C-230-1997

San José, 3 de diciembre de 1997

Señor

Eduardo Blanco Herrera

Gerente

Instituto Costarricense de Turismo

S.D.

Estimado señor:

            Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su consulta formulada mediante oficio Nº G-1948-96, en relación con varias interrogantes para determinar el otorgamiento de concesiones en terrenos de la zona marítimo terrestre en los que se ha edificado ilegalmente, a saber: 1) ¿sí se debe discriminar entre aquéllos particulares que obtuvieron permiso de construcción y aquéllos que no lo hicieron, para efectos de la autorización de la concesión?; 2)¿sí el particular que cuenta con un permiso de construcción tiene derecho a continuar con su trámite y finalmente obtener la concesión, si se cumple con el procedimiento establecido al efecto pese a encontrarse pendiente una denuncia?; 3) ¿cuáles documentos son los idóneos para comprobar la responsabilidad municipal y la inocencia del particular y sí tal proceder implicaría sustituir ilegítimamente la labor del un Juez Penal?

            Por último solicita que el análisis de la consulta comprenda el caso de las construcciones realizadas antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 6043.-

            En vista de que las anteriores interrogantes evidencian un tema bastante complejo, a fin de evitar incorrectas interpretaciones, en el uso de las potestades conferidas por el artículo 4 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 3, inciso h) de nuestra Ley Orgánica, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones con el objeto de que la respuesta a dichas inquietudes sea debidamente ponderada bajo el esquema que exponemos a continuación.-

I.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE SIN AUTORIZACION ADMINISTRATIVA

            Como es sabido el uso y aprovechamiento de la zona marítimo terrestre está sujeto a disposiciones normativas especiales que, entre otros fines, pretenden garantizar la atención de las necesidades más sentidas de las poblaciones costeras, así como la determinación de los diferentes tipos de uso y su localización en un circuito costero, con miras a lograr el desarrollo equilibrado y sostenible de estas áreas integrantes del Patrimonio del Estado.-

            En ese sentido la Procuraduría General ha indicado:

"...conviene recordar algunos elementos que confluyen para hacer de la zona marítimo terrestre un bien de tutela necesaria...Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca el esparcimiento, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas empresas atrae una parte significativa de la población a esta área asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas área protegidas. Todos estos motivos, unos más que otros, han inducido a nuestros legisladores a dar una protección especial a la franja adyacente de nuestros litorales." (dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995).-

            Por ello debemos tomar todas las acciones destinadas a evitar el desarrollo irregular de la zona marítimo terrestre y la propagación de efectos inconvenientes que impactan su ambiente natural, aplicando las sanciones previstas por el ordenamiento jurídico cuando se transgrede dicho patrimonio y requiriendo a los infractores la indemnización necesaria por el daño causado con su actuación ilegítima.-

            Para cumplir sus cometidos, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, numerales 12 y 13, establece que si se constata, previa información levantada al efecto, que se ocupa o se ha construido sin autorización administrativa en la zona marítimo terrestre, el gobierno local administrador debe desalojar a los infractores y destruir las edificaciones, cobrando el costo de tales tareas a los dueños de las mismas, pudiendo requerir la colaboración de la fuerza pública, y sin perjuicio de interponer la respectiva denuncia penal. En ese sentido, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes números 28-PA-77 de 2 de mayo de 1977, 32-PA-77 de 5 de mayo de 1977, C-289-80 de 22 de diciembre de 1980, C-066-81 de 31 de marzo de 1981, C-214-81 de 18 de setiembre de 1981, C-003-85 de 4 de enero de 1985, C-313-85 de 4 de diciembre de 1985 y C-127-96 de 31 de julio de 1996.-

            La Sala Constitucional avala la razonabilidad de esa normativa especial en vista de la naturaleza del bien que tutelan:

"...hablamos de tierras cuyo régimen de construcción, uso, disfrute y explotación, está completamente regulado por la ley. En el caso de procedimientos administrativos o jurisdiccionales en que se impute la infracción a las disposiciones legales relacionadas con la zona marítimo terrestre, es indudable que todo lo construido o edificado sin autorización de los entes respectivos, tanto en la zona pública como en la zona restringida, debe ser demolido. La comprobación que ha de realizarse es precisamente, en el caso de la zona pública, que no se trate de uno de los casos de excepción que la misma ley señala y, en el caso de la zona restringida, si se contaba con concesión en primera instancia, en qué condiciones estaba otorgada y si existía autorización para realizar las obras, construcciones o mejoras que se hallan hecho y que sean objeto de discusión en el proceso. Constatada la ausencia de autorización por los entes competentes, según sea el caso, lo procedente es la demolición de lo construido y el desalojo de los ocupantes, sin perjuicio de las responsabilidades penales que correspondieren..." Nº 5756-96 de 14:42 hrs. del 30 de octubre de 1996.-

            Debemos coincidir en que no es posible permitir el desarrollo de construcciones y mucho menos autorizar su realización, sin exigir previamente el cumplimiento de determinados requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido a fin de proteger una área ecológicamente frágil:

"no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado...¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." (dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995).-

            Debemos tener presente que "las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro...es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto al cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda" (Sala Constitucional, Nº 3705-93).-

            Ahora bien, dada la naturaleza especial de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no cabe alegar la aplicación de otras disposiciones normativas tendientes a evitar el procedimiento reparador normado por el numeral 13 de la 6043:

"...cabe indicar que la Ley sobre la Zona marítimo-terrestre tiene una naturaleza especial, por lo que no resulta aplicable al caso lo dispuesto en la Ley de Construcciones, contemplando además la primera, el procedimiento a seguir en estos casos e incluso autorizando a los funcionarios de la jurisdicción correspondiente y a las municipalidades respectivas, para que en aquellos casos en que se realice una construcción en contra de lo que ella dispone, puedan proceder tanto al desalojo de los infractores como a la destrucción o demolición de lo construido (ver artículo 13 de la Ley citada Nº 6043 del 2 de marzo de 1977)." Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 167-F-92 de 8:35 hrs. del 22 de mayo de 1992.-

            En ese orden de ideas, la demolición de las construcciones forma parte de la reparación del daño provocado por un hecho delictivo, aún cuando se hubiese extinguido la acción penal:

"...la extinción de la acción penal no perjudicará, de ninguna forma, la obligación de reparar el daño causado, ni impedirá el decomiso de los instrumentos del delito. La edificación no sólo constituye, sin duda alguna, un instrumento del delito cuyo decomiso requiere la demolición de la edificación. Por otra parte, la demolición constituye, además, una reparación específica del daño, conforme a lo que se define legalmente. La obligación de destruir la edificación constituye una obligación real específica en la que se establece, en función del interés público, un procedimiento reparador." Tribunal Superior de Casación, Nº 213-F-96 de 11:35 hrs. del 18 de abril de 1996.-

            Incluso, si después de construir se otorga la concesión, ello no implica la eliminación del delito:

"En definitiva el que años después al relleno del estero y a la construcción de la pescadería, se autorizará al imputado la posesión del terreno por la Municipalidad, no hace que se elimine el delito que ya había cometido, puesto que al momento de proceder a realizar el relleno y la construcción no contaba con autorización alguna. Por ello todo lo relacionado con la autorización dada al imputado posteriormente para que pagase el canon carece totalmente de relevancia. Nótese que una autorización no se entiende concedida a partir del momento en que se presentó la solicitud, sino a partir del momento en que se concede efectivamente la autorización...Por otro lado, debe resaltarse que la mera concesión de un terreno no autoriza a realizar construcciones en el mismo, sino que debe pedirse además la respectiva autorización." Tribunal Superior de Casación Penal, Nº 834-F-97.-

            Así las cosas, si un particular construye ilegítimamente en la zona marítimo terrestre, la municipalidad respectiva debe proceder con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043, aún cuando haya planteado una solicitud de concesión, que por no otorgarle ningún derecho, no lo autoriza a ocupar ni edificar en la zona demanial.-

