Humanos elevó formal consulta ante la Dirección Jurídica del Ministerio, quien emitió criterio negativo en cuanto al pago dicho, fundamentando su opinión jurídica en la Ley de Prohibición. Sin embargo, se elevó consulta ante la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil quien externó criterio diverso, remitiéndose a oficio DG 281-97, donde se aborda el tema de la consulta, estableciéndose dos supuestos a saber:


1. - Si el funcionario es trasladado por su propia iniciativa a otro puesto cuyo programa presupuestario no contemple el pago mencionado.


2. - Si el funcionario es ascendido con su consentimiento a un puesto de otro programa presupuestario que no contemple el pago ya mencionado.


Según el criterio de la Dirección General de Servicio Civil, en el caso que se presenten algunos de esos supuestos citados, el servidor no conservará el beneficio si deja el puesto que lo tenía: para los demás casos parece inferirse que el servidor conservaría el beneficio dicho, independientemente del puesto y de las funciones reales y actuales a desempeñar.


Surgen entonces, en nuestra Institución dudas sobre el criterio a aplicar, debiéndose considerar que los funcionarios, si bien consintieron el traslado presupuestario, mediante Resolución Administrativa, no se indica en la misma que el mismo haya sido producto de la iniciativa del servidor, sólo se manifiestan el consentimiento expreso del mismo. Además, no han mediado traslados en ascenso, por el contrario se han generado descensos consecuencia del estudio de las plazas.


En virtud de lo anterior, le reitero la solicitud de su pronunciamiento técnico jurídico, acerca de la procedencia de un porcentaje (25%) por prohibición en el supuesto de servidores trasladados presupuestariamente a nuestro Ministerio y a quienes, acorde con sus funciones reales, se les ha recalificado la plaza en descenso (generalmente a funciones de orden administrativo, propias de la Clase Oficinista)"


(Lo resaltado no es del texto original)


Pese que, supuestamente lo principal en esta consulta es determinar si los funcionarios trasladados a otro programa presupuestario les resulta jurídicamente posible continuar reconociéndoseles el pago por "prohibición al ejercicio liberal de la profesión" por ocupar, con anterioridad, cargos de agentes aduaneros, este Despacho también emitirá criterio acerca de los "descensos de puestos", por haberse hecho mención en su Oficio.


I.-        PROCEDENCIA DEL PAGO POR PROHIBICIÓN DEL 25% DE FUNCIONARIOS ADUANEROS TRASLADADOS AL MINISTERIO DE JUSTICIA:


En virtud del artículo 192 de la Carta Política así como la vasta jurisprudencia y doctrina que alrededor de los postulados allí se establecen, la Administración Pública se encuentra autorizada, para el cumplimiento de las tareas a su cargo, a trasladar los funcionarios de un lugar a otro, sin menoscabar, claro está, sus derechos laborales. Así, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado, que:


"El Artículo 192 de la Constitución faculta a la Administración para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido proceso, en este caso conforme al Estatuto de Servicio Civil, toda vez que de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores - según sea el cargo que ocupen -o modifique sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos. S.C.V. 0712-95 (En similar sentido 1119, 793, 6234,300,299,297,95; 4991,4378,4171,4002,3997,3559,todos de 1994 entre otros) (1)"


(1) Ver, "Constitución Política de la República de Costa Rica, Asamblea Legislativa, Concordada, anotada y con resoluciones de la Sala Constitucional, Córdoba (JORGE y OTROS), Investigaciones Jurídicas S.A. 1996 p.73.


No obstante lo dicho, existen situaciones que, como la que ocupa en este aparte, se han presentado al traslado de los funcionarios de un programa presupuestario a otro, en cuyo caso, por no continuar ocupando las mismas funciones o puestos, ya no sería dable el pago de sobresueldos especiales, sin que, con ello, se entienda un desmejoramiento salarial o modificación sustancial de los términos de la relación de servicio adquirida través de la "idoneidad comprobada". Antes bien, ese personal, se encuentra amparado dentro de lo que se denomina constitucionalmente "derechos adquiridos y situaciones consolidadas" al tenor del artículo 34 de la Constitución Política que prescribe:


"A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales o de situaciones jurídicas consolidadas."


