C-159-97

San José, 28 de agosto de 1997

Sr.

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio D.E. 270-08-97 de 21 de agosto último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en orden a la aplicación de la Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, cuando se trate de los diputados a la Asamblea Legislativa.

   Adjunta Ud. los oficios As. Leg. 390, As. Leg. 227 y As. Leg. 422 del 24 de junio y 3 de julio del presente año, respectivamente, por los cuales la Asesoría Legal se refirió al tema. En dichos oficios, la Asesoría Legal señala que el cargo de diputado es de elección popular y su mandato representativo, por lo que no existe relación laboral con el Estado. Agrega que no existe ley que regule la conducta de los diputados, por lo que, dentro del recinto parlamentario, el quehacer legislativo está sometido al Reglamento de la Asamblea Legislativa y su proceder parlamentario es regulado por los artículos 111 y 112 de la Constitución Política. Estima que, al no tener relación laboral, los diputados "están por encima de la legislación laboral, civil e incluso, en algunas circunstancias, penal...". De lo cual deriva que no está sometido a la Ley contra el Hostigamiento Sexual ni a su Reglamento.

Respecto de la situación de las funcionarias quejosas, se indica que están protegidas por la Ley contra el Hostigamiento Sexual, pero al encontrarse el asunto bajo el procedimiento de excepción, resultan aplicables los artículos 18, 5 y 14 de la citada Ley. De modo que dichas funcionarias pueden presentar directamente su denuncia ante los tribunales judiciales, sin que por ello puedan ser perturbadas en el empleo.  Agrega que el jerarca debe tomar medidas preventivas para que las funcionarias no sean perturbadas.

A-. UNA PROTECCION A LA IGUALDAD DE SEXOS Y LA DIGNIDAD HUMANA

   El acoso u hostigamiento sexual es una práctica discriminatoria por razón de sexo. Como tal, dicha práctica es contraria a la Constitución Política. En efecto, el forzar a otra persona a cumplir conductas sexuales de cualquier tipo constituye un irrespeto a su dignidad como ser humano y un desconocimiento a su integridad física y moral, que el ordenamiento jurídico no puede tutelar. Recordemos que la dignidad humana:

"...es el debido respeto a todo ser humano, por su condición de tal; que impide que, por diversas circunstancias, se le ocasione un menoscabo en el ejercicio de sus derechos fundamentales...". Sala Constitucional N. 3932-95 de las 15:33 hrs. del 18 de julio de 1995.

   Pero, además, dichas prácticas son discriminatorias puesto que las presiones, amenazas o hechos son realizados por quien se encuentra en una relación de superioridad respecto del afectado y valiéndose de esa posición. Situación que se evidencia cuando el acoso se produce dentro de una relación laboral. En consecuencia, tal como señaló la Procuraduría en su dictamen N. C-045-96 de 15 de marzo de 1996, puede considerarse que estas conductas de acoso y hostigamiento sexual constituyen una forma de discriminación sexual contraria a los artículos 33 y 56 de la Carta Política y a las diversas Convenciones Internacionales que sancionan la discriminación por razones de sexo o edad, o bien dentro de una relación laboral.

   El acoso u hostigamiento sexual debe, entonces, entenderse como una conducta contraria al ordenamiento constitucional y, por ende, prohibida. Obviamente, dicha prohibición abarca a todo habitante en el país, independientemente de su condición profesional, social, económica, laboral, etc. Consecuentemente, y por mayor razón, se aplica también a los altos funcionarios públicos. Para ellos existe también el deber de respetar la dignidad e igualdad de las otras personas y reconocer su integridad física, por lo que el acoso es una conducta prohibida aún cuando el ordenamiento no prevea una sanción a dicha conducta.