            Sobre el particular son reiterados y ejemplarizantes los pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional:

"La zona marítimo terrestre...pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible, y los particulares no pueden apropiarse de terrenos situados en ella. También está prohibido, sin la debida autorización legal, entre otros, levantar edificaciones o instalaciones, o realizar cualquier otro tipo de ocupación, para lo cual, el artículo 13 de esa ley faculta a las autoridades de la jurisdicción correspondiente y a las municipalidades respectivas para que tan pronto tengan noticia de las infracciones citadas, procedan, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. En el presente caso, los amparados ocupaban sin autorización legal el terreno ubicado en la zona marítimo terrestre -esto se demuestra con la propia solicitud de concesión efectuada por los recurrentes a la municipalidad, que consta a folios 6 ,7 y 8-, con lo que el acto de desalojo realizado por la Municipalidad no es arbitrario o antojadizo, sino apegado a las potestades que le concede la Ley de la Zona Marítimo Terrestre que se ha citado, y omitió el procedimiento de levantamiento de información, pues consideró que se trataba de una reiteración de la ocupación al inmueble estatal. En estas condiciones, no se observa violación a los derechos de los recurrentes por lo que en cuanto a este punto se desestima el recurso." Nº 5559-96 de 10:24 hrs. del 18 de octubre de 1996.-

"La recurrente pretende derivar derechos de una simple solicitud de concesión que no le ha sido resuelta por el fondo y lleva razón la Municipalidad de Puntarenas, transcribiendo la opinión de la Procuraduría General de la República, en el sentido que la simple solicitud no confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente, se ha violado la ley que regula esta materia." Nº 2658-93 de 8:54 hrs. del 11 de junio de 1993).-

            En cuanto a las consecuencias jurídicas por ocupar la zona marítimo terrestre sin la necesaria autorización, la Procuraduría General en dictamen C-221-88 de 7 de noviembre de 1988, señaló que tal proceder no le dará derecho alguno a los infractores, ni siquiera para reclamar por las obras que instale al margen de la ley.-

            Además, recuérdese que la simple tolerancia o tardanza de la Administración para poner freno a acciones transgresoras de los bienes públicos no otorga ningún derecho a los particulares al no poder alegar la excepción de prescripción, dado que no lo permite la naturaleza del dominio público. (Sala Constitucional, resoluciones números Nº 6758-93 de 22 de diciembre de 1993 y 6192-95 de 16:42 hrs. del 14 de noviembre de 1995).-

            También es claro que lo bienes demaniales no pueden ser objeto de posesión y que la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales...Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...En general, ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad y el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse ilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del estado que conforman el dominio." Sala Constitucional, Nº 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991.-

            Asimismo, en dictamen C-197-87 de 9 de octubre de 1987, se indicó que el traspaso entre particulares sobre terrenos de la zona marítimo terrestre que han sido solicitados en concesión y los que los interesados pagaban el canon por ocupación devenía absolutamente nulo por la naturaleza del bien y la ausencia de titularidad hábil en los transmitentes.-

            Ante lo expuesto, consideramos que las solicitudes de concesión de quienes hayan construido sin autorización administrativa en los terrenos de la zona marítimo terrestre cuya concesión gestionan, deben resolverse una vez que se haya cumplido el procedimiento preceptuado por el numeral 13 de la Ley 6043 de obligatorio acatamiento.-

            Lo anterior es claro, por cuanto la municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las demás autoridades con injerencia en la materia, deben dictar aquellas medidas que estimen necesarias para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre (Ley 6043, artículo 17).-

            Además, lo normal es que la entrega de la parcela que se otorga en concesión debe hacerse libre de ocupantes y construcciones, salvo que existan las mismas ante la hipótesis de un otorgamiento realizado con base en el artículo 60 de la Ley 6043; evitándose con dicho proceder también la práctica viciada de ocupar la zona marítimo terrestre o realizar construcciones para forzar posteriormente la voluntad municipal en el otorgamiento de la concesión.-