Desde esa perspectiva constitucional, este Despacho, con fundamento en la jurisprudencia de la citada Sala, ha referido específicamente en materia de salarios, y en lo que al tema de análisis interesa, lo siguiente:


"(...)"


Tal y como lo apuntábamos en nuestro pronunciamiento No C-216-98, del pasado 19 de octubre de l998, el de los derechos adquiridos es uno de los temas más controversiales del campo jurídico, toda vez que no existe un criterio único sobre lo que debe entenderse al hablar de ellos. A pesar de ello, existe jurisprudencia de la Sala Constitucional que nos puede ilustrar sobre el tema, para determinar si los "derechos adquiridos" de los antiguos servidores de la "(…)" se limitan a que éstos sigan percibiendo el monto global del salario que tenían asignado o si, más allá aún, tienen derecho a que dicho salario se les siga reajustando hacia el futuro con base en la normativa de derecho público que ya no rige su relación de empleo. A esos efectos, nos permitimos reproducir los siguientes precedentes jurisprudenciales:


"... aquella circunstancia consumada en la que una cosa (material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente( ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (nº 2765-97).


"... los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada" (nº 670-I-94).


De los dos anteriores extractos se concluye que el derecho adquirido es aquél que ingresa de forma definitiva y permanente en el patrimonio de una persona. Es menester destacar que en el segundo de los votos, relacionado con la determinación de si un método de actualización del salario se conserva como derecho adquirido o no, una vez que la normativa que lo establecía fue dejada sin efecto, la Sala Constitucional precisó que dicho método no constituye un derecho adquirido, razón por la cual esa forma de actualización no podía seguir siendo utilizada.


Para dicho ejemplo, el derecho adquirido lo constituye la suma de dinero percibida en razón de la utilización de dicho método, mientras se encontraba vigente.


Otro ejemplo importante es el caso de las pensiones, en el que las personas pertenecientes a un régimen determinado y que se encontraban cotizando para él, argumentaban derechos adquiridos para jubilarse bajo las condiciones que se establecían para dicho régimen. Al respecto, la Sala Constitucional estableció:


"... los únicos derechos adquiridos que subsistían a la cita declaratoria eran los de aquellos beneficiarios que hubiesen obtenido su derecho a la jubilación durante la vigencia de dicha ley, lo hubiesen solicitado o no a la administración, así como aquellos que se encontrasen disfrutando del citado derecho jubilatorio ..." (nº 1925-93).


"...dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que dicho derecho pueda válidamente concederse..." (nº 5817-93).


De lo anterior conviene resaltar que, para la Sala Constitucional, el derecho se adquiere una vez declarada la situación o que se hayan cumplido las condiciones necesarias para que pueda concederse.


En el caso que nos ocupa, los "derechos adquiridos" corresponderían al monto consolidado del salario que disfrutaban al momento que entró en vigencia la reforma legal, sin que resulte lícita disminución alguna al respecto; pero no puede interpretarse que los ahora empleados "(…)" tengan derecho a sucesivos incrementos "(...)". La propia Sala Constitucional, al adicionar la resolución mediante la cual declaró inconstitucionales los laudos en el sector público (voto nº 1696-92), indicó que de resultar necesario acudir nuevamente al texto de la normativa anulada para reconocer determinados beneficios (para que ese derecho se produzca), éstos no pueden considerarse como derechos adquiridos. Veamos:


"Entiende la Sala, que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio" (nº 3285-92).


(Lo subrayado no es del texto original)


Habiendo quedado clara la comprensión de los derechos adquiridos mediante el texto transcrito, en tanto al integrarse los beneficios salariales dentro de ese concepto, se constituyen en los realmente ingresados al patrimonio del servidor, excluyéndose, por ende, todas aquellas situaciones que se traducen en meras expectativas de derecho, o ya no hay causa legal para el reconocimiento futuro de un determinado rubro de sueldo, toca ahora, sopesar lo devengado, anteriormente, por los funcionarios, a la luz de la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus Reformas.


Pues bien, si los agentes aduaneros por iniciativa propia fueron trasladados presupuestariamente a ese Ministerio, y en tal sentido, esa Institución al realizar el correspondiente estudio y reclasificación de las plazas, hubo de reasignarlos en funciones distintas a las originales, hasta descenderlos de sus puestos (2), se concluye lógicamente que, ya no son destinatarios de aquella normativa, tal y como en casos parecidos este Órgano Consultor de la Administración Pública, ha señalado:


(2) Las cuales, naturalmente, son diferentes de las que se ocupaban en el Ministerio de Hacienda, y sobra decir, ahora, ni siquiera los nuevos puestos se configuran dentro de los presupuestos de la mencionada Ley No. 5867 de 15 de diciembre de 1975.


"... la segunda situación que la norma contempla implica un traslado permanente y definitivo del servidor y de su plaza a otra institución y a otro programa presupuestario, lo cual trae consigo excluir el código presupuestario, del programa a que pertenecía el puesto, e incorporarlo a otro. La institución de origen, en consecuencia, se exime de toda responsabilidad para con el servidor. Indudablemente, en este caso de traslados definitivos, de no haber norma expresa que establezca el pago de la compensación económica por concepto de prohibición en la institución a la que se incorpora el servidor, resultaría improcedente su pago. Ello es así habida cuenta de que el origen de la indemnización por el no ejercicio liberal de las profesiones siempre es de carácter legal, lo que, obviamente, motiva también que el servidor en estos casos no pueda alegar la existencia de derechos adquiridos. Ello es perfectamente entendible, por el hecho de que el pago de la compensación económica por prohibición tiene su origen, como se manifestó antes, en la ley. Por ello, para el pago de esa compensación es necesario que una ley lo autorice expresamente, al tiempo que el cargo de que se trate, por la naturaleza de sus funciones, esté afectado por la referida prohibición. Es decir, la naturaleza de las labores que se efectúan en determinado puesto, constituye un elemento complementario para la procedencia del reconocimiento y pago de la compensación económica de la prohibición, sin perjuicio de los requisitos de la idoneidad que debe reunir el servidor que ocupa el cargo."


(Lo resaltado no es del texto original)


De manera que, y en virtud del principio de legalidad que rige la entera Administración Pública, al no encontrarse el personal en cuestión, dentro del ámbito que derivó el pago de la aludida compensación económica, no es procedente continuar reconociéndosele ese sobresueldo en la Institución a su cargo, toda vez que, en la actualidad, evidentemente, se encuentran bajo otros supuestos funcionales. En todo caso, así queda previsto en los incisos e) y d) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo No. 22614-H de 22 de octubre de 1993, en plena concordancia con la restrictiva Ley No. 5867 de cita, cuando señala:


Artículo 24. - Cesará el pago por concepto de prohibición cuando:



d) El servidor sea trasladado o ascendido a un puesto que no se encuentre afectado por prohibición.


e) El servidor sea traslado con su puesto a un programa que no se halle afectado por el pago de dicho concepto, salvo disposición legal en sentido contrario.


No obstante lo anterior, en los casos de reubicación se mantendrá el pago por concepto de compensación por prohibición."


II.-       DESCENSOS DE PUESTOS CON OCASIÓN DEL TRASLADO PRESUPUESTARIO DE DICHOS FUNCIONARIOS:


Vale la oportunidad para hacer observar en este estudio que, en tratándose de casos de descensos de puestos por reasignación o reclasificación de los mismos, los funcionarios perjudicados (3) tendrán derecho a una indemnización, correspondiente a un mes por cada año de servicio al Estado, la cual, será proporcional al monto de la reducción que sufre sus salarios. Lo anterior, por disponerlo así, el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil e inciso e) del artículo 111 de su Reglamento. En este sentido, esta Procuraduría General de la República hay indicado, en lo conducente, que:


(3) Las cuales, naturalmente, son diferentes de las que se ocupaban en el Ministerio de Hacienda, y sobra decir, ahora, ni siquiera los nuevos puestos se configuran dentro de los presupuestos de la mencionada Ley No. 5867 de 15 de diciembre de 1975.


"… los funcionarios de la Institución bajo su responsabilidad, que fueron descendidos de sus puestos ocupados en "propiedad" tienen derecho a percibir una especial indemnización proporcional al monto de la reducción que sufrieron sus salarios. Para tal efecto entonces, se debe tomar en cuenta, todo el tiempo laborado, de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, con el último salario devengado por el servidor, al momento de la supresión del empleo.


Dentro de ese mismo contexto legal, se desarrolla, específicamente, el inciso c) del artículo 111 del Reglamento al Estatuto de cita, que en lo que atañe, prescribe:


"(…)"


Por esa razón, no está de más indicar, que este Despacho no comparte, con todo respeto, el criterio de la Dirección General del Servicio Civil, al fundamentarse en lo dispuesto por el inciso b) del artículo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, a fin de concluir que "... su forma de cálculo es similar a las prestaciones legales: un mes por cada año o fracción de seis o más meses, tomando el promedio de los últimos seis salarios devengados (cfr...) forma y promedio salarial de cálculo que se ha aplicado no sólo en Poder Ejecutivo, sino incluso en el Poder Legislativo (Artículo 33 inciso f) de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa)."


Lo anterior, por cuanto, existiendo dentro de ese mismo Reglamento Estatutario, una disposición, clara y precisa, que resuelve el asunto de las indemnizaciones de los descensos de puestos por reasignación, en los mismos términos del, tan resonado, inciso f) del artículo 37 al Estatuto de Servicio Civil, no hay motivo legal ni constitucional alguno, que permita recurrir, a otra disposición que se aparta del contexto de la ley de cuestión.


En efecto, el inciso utilizado por esa Dirección General del artículo 27 del Reglamento mencionado, el cual establece, para el cálculo de las indemnizaciones respectivas "el promedio de sueldos devengados durante los últimos seis meses, a partir de la fecha de la supresión del servicio" contraviene el "principio constitucional de reserva de ley" al contrariar el salario que aquélla norma legal estipula para el cálculo respectivo. Sobre este tema, la mencionada Sala Constitucional, ha dicho en reiteradas ocasiones que:


"a.-En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades fundamentales –todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables;


b.-En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y,


c.-En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer."


De este modo, aunque el Reglamento en cuestión sea ejecutivo en relación con el Estatuto de Servicio Civil en sentido genérico, no existe regulación en este último, es decir con rango de ley formal, de la prescripción de los derechos de los funcionarios públicos. En consecuencia y con base en el artículo 8 inciso 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no son de aplicación a los servidores de la Administración, las normas mencionadas del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, sino que éstos deben sujetarse a lo establecido en la sentencia que se aclara."


(Vid. Voto 280-I-94 de las 14:33 horas del 07 de junio de 1994)


(Ver, Dictamen C-143-99 de 13 de julio de 1999)


III.-     CONCLUSIÓN:


En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye de la siguiente manera:


1. -      Al tenor del principio de legalidad que rige la entera Administración Pública, Ley No. 5867 de 15 de diciembre de 1975 y Decreto No.22614-H de 22 de octubre de 1993, al no encontrarse el personal que ocupaba puestos de agentes aduaneros, dentro del Programa Presupuestario que derivó el pago de la compensación económica, no es procedente continuar reconociéndosele ese sobresueldo en la Institución bajo su cargo, toda vez que, en la actualidad, evidentemente, se encuentran bajo otros supuestos funcionales.


Lo anterior, sin perjuicio de los derechos adquiridos, al momento del cambio suscitado en los referidos puestos, según lo señalado en el Aparte I de este estudio.


2. -      En tratándose de casos de descensos de puestos por reasignación o reclasificación de los mismos, los funcionarios perjudicados tendrán derecho a una indemnización, correspondiente a un mes por cada año de servicio al Estado, la cual, será proporcional al monto de la reducción que sufre sus salarios. Lo anterior, por disponerlo así, el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil e inciso e) del artículo 111 de su Reglamento.


De Usted, con consideración,


 


 


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


Procuradora II a.i.