B-. UNA PROTECCION EN EL AMBITO LABORAL

   Fundándose en el respeto a los derechos constitucionales a la libertad, vida humana, al trabajo y a la igualdad ante la ley, el Estado costarricense emite una legislación que pretende eliminar la discriminación de la mujer y la violencia contra ésta, específicamente en las relaciones laborales y de docencia. Conforme con tal objetivo se prohíbe y sanciona el acoso u hostigamiento sexual como "práctica discriminatoria por razón del sexo, entendiendo por tal aquellas conductas sexuales indeseadas por quien las recibe, reiteradas y que afecten las condiciones materiales de empleo o docencia, cumplimiento o desempeño laboral o educativo y el bienestar de la persona".

   Al ser el acoso una conducta prohibida por el ordenamiento, el objetivo de la Ley es sancionarlo dentro de una relación laboral o de docencia. Se entiende, en consecuencia, que el acosador y la víctima deben estar dentro de una relación de ese tipo, sea por ser partes dentro de la relación (patrono-trabajador), sea porque ambas están dentro de una relación laboral con respecto a otra persona o entidad. En ese sentido, el artículo 31 de la Ley es claro al señalar:

"La presente Ley se aplicará a las relaciones obrero-patronales de los sectores público y privado".

   De modo que la Ley permite sancionar al hostigador cuando éste es el jerarca o bien cuando es empleado dentro del mismo establecimiento que la persona ofendida. Por otra parte, si bien se puede discutir si un servidor público está dentro de una relación obrero-patronal, es lo cierto que el texto de la Ley no deja lugar a dudas en cuanto que también se aplica a las relaciones de servicio dentro de la Administración Pública, aplicación que reafirma el artículo 26, inciso c) de la Ley. Por consiguiente, en caso de que un servidor público incurra en acoso sexual y sea denunciado, el jerarca debe iniciar el procedimiento correspondiente y sancionar la conducta prohibida, según lo prevé el numeral 25 de la Ley. Pero, para que el jerarca actúe en consonancia con la ley, el denunciado debe ser servidor público o trabajador y como tal, estar colocado en una situación de subordinación jurídica respecto del jerarca. Lo que plantea el problema, precisamente, de los diputados.

C-. LA CONDICION DE DIPUTADO ES INCOMPATIBLE CON UNA RELACION DE SERVICIO

   Así como lo señala el criterio de la Asesoría Jurídica de esa Asamblea, en virtud de la naturaleza jurídica del cargo de diputado, los señores diputados no están en una relación de subordinación jurídica respecto de un patrono. Tampoco puede considerarse que exista una relación de jerarquía entre unos y otros legisladores: todos son Primus inter pares.

   Ciertamente, los diputados están sujetos al ordenamiento jurídico, no sólo a la Constitución sino también a las normas inferiores a ésta, como son la Ley y los Reglamentos. Su sujeción al ordenamiento, excepto por el régimen de inmunidad parlamentaria, no es diferente al del resto de habitantes del país. De lo que se sigue el deber de respetar la dignidad, igualdad e integridad física y moral y demás derechos fundamentales y legales del resto de personas, incluyendo a quienes están en una relación de subordinación con la Asamblea Legislativa (patrono). Se deriva de lo expuesto que deben abstenerse de conductas que constituyan un acoso u hostigamiento respecto de los funcionarios de la Asamblea. Las prohibiciones que establece la Ley de Hostigamiento Sexual les resultan aplicables, en cuanto no puede entenderse autorizada ninguna de las conductas que la ley prohíbe y sanciona. Empero, sí existe una imposibilidad de sancionar.