            No debemos tampoco perder de vista que la misma Ley 6043, artículos 62 y 63, sanciona tanto a los particulares como a los funcionarios públicos que impidan ejecutar una orden de suspensión o demolición de obras o imposibiliten la aplicación de penas a los infractores.-

            No obstante lo anterior, las solicitudes de concesión planteadas por quienes hayan infringido la prohibición contenida en el ordinal 12 de la Ley 6043, pueden ser rechazadas previamente a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 13 de comentario, si el ente administrador constata que no es posible otorgar la concesión por falta de alguno de los requisitos para su aprobación, tales como el de haberse hecho la declaratoria de aptitud turística o no turística; el amojonamiento del Instituto Geográfico Nacional para demarcar la zona pública o la existencia de un plan regulador, por citar algunos.-

            Debe quedar claro que las solicitudes de concesión planteadas por quienes han construido ilegalmente en la zona marítimo terrestre deben ser tramitadas de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley y el reglamento, y por lo tanto no pueden ser rechazadas argumentándose que el gestionante es un infractor, sin perjuicio, claro está, de proceder con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043.-

            En un asunto similar expresó la Sala Constitucional:

"El hecho de que la recurrente tenga instalados rótulos publicitarios en terreno adyacentes a la vías públicas en forma irregular, con quebrantamiento de la normativa que regula la materia, no confiere al correcurrido...la facultad de negarse a recibir las solicitudes de permiso para nueve rótulos hechas por la gestionante, pues si la Administración...ha detectado la colocación ilegal de rótulos bien puede, en virtud precisamente de las funciones de policía y vigilancia que le asisten...tomar las medidas legales procedentes a fin de procurar que la instalación de los rótulos se ajuste a la normativa aplicable o, en su caso, su retiro o destrucción...pues entre las consecuencias legales de la instalación de rótulos en contravención de las disposiciones legales y reglamentarias no se encuentra la de no recibir ni tramitar nuevas solicitudes...POR TANTO: Se declara con lugar el recurso y se restituye al recurrente en el pleno goce de sus derechos fundamentales. Proceda el correcurrido...a recibir las solicitudes de permiso de instalación de rótulos de la recurrida y a darles el trámite que en derecho corresponda." Nº 216-94 de 16:24 hrs. del 12 de enero de 1994.-

            En conclusión, el trámite de solicitudes de concesión presentadas por quienes ocupan o construyeron sin autorización administrativa en la zona marítimo terrestre es el mismo que de aquellas solicitudes presentadas por quienes no han incurrido en tales infracciones, pero en el primer caso deberá previamente instaurarse el procedimiento reparador mediante el cual se desaloja a los ocupantes y se destruyen las edificaciones y posteriormente resolver la solicitud como en derecho corresponda, sin perjuicio de las sanciones que deberán imponerse a los responsables.-

II.- CONSTRUCCIONES ILEGALES REALIZADAS EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE CON AUTORIZACION ADMINISTRATIVA

            Si los particulares solicitantes de concesión han realizado construcciones ilegales con autorización administrativa, de manera previa a proceder con base en el artículo 13 de la Ley 6043, y antes de resolver las solicitudes presentadas sobre los terrenos en los que edificaron, deberán las corporaciones municipales obtener la anulación o decretar la nulidad de los actos administrativos autorizatorios.-

            Sobre la necesidad de anular los actos ilegales autorizatorios de manera previa a proceder de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 ibídem, pueden consultarse los pronunciamientos C-243-81 de 23 de octubre de 1981 y C-069-89 de 12 de abril de 1989.-

            En análoga dirección, ha sostenido la Sala Constitucional:

"Estima la Sala que en el presente caso el proceder de las autoridades recurridas ha lesionado el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 Constitucional y por los motivos que se dirán así se declara. En efecto, si bien la Ley de la Zona Marítimo Terrestre autoriza a las Municipalidades a destruir o demoler una construcción hecha en contravención a lo allí dispuesto, debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen zona de dominio público, sin ninguna autorización...En el presente caso, el recurrente contaba con los permisos de construcción requeridos, que fueron aprobados en aplicación de las normas municipales reguladoras de la materia, partiendo que se trataba de una propiedad privada y no de una zona de dominio público. Consecuentemente si por circunstancias posteriores, los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto declarativo de derechos que concede los permisos por no corresponder la realidad topográfica del lugar los planos presentados; la vía correspondiente para solicitar la nulidad de los mismos es el contencioso de lesividad al tenor de lo establecido en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa." Nº 770-91 de 23 de abril de 1991.-

            Valga recordar, que si la Administración pretende anular un acto declarativo de derechos en la jurisdicción contencioso administrativa, debe previamente declararlo lesivo a sus intereses dentro del plazo de cuatro años a partir de su expedición (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 10, inciso 4º y 35, inciso 1º).-

            Igualmente, si el acto padece de vicios cuya nulidad es evidente y manifiesta, la Administración deberá decretar por su cuenta la nulidad dentro del plazo de caducidad de cuatro años (Ley General de la Administración Pública, artículo 173, incisos 1º y 4º).-

            Una vez anulado el acto administrativo en sede jurisdiccional, o decretada su nulidad en la vía administrativa, deberá procederse de acuerdo con lo ordenado por el artículo 13 la Ley 6043.-

            Agotado el trámite anterior, la solicitud de concesión podrá resolverse favorablemente si cumple con todos y cada uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige al efecto, o en caso contrario ser denegada.-

            Si hubiese vencido el plazo de cuatro años a que hemos hecho referencia en ambos casos, la Administración podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones una vez que haya indemnizado las mejoras.-

            Si la Administración estima que las construcciones que indemnizó no requieren ser destruidas, porque por ejemplo no impactan negativamente el ambiente, a fin de no vulnerar el principio de la utilización racional de los fondos públicos y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 6043, podrá otorgar en concesión el terreno donde se realizaron dichas construcciones.-

            Asimismo, si el administrado había planteado una solicitud de concesión o tiene interés en hacerlo, y la solicitud resulta acorde con las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, la municipalidad podrá otorgarla, habida cuenta de que ante esa situación lo lógico y razonable es que hacia el futuro el particular desarrolle sus actividades bajo un marco de legalidad y sujetas al control estatal.-

            En relación con la tercer interrogante, debe tenerse presente que la declaratoria de inocencia que recae sobre una persona que ha sido cuestionada por cometer actos aparentemente irregulares incumbe de manera exclusiva a los tribunales de justicia.-

            Por otra parte, ante dichos tribunales, los funcionarios públicos que tuvieron conocimiento de aquellos actos en razón de su cargo, debieron denunciarlos (Código de Procedimientos Penales, artículo 156, inciso a) y Código Procesal Penal, artículo 281, inciso 1º) teniendo presente las responsabilidades penales en que habrían incurrido ante el incumplimiento de ese deber legal.-

            Además, los servidores públicos que aprobaron concesiones y permisos contra las disposiciones normativas que tutelan la zona marítimo terrestre, serán responsables civil y penalmente y despedidos sin responsabilidad patronal (Ley 6043, artículo 63; Ley General de la Administración Pública, artículos 203 a 210).-

            Por último, cuando la Administración deba cumplir con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 6043, previamente levantará la información que estime necesaria para determinar si existe o no autorización para construir o autorización o contrato para ocupar la zona marítimo terrestre, lo cual comprobará a través de certificación del permiso de construcción o permiso de uso o contrato según el caso que deben constar en la oficinas de la Municipalidad respectiva, o en su defecto, al notificársele al particular la investigación de que es objeto, y éste tenga la oportunidad de demostrar la existencia de aquellos aportando certificación notarial.-

III.- CONSTRUCCIONES REALIZADAS EN LA ZONA MARITIMO TERRESTRE ANTES DE LA VIGENCIA DE LA LEY 6043

Con anterioridad a la promulgación de la Ley 6043, el legislador había dictado varias disposiciones normativas para regular el aprovechamiento legítimo de los terrenos de la zona marítimo terrestre y que fueron objeto de análisis por la Procuraduría General en los dictámenes C-157-95 de 7 de julio de 1995 y C-050-95 de 26 de marzo de 1996.-

En el primero de esos pronunciamientos, se concluye que previo a entrar en vigencia la Ley Nº 6043, sólo existían dos formas válidas de ocupar la zona marítimo terrestre; la primera, a través de una inscripción en Registro Público, puesto que mediante la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, Nº 4558 de 22 de abril de 1970, Transitorio III, se desafectó una parte significativa de la zona marítimo terrestre, reservando con atributo demanial únicamente la franja de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinarias (artículo 6º), denominada actualmente como zona pública, permisión derogada por Ley Nº 4847 de 4 de octubre de 1971, artículo 1.-

En 1974, la Ley 5602 del 4 de noviembre, publicada el 14 de mismo mes, suspendió la vigencia de la Ley 4558 hasta que fue dictada la Ley 6043.-

La otra vía, sostiene la Procuraduría en dicho dictamen, es la de un contrato de arrendamiento, sin perjuicio de lo normado expresamente en disposiciones especiales (Leyes Nº 2906, 4071, 5455, etc.).-

Los contratos de arrendamiento otorgados con anterioridad a la Ley 6043, continúan siendo válidos, en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento, y de acordarse su prórroga, deberán modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente (Transitorio V).-

Lo anterior, siempre y cuando hubieren sido remitidos al Instituto Costarricense de Turismo, dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley, caso contrario, se les tendrá por extinguidos (Transitorio II). En igual sentido véanse los dictámenes números C-135-81 de 14 de diciembre de 1981, C-263-81 de 9 de noviembre de 1981 y C-157-95 de 7 de julio de 1995.-

Por otra parte, si los antiguos arrendatarios o concesionarios, y los pobladores residentes por un plazo inferior a diez años de la zona marítimo terrestre, realizaron construcciones sin autorización administrativa en la zona restringida, tales edificaciones serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se aplicarán gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones. (Ley 6043, artículo 69, y Reglamento a esa Ley, artículos 74 y 75 párrafo segundo).-

Debe quedar claro que la posibilidad de planificar esas construcciones lo es para las edificaciones hechas con anterioridad a la vigencia de Ley 6043, pues sería absurdo suponer que podrían planificarse las realizadas ilegalmente con posterioridad a su nacimiento jurídico, cuando la misma Ley ordena su destrucción (artículo 13). Nótese además que el artículo 69 ibídem esta contenido en un capítulo de "Disposiciones Especiales" que pone en evidencia su carácter excepcional.-

En similar sentido, señala el Tribunal Superior de Casación Penal:

"Fundamenta su agravio el recurrente en que la construcción que se ordena demoler se encuentra ubicada en Zona restringida que está siendo objeto de legítima posesión por particulares, de ahí que si la construcción no afecta en nada los planes urbanísticos, lo procedente sería que la Municipalidad, en aplicación de la Ley de Construcción, cobren el impuesto dejado de percibir, incluyendo la multa a que se refiere esa Ley...El reclamo no es procedente. Conforme al elenco de hechos probados de la sentencia, los hechos ocurrieron entre abril y mayo de mil novecientos noventa el imputado construyó en zona restringida de playa Puerto Moreno, una edificación de cemento de once metros cuarenta centímetros de frente por siete de fondo, sin contar con el permiso correspondiente porque, aún no se le ha otorgado el derecho de concesión por parte de la Municipalidad de esa cantón, sobre el terreno que ocupó para construir. Así establecido el cuadro fáctico no lleva razón el recurrente al estimar que se dejó de aplicar el numeral 69 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y el 74 del Reglamento a la referida Ley; es evidente que los numerales citados aluden a edificaciones que ya existieran al entrar en vigencia la ley en mención." Nº 110-F-94 de 10:20 hrs. del 7 de abril de 1994.-

En cuanto a las construcciones hechas por los pobladores estas serán indemnizadas en caso de que los mismos sean reubicados, y permanecerán en la zona marítimo terrestre hasta tanto no se produzca la respectiva planificación (Ley 6043, artículo 70, y Reglamento a dicha Ley, artículo 75).-

Por su parte, los ocupantes no tienen derecho al pago de mejoras, pero sí cuentan con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado para la planificación del sector (Reglamento a la Ley 6043, artículo 75, párrafos tercero y cuarto; y dictamen Nº C-157-95 de 7 de julio de 1995).-

IV.- CONCLUSIONES

1.- Si un particular construye ilegítimamente en la zona marítimo terrestre, la municipalidad respectiva debe proceder con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043, aún cuando haya presentado una solicitud de concesión, que por no otorgarle ningún derecho, no lo autoriza a ocupar ni edificar en la zona demanial.-

2.- Las solicitudes de concesión de quienes hayan construido sin autorización administrativa en los terrenos de la zona marítimo terrestre cuya concesión gestionan, deben resolverse una vez que se haya cumplido el procedimiento preceptuado por el numeral 13 de la Ley 6043 de obligatorio acatamiento.-

3.- Las solicitudes de concesión presentadas por quienes han construido ilegalmente en la zona marítimo terrestre deben ser tramitadas de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley y el reglamento, y por lo tanto no pueden ser rechazadas argumentándose que el gestionante es un infractor.-

4.- El trámite de solicitudes de concesión de aquellas personas que ocupan o han construido sin autorización administrativa en la zona marítimo terrestre es el mismo que el de las solicitudes presentadas por quienes no han incurrido en dichas infracciones. No obstante en el primer caso deberá cumplirse previamente con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043, sin perjuicio de las sanciones que deberán imponerse a los responsables.-

5.- Las solicitantes de concesión presentadas por quienes han realizado construcciones ilegales en la zona marítimo terrestre con autorización administrativa, serán resueltas una vez que se obtenga la anulación o se decrete la nulidad de los actos administrativos autorizatorios y se cumpla con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043.-

6.- Si hubiere caducado el plazo con que cuenta la Administración para declarar lesivo el acto administrativo autorizatorio o decretar su nulidad evidente y manifiesta, la municipalidad podrá siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones una vez que haya indemnizado las mejoras.-

7.- Si la Administración estima que las construcciones que indemnizó no requieren ser destruidas, porque por ejemplo no impactan negativamente el ambiente, a fin de no vulnerar el principio de la utilización racional de los fondos públicos y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 6043 podrá otorgar en concesión el terreno donde se realizaron dichas construcciones.-

8.- Si el administrado había planteado una solicitud de concesión o tiene interés en hacerlo, y la solicitud resulta acorde con las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, la municipalidad podrá otorgarla, habida cuenta de que ante esa situación lo lógico y razonable es que hacia el futuro el particular desarrolle sus actividades bajo un marco de legalidad y sujetas al control estatal.-

9.- La declaratoria de inocencia que recae sobre una persona que ha sido cuestionada por cometer actos aparentemente irregulares incumbe de manera exclusiva a los tribunales de justicia.-

10.- Cuando la Administración deba cumplir con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 6043, previamente levantará la información que estime necesaria para determinar si existe o no autorización para construir o autorización o contrato para ocupar la zona marítimo terrestre, lo cual comprobará a través de certificación del permiso de construcción o permiso de uso o contrato según el caso que deben constar en la oficinas de la municipalidad respectiva, o en su defecto, al notificársele al particular la investigación de que es objeto, y éste tenga la oportunidad de demostrar la existencia de aquellos aportando certificación notarial del mismo.-

11.- Las edificaciones realizadas en zona restringida sin autorización con anterioridad a la vigencia de la Ley 6043 por antiguos arrendatarios o concesionarios y pobladores residentes por un plazo menor a los diez años de la zona marítimo terrestre, serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicará gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones.-

De usted, atentamente,

Lic. Mauricio Castro Lizano

cc: Lic. Julio Sánchez Carvajal

Jefe del Departamento de Ordenamiento Agrario

Instituto de Desarrollo Agrario

Lic. Miguel Tapia Zumbado

Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

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