C-109-97

24 de junio, 1997

Señor

Manuel Emilio García Delgado

Subdirector General

Dirección General de Aviación Civil

S.D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número 971844, de fecha 11 de junio del año en curso.

I. Solicitud Planteada.

   De conformidad con el texto del oficio recién citado, se requiere la emisión del dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de varios nombramientos de funcionarios de la Dirección General de Aviación Civil sin reunir los requisitos exigidos al efecto. Específicamente, se nos indica:

"Con fundamento en el artículo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 173 de la Ley General de la Administración Pública, elevamos formal solicitud de dictamen favorable para la nulidad absoluta del acto de nombramiento de funcionarios de la Dirección General de Aviación Civil en puestos de Controlador de Tránsito Aéreo Uno, sin cumplir con los requisitos exigidos al efecto."

   Se acompaña a su solicitud, copia de los oficios AI-342-96, de fecha 17 de setiembre de 1996, del Auditor General de la Dirección a su cargo; dictamen C-140-96 de fecha 26 de agosto de 1996 emitido por este Órgano Asesor; oficio 96-863 de fecha 30 de julio de 1996 de la Asesoría Legal de la Dirección General, oficio 003743 de fecha 28 de marzo de 1996 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República e Informe de Auditoría Nº 57-95 de febrero de 1995.

II. Precisiones en cuanto al dictamen favorable del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

   Por solicitarse expresamente la rendición de un criterio vinculante en cuanto a la nulidad que afecta los actos administrativos de nombramiento de varios funcionarios para puestos de Controladores Aéreos, conviene hacer algunas precisiones de la norma en que se sustenta la posibilidad para la Administración Pública de declarar la nulidad de sus propios actos. A este efecto, resulta indispensable citar el numeral 173 de la Ley General:

"Artículo 173.-

1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 19 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República.

2. Cuando se trate del Estado, la declaración de nulidad deberá hacerla el Consejo de Gobierno. Cuando se trate de otros entes, deberá hacerla el jerarca respectivo.

3. En ambos casos el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

5. La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada además al pago de las costas y daños y perjuicios, todo ello sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente de conformidad con el párrafo 2º del artículo 199.

6. La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda."

   En primer término, conviene dejar reseñado la existencia de una línea jurisprudencial constante, emanada de la Sala Constitucional del Poder Judicial, en el sentido de reconocer la potestad de la Administración para anular sus propios actos siempre y cuando se sujete a los requisitos que se enumeran en la norma supra transcrita:

"II. Tal y como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo (...) el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto." (Voto 755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro)"

   Esta Procuraduría General ha establecido, aún con anterioridad a la existencia del Tribunal Constitucional, una línea jurisprudencial administrativa en la que resalta la necesidad de satisfacer requisitos igualmente importantes para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Entre ellos, encontramos los siguientes:

"De conformidad con el numeral citado de la Ley General de la Administración Pública, en tratándose de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta contenida en un acto administrativo declaratorio de derechos, la declaratoria de tal nulidad se puede hacer por la propia Administración sin necesidad de acudir al proceso de lesividad contemplado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Como requisito para tal proceder, se regula expresamente la necesidad de contar con un dictamen favorable emitido por esta Procuraduría General. Sin embargo, y en vista de que se afectarían situaciones jurídicas de terceras personas, deviene en necesario garantizar a los eventuales perjudicados un procedimiento en el cual puedan aducir las razones que consideren oportunas en aras de la preservación del acto. Tal procedimiento se encuentra regulado en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General, disponiendo, en lo que interesa, el citado numeral que:

"Artículo 308.

1. El procedimiento que se establece en este Título será de observancia obligatoria en cualquiera de los siguientes casos:

a) Si el acto final puede causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos; (...) (Dictamen C-038- 96 de 5 de marzo de 1996)"

   Igualmente, se ha hecho hincapié en el dato de que dicho procedimiento ordinario viene a garantizar a los eventuales perjudicados el respeto a la garantía del debido proceso:

"G-. La aplicación del procedimiento ordinario

Se consulta si para la eliminación de los beneficios en cuestión, el Consejo debe otorgar a los afectados el debido proceso y si durante el procedimiento conservan o no los beneficios que se eliminarán.

La obligación del Consejo de respetar el principio del debido proceso es inobjetable, aunque el fondo del asunto haya sido ya dilucidado. Ese respeto deriva de la razón misma del debido proceso, en cuanto que el proceso:

"...debe en su mismo contenido ser garantía de toda una serie de derechos y principios tendientes a proteger a la persona humana frente al silencio, al error o a la arbitrariedad...”. Sala Constitucional N. 1739-92 de las 11:45 hrs. de 1º de julio de 1992," además de constituir una medida de la razonabilidad de una decisión administrativa. De modo que, aunque el acto que es objeto de anulación sea ilegal por irracional, desproporcionado e injusto, debe darse el debido proceso. Lo que significa aplicar el procedimiento ordinario previsto en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública." (Dictamen C-025-94 de 10 de febrero de 1994)

   Por último, resulta importante dejar establecido el momento en que la intervención de esta Procuraduría General se produce en los procedimientos que pretenden la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo:

"V. Análisis aparte merece el artículo 100 de la Ley General de la Administración Financiera de la República.

Este, deja a la Contraloría General de la República o a la propia administración, el declarar la nulidad de los contratos celebrados. Se afirma por la demandada que en uso de esa competencia, se anuló la adjudicación del concurso Nº 2-89. Para la Sala, el artículo de cita debe tenerse como complementado, sustancialmente, con lo que posteriormente vino a indicar, sobre el particular, la Ley General de la Administración Pública. Por una parte, de conformidad con ésta, un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez. Por otra parte, la Ley General de la Administración Pública agrega otro requisito a cumplir por la Administración: la declaratoria por "mano propia" solamente puede hacerse, si en la determinación de la nulidad absoluta, manifiesta y evidente, participa del criterio vinculante de un órgano técnico-jurídico externo. Ese órgano es la Procuraduría General de la República -en tratándose de competencia de anular-, tal y como lo establece el artículo 173 de la citada ley. Esta norma no puede obviarse, como lo ha hecho la entidad demandada, que inició el procedimiento -en las condiciones apuntadas- y lo concluyó sin que previamente se oyera a la Procuraduría sobre el propósito perseguido en él. Es evidente, entonces, que, a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final. En ambos señalamientos, pues, las garantías que contiene la ley de cita, se incorporan como componentes del debido proceso (artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política), y al prescindirse de ellas, como hizo la administración demandada, se produce una lesión constitutiva de una nulidad absoluta de lo actuado y decidido..." (Voto Nº 1563-91 de catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno)

   En concordancia con el criterio de la Sala Constitucional recién transcrito, la intervención de esta Procuraduría General se produce cuando el procedimiento ordinario que se ha llevado a cabo por parte de la Administración ha sido tramitado hasta el momento previo de la emisión del acto final. En otras palabras, es con anterioridad a la decisión definitiva de la Administración en que este Órgano Asesor emite su criterio, con vista en el acto cuestionado, las alegaciones -si existen- de los eventuales perjudicados y las pruebas que hayan incorporado al expediente que al efecto se levante. El asunto que se somete a nuestro conocimiento viene concluido en su fase de instrucción -procedimiento ordinario-, aspecto que incluso se sujeta a la verificación de legalidad que está encomendada a la Procuraduría General. Luego de emitido el dictamen, la Administración procede de conformidad con el contenido del mismo, siendo ese momento en que efectivamente se manifiesta la potestad anulatoria en sede administrativa contemplada en el artículo 173 de la Ley General.

III. Análisis del Caso y Conclusión.

   Con vista en las precisiones realizadas supra, nos permitimos reseñar los motivos por las cuales nos resulta imposible emitir el dictamen solicitado:

   En primer término, es oportuno recordar que, en virtud de lo dispuesto por el inciso 2) del pluricitado numeral de la Ley General, la declaratoria de nulidad debe ser emitida por el Consejo de Gobierno en tratándose de actos administrativos emanados del Estado, o bien de los jerarcas de los entes públicos menores o municipalidades cuando éstos hayan emitido el acto. Esta distinción resulta de importancia, dada la naturaleza jurídica de la Dirección General de Aviación Civil y del Consejo Técnico de Aviación Civil (sobre este último, ver dictamen C-178-95 de fecha 14 de agosto de 1995). Por ello, no resulta procedente que sea el Subdirector de la Dirección General de Aviación Civil el que eleve a nuestro conocimiento la solicitud de mérito.

   Por otra parte, la ausencia de acreditación tanto de los actos que en concreto se pretenden anular, así como la realización del procedimiento administrativo ordinario que ha de tramitarse previo al envío de los expedientes a esta Procuraduría General, serán aspectos que deben solventarse en sede del Consejo de Gobierno.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL IV

ivr.

anexo: Oficio Nº 971844 y documentos relacionados