   En efecto, la potestad sancionadora es propia del jerarca y supone una relación de subordinación; relación que no existe en caso de los diputados. Cada uno de los 57 diputados está en una situación de igualdad entre sí: los miembros del Directorio Legislativo no son los jerarcas del resto de diputados. Luego, como se ha reiteradamente indicado, el mandato representativo que ostenta cada uno de los señores diputados impide que exista cualquier relación de subordinación. Por demás, este ha sido un criterio reiterado de la Procuraduría. Así, en dictamen N. C-067-94 de 3 de mayo de 1994, la Procuraduría concluyó que el cese del cargo de diputado no origina en los diputados un derecho al pago de cesantía. Reiterando el dictamen N. C-003-89 de 4 de enero de 1989, sobre el mandato representativo, la Procuraduría señaló:

"De lo expuesto se deriva la inexistencia de una relación de dependencia laboral entre el Estado y los diputados o entre el electorado y los diputados. El núcleo esencial de la relación laboral está dado por la subordinación o dependencia jurídica. Ciertamente, el diputado es un funcionario público, pero es un funcionario que no está en relación de dependencia, la cual se caracteriza :(...). Esa subordinación se origina en el contrato de trabajo y se caracteriza por la facultad del patrono de dictar normas, instrucciones y órdenes a los trabajadores dependientes. Lo que significa que el trabajador está obligado a ejecutar lo dispuesto por su patrono...

Todo lo cual es incompatible con el mandato parlamentario: el diputado participa en la determinación, y en la mayoría de los casos determina en forma exclusiva, la voluntad estatal, por lo que desde el punto de vista lógico-jurídico la situación de diputado es incompatible con una relación de subordinación laboral. Relación que es contraria a la teoría de la representación política y, por ende, al mandato representativo...".

   Dada esa naturaleza, el diputado no es susceptible de sanciones disciplinarias propias de una relación de servicio.

   Además, la sanción debe ser producto de un procedimiento sancionatorio. El objeto del procedimiento es determinar la verdad real de los hechos y, en su caso, imponer las sanciones que el ordenamiento establece. Corresponde al jerarca ordenar el inicio del procedimiento y establecer los mecanismos para que éste se realice en estricta observancia de la ley. Respecto de los diputados, no existe jerarca que pueda ordenar el inicio de un procedimiento y de iniciarse éste, no podrían cumplirse los objetivos que la ley le atribuye, ya que el diputado no puede ser sancionado. Estimamos que situaciones como la que nos ocupan, deben haber sido las que consideró el legislador al disponer en el artículo 18, primer párrafo:

"Agotados los procedimientos establecidos en el centro del trabajo o si no se cumplen por motivos que no se le pueden imputar a la persona ofendida, las denuncias por hostigamiento sexual se podrán presentar ante los tribunales de la jurisdicción laboral, los cuales serán competentes para conocerlas". (El subrayado no es del original).

   En el presente caso, el procedimiento no puede cumplirse por motivos que escapan a la esfera de actuación de las denunciantes. De modo que lo que procede en resguardo de sus derechos es acudir ante los tribunales laborales, que por disposición de ley son los competentes para dirimir estos asuntos, incluso cuando no existe una verdadera relación laboral entre el denunciado y el denunciante o alguno de los dos no está dentro de esa situación.

   Además, como lo señaló la Asesoría Legal, dado que en el presente caso las denunciantes se encuentran en una relación de servicio con la Asamblea Legislativa, los jerarcas de ésta, están obligados a adoptar las medidas de prevención para evitar que sufran perjuicio por su condición de denunciantes, así como para evitar que tengan lugar conductas como las que se denuncian.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que :

1-. La Ley contra el Hostigamiento sexual en el empleo y la docencia sanciona conductas que resultan contrarias a la dignidad e igualdad del ser humano, provocando discriminación sexual en perjuicio de quien está en una relación de subordinación, laboral o educativa.

2-.Empero, en razón de los términos de la ley, las sanciones que la Ley prevé solo pueden ser impuestas en contra de quien se encuentre en una relación laboral o en una relación de docencia.

3-. Dado que los diputados no se encuentran en una relación de servicio con la Asamblea Legislativa, las disposiciones de la Ley relativas al procedimiento de denuncia y sanción no les son aplicables.

4-. Ante la imposibilidad de cumplir un procedimiento administrativo de carácter sancionatorio, las quejosas están facultadas para acudir directamente a los tribunales laborales a hacer valer sus derechos.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA