Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por la ASOCIACION PARA

CAFICULTURA NACIONAL, contra las siguientes normas:

"Régimen de Relaciones de Productores, Beneficiadores y

  Exportadores de Café"; 2) artículo 35 del decreto n.° 17013 de 5 de

mayo de 1986; 3) artículo 9 párrafo primero de la ley 7770 de 24 de

abril de 1998, y; 4) artículo 29, párrafo segundo, de la Ley de Impuesto sobre la Renta.

Expediente N° 00-007297-007-CO.Informante:

Señores Magistrados:

Quien suscribe, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad n.º 1- 394- 673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.º 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en "La Gaceta" n.º 92 del 15 de ese mismo mes y año, con respeto manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República mediante resolución dictada por la Presidencia de esa Honorable Sala, a las 15:45 horas del 18 de enero del presente año, en los siguientes términos:

Manifiesta el representante de la Asociación de Desarrollo, Mejoramiento y Defensa de la Caficultura Nacional, que su legitimación para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, deriva de la existencia de un asunto pendiente de resolver ante la jurisdicción contencioso administrativa, proceso que fue planteado - según indica- "…con el fin de expeditar la respectiva acción de inconstitucionalidad …".

El juicio a que se ha hecho mención, se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 20 inciso 2) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reformado por el artículo 112, inciso b) de la Ley de Jurisdicción Constitucional, disposición que, en lo que interesa, indica:

"Artículo 20.- 1. Las disposiciones de carácter general de la Administración del Estado, Municipalidades, Instituciones Autónomas y demás Entidades Públicas, podrán ser impugnadas directamente por ilegalidad, ante la jurisdicción contencioso - administrativa, una vez aprobada definitivamente en vía administrativa.

2. Podrán serlo igualmente, por razones de constitucionalidad, las leyes y demás disposiciones normativas y los actos de la Administración Pública, para los efectos de la correspondiente acción de inconstitucionalidad.

3.- …" (El subrayado es nuestro).

Esta Procuraduría ha cuestionado el ajuste a la Constitución de la norma recién transcrita, por considerar que admite una acción popular en esta materia, lo cual contraviene las disposiciones y principios constitucionales que regulan el acceso a la Jurisdicción Constitucional. Así, al contestar la audiencia conferida por esa Sala respecto a la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente n.° 00-009210-0007-CO, indicamos:

"… en consideración de la Procuraduría General de la República, el citado artículo 20, inciso 2) de la LRJCA, es inconstitucional por violentar las normas y principios constitucionales que regulan el acceso a la jurisdicción constitucional. Recordemos que las acciones de inconstitucionalidad tienen naturaleza incidental, es decir, requieren, para su admisibilidad, de la existencia de un asunto pendiente de resolver:

"(...) es necesario tener en cuenta la naturaleza misma del proceso de la acción de inconstitucionalidad. En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental y no de una acción directa o popular, con lo cual se quiere decir, que se requiere la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de manera tal que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de forma que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía –presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional--." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 4190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Como bien apunta la Sala, además del asunto pendiente de resolver, se requiere que la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por la Sala repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver.

Por otra parte, en relación con la necesidad y razón de ser de la exigencia de un asunto pendiente de resolver, como requisito para la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, la Sala ha señalado:

"II.- Que cuando el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en principio, la existencia de un asunto pendiente de resolución en que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, como requisito para la interposición de la acción, no hace referencia a una simple formalidad procesal; no se trata de un detalle inocuo e intranscendente para complicar y entorpecer el control constitucional; antes bien, es una manifestación directa del principio según el cual la función jurisdiccional, de la cual forma parte sustancial y fundamental el control constitucional, se ejerce mediante la resolución de controversias, que sean reales y encuentren remedio en una sentencia definitiva. Como bien se ha dicho en otros estrados, el ejercicio de la Jurisdicción es legítimo como último remedio, cuando sea necesario para la determinación de una real, sincera y vital controversia entre individuos, sin perjuicio del concepto particular de interés, especialmente en sus caracteres de difuso y colectivo. Así pues, la demostración de que existe una controversia sobre la cual incide la aplicación de una disposición que se alega como inconstitucional se exige para mantener la función jurisdiccional dentro de un marco propio de acción, pues así como la Constitución limita y enmarca el funcionamiento de los poderes públicos, también esta Sala, como integrante de aquéllos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. La Sala no puede actuar más allá de lo que la Constitución le permite actuar. En este contexto, no basta que exista un asunto pendiente dentro del cual se apliquen o puedan aplicarse las disposiciones normativas que se acusan de inconstitucionales. De ser así, el requisito no sería más que una formalidad innecesaria e inocua, sin contenido ni trascendencia. Es preciso además, que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a dicha acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo. Ahora bien, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no sólo debe analizarse dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No es posible aceptar como medios razonables acciones que tiendan a infringir la Constitución Política en cuanto a sus efectos, ni procesos subyacentes ficticios o irreales, pues en tales casos se propiciarían acciones inconstitucionales, en un caso, o contrarias al principio del ejercicio de la función jurisdiccional dentro del marco de la solución de controversias." (Sentencia n.° 1468-90, de las 15:45 horas del 30 de octubre de 1990. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original. En el mismo sentido puede verse la sentencia n.° 1319-97, de las 14:51 horas del 4 de marzo de 1997).

Es claro, entonces, que la exigencia de un asunto pendiente de resolver, que haya motivado discordancia entre la ley que se debe aplicar y la Constitución, es lo que, en definitiva, legitima para acceder a la jurisdicción constitucional. Tal exigencia se justifica en orden a no distorsionar la pureza del sistema de relación entre los Poderes Constitucionales del Estado, del que es parte la Sala Constitucional.

De la sentencia transcrita se desprende también la inadmisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad que tengan como base, en palabras de la Sala, procesos subyacentes, ficticios o irreales, pues se contraponen al principio del ejercicio de la función jurisdiccional dentro del marco de la solución de controversias. Y tal es, precisamente, la naturaleza de los procesos que se interponen al amparo del artículo 20, inciso 2) de la LRJCA. En tales procesos no existen, en realidad, controversias que resolver; tampoco derechos o intereses lesionados y los accionantes no tendrían ningún beneficio con la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa impugnada.

Por consiguiente, estima la Procuraduría General de la República que el admitir acciones de inconstitucionalidad que tengan como asunto base un proceso instaurado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, inciso 2) de la LRJCA, equivaldría a admitir una legitimación directa o, como se le ha denominado, la existencia de una acción popular en esta materia, lo cual es a todas luces inadmisible. Y así lo ha reconocido la propia Sala Constitucional en reiteradas sentencias: "(...) no existe en la jurisdicción constitucional costarricense acción popular en las cuestiones de constitucionalidad" (Sentencia n.° 1330-90, de las 14 horas del 23 de octubre de 1990)".

Con fundamento en las razones de inconstitucionalidad mencionadas en la transcripción anterior y tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 75, párrafo tercero, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, solicitamos - como ya lo hicimos en el expediente n.° 00-009210-0007-CO citado- declarar inconstitucional el artículo 20 inciso 2) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por contravenir las normas y principios constitucionales que regulan el acceso a la jurisdicción constitucional, y, como consecuencia de ello, declarar inadmisible la presente acción.

II.- OBSERVACIONES PRELIMINARES:

Antes de referirnos al fondo del presente asunto, consideramos necesario realizar las siguientes tres observaciones puntuales:

La primera consiste en aclarar que el número correcto de la Ley que regula el "Régimen de Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café" es el 2762 y no el 2672 como se indica en algunas ocasiones en el planteamiento de la acción.

La segunda radica en mencionar que el decreto n.° 17013 de 5 de mayo de 1986, mediante el cual se reglamentó la ley n.° 2762 de cita, y cuyo artículo 35 se impugna, fue derogado expresamente por el numeral 104 del decreto n.° 28028 de 8 de julio de 1999. El texto del artículo 35 mencionado, se reprodujo íntegramente en el artículo 20 del segundo de los decretos citados.

La última consiste en aclarar que el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera fue creado mediante Ley n.° 7301 de 2 de julio de 1992. Esa ley fue reformada por la n.° 7309 de 17 de setiembre de ese mismo año, y esta, a su vez, por la n.° 7770 de 24 de abril de 1998. De lo anterior se deduce que la ley vigente es la n.° 7301, por lo que no sería correcto impugnar - como se hace- el artículo 9, párrafo primero de la Ley n.° 7770. En realidad, lo que procede es entender que se cuestiona la constitucionalidad del numeral 9, párrafo primero, de la Ley n.° 7301 y sus reformas.

Analizada que ha sido la presente acción de inconstitucionalidad, hemos podido comprobar que mediante ella se impugnan prácticamente las mismas normas que se cuestionaron en la acción que se tramitó bajo el expediente 99-002906-007-CO-M, y que se resolvió mediante el Voto n.° 7155- 2000 de las 14:56 horas del 16 de agosto del año 2000. En esa oportunidad, la Sala Constitucional rechazó de plano la acción, fundamentándose para ello en que la accionante no estaba legitimada para plantear una gestión de ese tipo con base en la existencia de un interés colectivo.

En virtud de lo anterior, y siendo que este Órgano Asesor ya había vertido su criterio respecto a las violaciones constitucionales alegadas - criterio que no ha experimentado variación alguna- reiteramos lo apuntado en esa ocasión en los siguientes términos:

ERRONEA INTERPRETACION ARTICULO 34

Acusan los accionantes que del artículo 34 de la Ley N. 2762 se desprende que la cosecha pertenece al productor y que el beneficiador la industrializa y comercializa. En la práctica los beneficios dan en prenda de café en patio, el café recibido de los productores como medio de financiar sus actividades. La interpretación de la ley violenta el artículo 45 de la Constitución, porque los beneficios disponen del café propiedad de los productores, sin el consentimiento expreso de éstos. Y lo disponen para garantizar sus propias deudas. Consideran que existe una interpretación de las instituciones bancarias y el Registro de Prendas que consiente que las cosechas sean dadas en prenda por deudas propias del beneficiador, que no es el legítimo propietario del café. Acusan una sustitución abusiva del derecho de uso y usufructo que corresponden a los productores.

"El Instituto del Café de Costa Rica, directamente o por medio de otras entidades oficiales, pondrá al alcance de los productores de café, de las zonas en donde no operen plantas de beneficio, las facilidades materiales suficientes para que su producción pueda ser industrializada y comercializada". (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6988 de 26 de junio de 1985).

Se alega una "errónea" interpretación de este artículo por parte de autoridades administrativas. Interpretación que no se documenta ni fundamenta. Ello impide considerar si efectivamente, como lo afirman los accionantes, de existir una práctica permisiva para los beneficiadores de dar en garantía el café que pertenece a los productores, ésta se funda en el artículo 34. Observamos, al efecto, que dicho artículo no establece expresamente que el café pertenezca al productor, aunque esa propiedad puede derivarse del hecho de que las funciones que se atribuyen –implícitamente- al beneficiador son las de industrializar y comercializar el producto. No es el objeto de la norma disponer sobre propiedad, sino establecer una obligación para el ICAFE, obligación que tiende a asegurar que el productor no pierda su producto, ya que el ICAFE debe poner a su disposición las plantas industrializadoras y los mecanismos de comercialización que permitan que ese café sea beneficiado y comercializado.

Tomando en cuenta lo anterior, estima la Procuraduría que el contenido que los accionantes otorgan al artículo 34 no guarda relación alguna con la interpretación que atribuyen a las autoridades administrativas. Pero, además, que los accionantes incumplen con el deber de comprobar la existencia de la interpretación errónea que se acusa, a fin de que determinar el fundamento de ésta. Cabe recordar que:

"...para que una interpretación de una norma sea reclamada a través de la acción de inconstitucionalidad, es necesario que se haya comprobado su reiteración en casos distintos al del afectado, de forma tal que ésta haya adquirido una fuerza autónoma y distinta a la que tiene una resolución en un caso concreto. ..." Sala Constitucional, N. 2409-98 de las 9:06 hrs. del 3 de abril de 1998.

Además, incumplen los accionantes con el deber derivado del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de fundamentar en forma clara y precisa, la violación constitucional que se acusa. Desde luego que no podría concluirse que todo abuso en el derecho de uso y usufructo que tenga lugar en las relaciones privadas es contrario al derecho a la propiedad privada. La violación a ese derecho tendría que provenir de una autoridad pública, de allí la importancia de establecer si existe la interpretación que se acusa y si ésta se funda en el artículo antes transcrito.

EL ESTABLECIMIENTO DE "RENDIMIENTOS"

Para los accionantes, los artículos 45, párrafo primero, 46 y 48 de la Ley N. 2762 de cita resultan inconstitucionales porque autorizan al ICAFE a fijar "rendimientos" para cada zona cafetalera donde se encuentran ubicados los beneficios. Dicho rendimiento es el criterio legal para liquidar el precio del café, por lo que no se consideran los rendimientos concretos. Opinan que al establecer un criterio rígido para determinar los rendimientos mínimos de café y para fijar la liquidación del precio final del café se produce un tratamiento igualitario a sujetos ubicados en situaciones de hecho diferentes. Alegan que el rendimiento del beneficiado (relación entre cantidad de café en fruta que ingresa en el beneficio (volumen) y la cantidad de café en "oro" obtenida (peso) es fijado para cada zona por el ICAFE con base en rendimientos experimentados o teóricos sin tomar en cuenta las particularidades propias en que opera cada beneficio. Los rendimientos de beneficiado de cada beneficio difieren, en su criterio, del rendimiento que establece el ICAFE por varias razones. En ese sentido, acusan que el ICAFE parte de muestras de 40 litros que no reciben los segundos pasos de despulpado ni de cribado, por lo que no se pierde un gramo de las muestras, contrario a lo que sucede en la realidad, en que siempre existe alguna pérdida pequeña. Las muestras no guardan proporcionalidad con el café que recibe un determinado beneficio en una localidad particular; el proceso de fermentación en las muestras es perfecto. El muestreo se establece con base en la participación porcentual de cada tipo de café existente en el país y no con base en el que recibe el beneficio. Al no tomarse en cuenta los rendimientos específicos, se da un igual tratamiento a todos los beneficios ubicados en una misma zona, aún cuando se encuentren en situaciones de hecho diferentes. Tampoco, afirman, se toma en consideración la circunstancia de que la zona haya sufrido actos naturales extraordinarios, huracanes, sequías, etc., que pueden hacer variar su rendimiento.

A-. CARÁCTER TECNICO DE LOS RENDIMIENTOS

Con el interés de que la parte más débil de la relación productor-beneficiador, no sea perjudicado por el beneficiador, las normas que ahora se impugnan establecen que el ICAFE fijará un "rendimiento" según cada zona cafetalera. Estas zonas se fijan según factores objetivos: altura, luminosidad, precipitación del sitio donde se desarrolla la producción, aspectos que inciden en la cantidad final de café oro que se elaborará. Disponen los artículos 45 y 46 de la Ley N. 2762 de cita:

"Artículo 45.- La Oficina del Café ordenará una investigación técnica para determinar las diversas zonas cafetaleras existentes en el país, atendiendo a la diferencia de rendimiento por conversión de café en fruta a café oro; y determinará asimismo a cuál zona corresponde cada beneficio. En el caso de que un beneficio de café reciba café de varias zonas, porque la ubicación de sus instalaciones normalmente se lo permiten, para determinar la zona que le corresponde se atenderá a la de mayor aporte. Cuando el recibo de café de un beneficio se extienda a diferentes zonas cafetaleras del país sin que se justifique su radio de acción comercial por razones de interés nacional, se computará el rendimiento de dicho beneficio como correspondiente al café de mayor altura que reciba.

Artículo 46.- La Oficina del Café, por sus propios medios y en colaboración con los organismos técnicos que considere indicados, investigará y fijará anualmente un rendimiento mínimo de conversión de café en fruta a café-oro, para las distintas zonas cafetaleras del país previstas en el artículo anterior. Simultáneamente a esta investigación, estudiará y determinará un porcentaje máximo de calidades inferiores, permisible, en relación al volumen de café elaborado".

El ICAFE cumple, así, una labor de control de la industrialización del café, en protección del productor. Mediante ese control, se procura precisar cuál es la relación café en fruta-café oro de cada zona, cuánto café oro resultará del café entregado según las condiciones de la zona de que se trate. Cantidad que se determina técnicamente, para lo cual se realizan muestreos en la zona de que se trate y los beneficios allí ubicados. El rendimiento constituye finalmente una fórmula matemática, que no puede ser manipulada por las partes intervinientes en el proceso. Es la cantidad mínima que el beneficiador deberá obtener por el café recibido de un productor. Y, por consiguiente, la cantidad mínima que el productor podrá esperar que le sea retribuida.

En relación con lo argüido por los accionantes, es preciso recalcar que los "rendimientos" establecen una relación mínima, que no excluye que el beneficiador elabore más café oro, en cuyo caso debe comunicarlo porque de ese plus corresponde una parte al productor.

B-. EL RENDIMIENTO PROTEGE AL PROPIETARIO DEL CAFÉ

Con los rendimientos mínimos se parte de la naturaleza misma de la actividad del beneficiador, en cuanto éste es un industrializador e intermediario de un producto que no le pertenece. Existe obligación del beneficiador de dar al café recibido cada día el proceso de tratamiento adecuado, con las mejores técnicas e instalaciones y manteniendo constante supervisión sobre el proceso, por lo que si incurre en pérdidas, es él quien debe asumir las responsabilidades consecuentes frente al dueño del café, según se deriva del artículo 24 de la propia Ley. Baste recordar que así como el precio de venta del café puede depender de su beneficiado, así también la cantidad obtenida del café fruto es consecuencia de esa elaboración. Esta es de la exclusiva obligación del beneficiador. Por otra parte, el beneficiador sabe de antemano cuál es la capacidad de beneficiado que puede realizar por día y por cosecha, ya que ese elemento es determinado por el ICAFE en forma técnica y periódica (artículo 23 de la Ley). De modo que es su responsabilidad si recibe más café del que puede beneficiar diariamente. En igual forma, es su responsabilidad la calidad del café, debiendo correr por las pérdidas que se origen en errores o deficiencias en la preparación (artículo 24 de la Ley). Como eximiente de responsabilidad y justificativo de un rendimiento menor, no cabe alegar que el café en fruto sea de mala calidad, máxime si se considera que la ley lo obliga a rechazar el café en fruta maduro pasado el plazo de 24 horas de su recolección o a rechazar el café verde por encima de un porcentaje legal. De no hacerlo incurre en responsabilidad y debe asumir las pérdidas provocadas por su desidia.

En cuanto a las alegadas inconstitucionalidades respecto de la ausencia de regulación de rendimientos inferiores al mínimo, estima la Procuraduría que debe recordarse que el rendimiento es un parámetro establecido con criterios técnicos y, por ende, objetivos. Es decir, el rendimiento es lo que cabe esperar que se elabore por X fanegas recibidas y en el tanto en que se apliquen métodos y técnicas adecuadas y se supervise que no haya substracciones del producto. Además, la ley no puede amparar a quien no trata técnicamente el producto, de allí que no se regule para esos casos, excepto para la imposición de sanciones. En consecuencia, estima la Procuraduría que el artículo 48 aquí impugnado no es inconstitucional.

C-. EL RENDIMIENTO NO ES DISCRIMINATORIO

Se afirma que las normas sobre rendimiento imponen un tratamiento igualitario a productores colocados en situaciones diferentes. Estima la Procuraduría que si los accionantes consideran que se encuentran en una situación diferente de aquélla de otros beneficios ubicados en la misma zona, dicha afirmación debe ser probada ya que ello podría incidir en la razonabilidad o no del rendimiento establecido.

Es de advertir, sin embargo, que en la medida en que la determinación de las zonas cafetaleras es una decisión técnica (artículo 45 de la ley), se parte de que el ICAFE ha contemplado las características propias de la producción y elaboración del café en la zona de que se trate. Es la zona la que constituye el parámetro para fijar qué cantidad se puede obtener del café en fruto dentro de esa región. La fijación de un rendimiento mínimo para cada una de las distintas zonas cafetaleras del país constituye una cuestión técnica (artículo 46), que toma en cuenta diversos factores que pueden incidir objetivamente en la elaboración del producto: las particularidades de cada zona, la producción en ella en el año correspondiente, la calidad del café que se produce y que puede ser elaborada por el beneficio, son considerados entre otros factores. De manera que el rendimiento mínimo no se fija arbitrariamente.

Dados los factores que se toman en cuenta para fijar las zonas cafetaleras y el rendimiento de cada una de ellas, estima la Procuraduría que no es de recibo la alegada violación al principio de igualdad, derivada de que no se toman en cuenta las variaciones de los rendimientos específicos de cada beneficio, producidas por las diversas variedades y calidades de café recibido. Precisamente, esos aspectos se consideran para el establecimiento de las zonas, además de que el propio beneficiador puede solicitar que se le fijen hasta dos zonas de recibo de café en fruta, según la altura en que se ha cosechado el grano.

No obstante lo anterior, la Procuraduría es del criterio de que si el beneficiador logra demostrar que, por razones absolutamente fuera de su control, el rendimiento específico es inferior al promedio fijado por el ICAFE para la zona, no debería ser sancionado, tratándolo como si hubiese obtenido el mismo rendimiento que los demás productores. El beneficiador debe demostrar que esa situación no le es imputable. Este elemento de comprobación es importante porque el productor no debe sufrir perjuicio alguno por un empleo de técnicas incorrectas, por la ausencia de corrección de los problemas que se presentan en el beneficiado, etc. La comprobación debe evitar que se premie la negligencia, la falta de tecnicidad o el recurrir a prácticas inadecuadas. Premio que provocaría correlativamente un desapoderamiento de los derechos patrimoniales del productor.

Acusan que el mecanismo de liquidación definitiva para fijar el precio que el beneficiador debe pagar a los productores por el café recibido no toma en cuenta que el productor recibe sus pagos en colones, en tanto que el beneficiador vende el café en dólares. Estiman que al existir un lapso importante entre el momento en que el productor entrega el café en el beneficio y éste lo vende, existe una diferencia cambiaria que no se toma en cuenta en la liquidación del productor, lo cual constituye un ingreso adicional para el beneficio. Se violenta además el principio de la libertad de contratación, porque no se contempla en el mecanismo de la liquidación final la citada diferencia cambiaria que se produce entre el valor del café recibido y pagado al productor y el valor obtenido por el beneficio al venderlo varios meses después. Se refiere en concreto al elemento de "equilibrio de las posiciones" de las partes contratantes y de sus pretensiones. Estima que las partes están obligadas a mantener el equilibrio financiero del contrato a todo lo largo de su etapa de ejecución. Se violenta, en su opinión, el principio de intangibilidad patrimonial ya que se prohíja la ruptura del equilibrio financiero del contrato. Acusan la existencia de una expropiación de parte de los ingresos que corresponden a los productores de café y que queda en manos del beneficio.

Asimismo, alegan violación por omisión por el artículo 57 de la referida Ley, porque no se establece un mecanismo selectivo para determinar el precio final del café entregado por los productores. Se atenta contra la eficiencia y calidad de la producción, ya que se promedia todo el café recibido por el beneficio, sin diferenciar entre café maduro y verde o los malos procesos en el beneficiado, ineficiencia en la venta final. Se violentaría, en su opinión, el principio de igualdad porque se otorga un tratamiento igualitario a todos los productores, a pesar de que la calidad de los tipos de café es diferente y el precio en el mercado es sustancialmente diverso.

Agregan que en los casos de inconstitucionalidad por omisión, la Sala debe controlar que la escogencia política del legislador se produzca dentro del respeto absoluto a la Constitución, porque la ausencia de regulación respecto de una determinada materia provoca la violación de principios fundamentales o bien normas que consagran derechos fundamentales en favor de los ciudadanos. La escogencia política debe respetar la discrecionalidad jurídica y en el control por omisión, la sentencia estimativa debe llenar el vacío dejado por la normativa declarada inconstitucional.

El artículo 57 de mérito regula el precio definitivo, por ende, final que el beneficiador debe pagar a los productores por el café recibido. Para lo cual se consideran diversos factores. Ciertamente, la Ley no prevé en forma expresa que debe tomarse en cuenta el precio en dólares recibido por el beneficiador. Empero, es necesario recordar que se toma en cuenta el precio de venta del producto. Precio de venta, que en el caso de las exportaciones, es en dólares. Lo que obliga a hacer las conversiones correspondientes. Para este efecto, dispone el artículo 63 de la Ley 2762:

"En las cuentas que presente el beneficiador, el producto de las ventas efectuadas en divisas extranjeras, debe calcularse en colones, al tipo de cambio a que se haya negociado la respectiva letra en le Banco Central".

De modo que si bien al productor cafetalero no se le paga en dólares, es lo cierto que en la estimación de las liquidaciones provisionales y la definitiva se ha considerado el monto total de las ventas, según resulte de la conversión de dólares a colones.

Se aduce que entre las liquidaciones provisionales y la definitiva no se toma en cuenta que entre el momento de recibo del café y la venta del producto –por el tiempo transcurrido- se produce una diferencia cambiaria. Es de advertir que el pago del producto no depende del precio del café en el momento de la entrega al beneficio por el productor, sino de su precio en el momento de la venta. El mayor valor que recibe o haya recibido el beneficiario debe mostrarse en la liquidación final, lo cual tendrá, necesariamente, repercusiones en el precio definitivo del café y obligará a hacer ajustes en relación con el precio reconocido a través de las liquidaciones provisionales, las que –como su nombre lo indica- son provisionales y pueden ser modificadas. Cabe recordar, además, que la liquidación provisional se hace en proporción con las ventas del trimestre anterior, cuyo pago hubiere recibido el beneficiario; cuando el pago se realiza en dólares, el monto total considerado para esa liquidación tiene que tomar en cuenta el valor de la divisa, lo que también afectará el precio por pagar a los productores. Es decir, en tratándose del café para la exportación, el valor en colones del café vendido en dólares es el monto considerado para establecer el valor líquido de la cosecha y con él el precio promedio de liquidación de cada beneficio de que se trate.

Por otra parte, la Ley contiene disposiciones que regulan el precio del café verde, por lo que resultan inexactas las afirmaciones en orden a la ausencia de diferenciación en la calidad del producto, para efectos de fijación del precio. Nos remitimos a lo dispuesto en el artículo 58 en relación con el 57 de la Ley.

En consecuencia, no estima la Procuraduría que las alegadas violaciones constitucionales sean de recibo. Y, por ende, que exista una omisión que lesione los derechos de los productores de café.

Los actores impugnan los artículos 52 de la Ley 2762 y 35 del Reglamento Ejecutivo a la Ley porque, en su criterio, impiden la libre fijación de precios entre los productores y beneficiadores y atribuyen al ICAFE -de manera exclusiva- fijar esos precios y las condiciones que rigen las transacciones de compra-venta del café. En ese sentido, acusan que esas normas permiten que el ICAFE se sustituya a la voluntad de los cafetaleros, imponiéndoles los precios provisionales y definitivos que deben pagar los beneficios a sus clientes. Con lo que estiman violados los principios de libertad de contratación y libertad de empresa.. El primero en cuanto se viola la libertad de los contratantes para determinar el contenido del contrato sin interferencias de terceros. La imposición del precio por parte de ICAFE impide a los particulares involucrados en la relación establecer el precio del contrato, que es el contenido nuclear de su relación contractual. En cuanto a la libertad de empresa, las normas impiden a los productores de café pactar libremente las condiciones de los contratos, conforme con sus propios intereses agrícolas, comerciales e industriales. Se provocan distorsiones jurídicas y económicas, porque al no permitirse la libertad de contratación entre productores y beneficiadores, los primeros se ven compelidos a amarrarse a un beneficio determinado, anulándose la posibilidad de buscar otras alternativas para mercadear el producto. El beneficio se convierte en una entidad financiera, ya que capta fondos mediante el emprendamiento del café de los productores, a los cuales financia con dos puntos de diferencia de interés en su favor. Se produce un financiamiento de la venta al vendedor por parte del comprador.

Estiman violentada la libertad de empresa en su contenido de gestión operativa. La libertad de empresa demanda una existencia y preservación de la autonomía de su ejercicio, incluyendo métodos de gestión de los operadores económicos, que prohibe a los poderes públicos imponer comportamientos, actividades y resultados, controles que la funcionalicen. De allí que corresponda, alegan, a los particulares escoger los medios idóneos para obtener los resultados programados por él. Cuando el legislador impone a los titulares cargas o condiciones que hacen imposible o poco rentable el negocio, o fijan un determinado giro de actividad en perjuicio de otro, se incurre en una violación del contenido esencial de la libertad empresarial. En este caso, se le impide al empresario cafetalero el escoger, sin injerencias de terceros, los medios idóneos para obtener los resultados programados por él, lo que incluye fijar libremente el precio de los productos.

A-. RESPECTO DE LA FIJACIÓN ADMINISTRATIVA DEL PRECIO DEL CAFÉ

Dispone el artículo 52 de la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café:

"El precio en toda negociación de café entre productores y beneficiadores, se determinará exclusivamente mediante liquidaciones provisionales y definitivas. Son prohibidas todas las negociaciones no sujetas a la fijación ulterior de precios en las respectivas liquidaciones, las cuales deberán ser elaboradas conforme con lo dispuesto en esta Ley y sus reglamentos. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6988 de 26 de junio de 1985)".

Las negociaciones que sobre el precio tienen lugar entre productores y beneficiadores del café son de carácter provisional, puesto que están sujetas a la determinación final del precio. Liquidación final que tiene lugar conforme las normas que la Ley establece.

La norma que nos ocupa no constituye una norma atributiva de competencia. En efecto, en ella no se indica que corresponda al ICAFE el fijar los precios de la liquidación definitiva y provisional. Y es que la competencia para realizar esas liquidaciones no le corresponde al ICAFE, sino que la ley la confía a la Junta de Liquidaciones, según lo dispone el artículo 53, incisos c) y d) de la Ley. La regla es que la Junta Directiva del Instituto de Café fija precios sólo "en última instancia" (artículo 57 de la Ley).

La Junta de Liquidaciones, que está integrada, entre otros, por un representante de los beneficiadores, fija el precio promedio y el definitivo de liquidación que el beneficiador paga a los productores. Empero, la fijación del precio definitivo opera una vez que el beneficiador aporta todos los documentos e información necesaria para establecer los gastos (incluyendo los tributarios) en que haya incurrido y demás deducciones permitidas por ley, por lo que en esa medida el beneficiador concurre a fijar el precio definitivo del café. En principio, la determinación del precio no es unilateral.

Es importante resaltar que la fijación administrativa del precio definitivo opera únicamente cuando el beneficiador no presenta la documentación prevista en el artículo 57, inciso 1) de la Ley. Caso en que la Junta de Liquidaciones deberá proceder a tasar de oficio el precio definitivo de liquidación (artículo 59 de la Ley). Con ese alcance legal debe interpretarse lo dispuesto en el artículo 35 impugnado:

"La Junta de Liquidaciones es el órgano encargado de fijar en primera instancia el precio definitivo que el beneficiador deberá pagar a sus clientes por café recibido, interviniendo en las liquidaciones provisionales trimestrales y extraordinarias a instancia de parte y en las liquidaciones finales en todos los casos".

Puesto que la intervención de la Junta Liquidadora se origina en la omisión del beneficiador de cumplir sus obligaciones, resulta aplicable lo dispuesto por esa Sala Constitucional, en su resolución N. 2351-94 de las 14:39 hrs. de 17 de mayo de 1994:

"En consecuencia, la lógica y lo razonable indican que las empresas interesadas, pueden y deben hacer las gestiones administrativas necesarias para alcanzar la determinación de los precios de venta al consumidor. Si por algún motivo, las empresas interesadas se niegan a suministrar la información que razonablemente se les exija, como ha quedado dicho, entonces se abre la posibilidad para el órgano encargado del control, de fijar los precios siguiendo parámetros de acercamiento, lo que debe entenderse, desde luego, que es provisional y sujeto a corrección, cuando se suministre la información requerida en forma completa...".

Ello es así porque en la fijación del precio intervienen tres factores: el rendimiento obtenido que determina la cantidad de café por vender, el precio de venta obtenido y las deducciones permitidas por ley. Baste recordar que, de conformidad con la Ley, el precio definitivo del café está influido por los costos y gastos de producción incurridos por el beneficio. Deducciones que dependen de cada beneficio, que les son propias y que en los montos que se establezcan diferirán necesariamente de los de otros beneficios, a menos que en algunos de ellos sean exactamente iguales.

Por otra parte, en cuanto al rendimiento, el rendimiento mínimo se fija técnicamente respecto de una cosecha y para una zona determinada. Pero dicho rendimiento mínimo rige sólo cuando es igual al rendimiento alcanzado por el beneficio. Si el rendimiento del año inmediato anterior o del año de que se trata es superior al mínimo oficial, rige el rendimiento real obtenido por el beneficio, tal como lo disponen los artículos 59 de la ley y 48 del Reglamento respectivo. Por lo que no es correcta la afirmación de los accionantes en el sentido de que la determinación de los rendimientos mínimos de café es rígida y no toma en cuenta la realidad de cada beneficio.

B-. LIBERTAD DE CONTRATACION Y FIJACION DE PRECIOS

Se aduce infracción de la libertad de contratación porque se impide a los beneficiadores y productores de café pactar libremente, conforme a sus intereses, las condiciones de la compra-venta del café.

En relación con lo argüido por los accionantes, es preciso recordar que el precio definitivo fijado constituye un mínimo a favor del productor, por lo que nada impide que el beneficiador pague un precio mayor, si así llegare a convenirlo con el productor. Es decir, por encima de dicho mínimo rige ampliamente la libre disposición de las partes de la relación contractual.

Pareciera que es interés de los accionantes que exista libertad de disposición por debajo de ese mínimo, de modo tal que exista completa libertad para fijar el precio por pagar. Empero, dicho argumento no tiene en cuenta el objetivo de la ley. El establecimiento de ese precio definitivo, precio de liquidación mínimo a favor del productor, pretende hacer realidad el objetivo de la ley, expresado en el artículo 1° de la ley: el establecimiento de:

"...un régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta a cada sector en el negocio cafetalero...".

Régimen que probablemente distaría mucho de ser equitativo si las partes tuvieren amplia libertad para fijar –hacia abajo- el precio del producto. No puede olvidarse que la libertad de contratación implica incluso el equilibrio de las posiciones de ambas partes, equilibrio que determina que la posición de éstas y sus obligaciones sean razonablemente equivalentes entre sí. La Sala en la resolución N. 3495-92 de las 14:30 hrs. del 19 de noviembre de 1992 expresó que es parte del contenido esencial de la libertad de contratación:

"El equilibrio de las posiciones de ambas partes y entre sus mutuas prestaciones, equilibrio que reclama, a su vez, el respeto de los principios fundamentales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, según los cuales la posición de las partes y el contenido y alcance de sus obligaciones recíprocas han de ser razonablemente equivalentes entre sí y, además, proporcionadas a la naturaleza, objeto y fines del contrato...."

Criterio que ha reiterado en otras resoluciones, entre ellas la N. 1205-96 de las 9:00 hrs. del 15 de marzo de 1996.

Es función del Estado velar por el mantenimiento de la equidad en las relaciones contractuales en virtud de lo establecido en el propio artículo 46, que se afirma violentado, y el numeral 50, ambos de la Constitución. Cabe agregar que el desequilibrio de la relación contractual en perjuicio de una de las partes es una negación de la libertad contractual reconocida constitucionalmente a favor de esa parte. Lo que reafirma la necesidad de una intervención pública con un alcance equilibrador. Máxime si se toma en consideración que una parte muy importante de caficultores son pequeños y medianos productores y que dadas sus condiciones económicas, muchas veces deben recurrir al financiamiento por el propio beneficiador para poder producir. En consecuencia, su "voluntad" para contratar no es enteramente libre.

Es precisamente esa necesidad de mantener el equilibrio contractual lo que permite y justifica el carácter proteccionista al productor, en los términos establecidos por la Ley N. 2762. El productor está imposibilitado de externar su libre consentimiento contractual con todos los elementos de juicio necesarios, "que le permitan expresarlo con toda libertad" , lo que implica el conocimiento cabal del producto final de su cosecha y de la venta que de él se realice. Por lo que esta regulación cafetalera no sólo expresa la preocupación estatal en favor de los más débiles, sino sobre todo "la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor conocimiento posible del bien o servicio a adquirir " (Sala Constitucional, resolución N. 1441-92 de 2 de junio de 1992). Libertad de disposición que no existiría si el precio se fijara de antemano o bien, si no se establecieran parámetros para determinar cuánto café debe elaborar el beneficiador a partir de la cantidad que le ha entregado al productor.

Olvidan los accionantes la razón de hecho que impide fijar de antemano libremente el precio del café: ese precio depende del resultado de la colocación del producto en el mercado y debe guardar relación con el beneficio económico que se presente a lo largo del proceso. De modo que si se admitiera que al entregar su café, el productor debe aceptar el precio propuesto por el beneficiador, estaríamos en presencia de un desapoderamiento en perjuicio del productor. Desapoderamiento del mayor valor que resultará una vez colocada la producción en los mercados, establecidos los precios de venta y los montos totales de café vendido por cada beneficio.

Estima la Procuraduría que resulta absolutamente inexacta la afirmación de que el sistema de liquidaciones perjudica a los beneficiadores. Debe considerarse que dicho sistema impide que los grandes beneficiadores –que son los que pueden ofrecer un mayor financiamiento y mejor precio de compra- en razón de su capacidad de recibo y mejores posibilidades de colocación del café en el exterior, desplacen a los pequeños y medianos productores.

C-. LA LIBERTAD DE EMPRESA Y LA FIJACIÓN ADMINISTRATIVA DE PRECIOS

Sostienen los accionantes que la fijación por el ICAFE del precio por pagar a los productores, lesiona la libertad de empresa entendida como el derecho de pactar libremente las condiciones de la compra-venta de café, conforme con sus propios intereses y la programación y determinación autónoma de las actividades empresariales, sin interferencias de terceros, situación que se impide respecto de la fijación de precios de café.

La fijación administrativa de un precio no es inconstitucional per ser, de modo que no puede considerarse que toda fijación de precios sea contraria a las libertades de comercio y de contratación. En resolución N. 2351-94 de las 14:39 hrs. de 17 de mayo de 1994, la Sala Constitucional señaló:

"...(se aduce) que esta decisión del SNE, afecta la libertad de comercio porque al establecer los precios, no le permite una utilidad razonable. Este segundo aspecto no lleva en sí mismo una violación de derechos fundamentales. Toda fijación de precios de productos como el gas líquido de petróleo, implica un análisis de los costos del producto y la utilidad que sea razonable. Si en el procedimiento de fijación, la Administración se equivoca o actuando antojadizamente, fija un precio inferior al que en justicia corresponde, entonces esa decisión puede ser combatida por medio de los remedios que el ordenamiento jurídico ha previsto. En otras palabras, no es competencia de la Sala fijar precios, ni señalar los parámetros que deben tomarse en cuenta para hacerlo. Esos son aspectos técnicos, que por su naturaleza resultan ajenos a la vía del control de constitucionalidad".

La Sala ha aceptado la competencia para controlar y fijar precios por parte de la Administración y su conformidad con la libertad de empresa y, por ende, con la libertad de contratación. El Considerando XII de la resolución de referencia es claro al respecto:

"...dos intereses contradictorios juegan en el mecanismo de fijación de los precios de bienes de interés general: el interés del consumidor y la protección que se le debe a las personas más necesitadas y de menos recursos, para que los bienes estén a su alcance por un lado, y por el otro, el derecho de la empresa comercializadora, a obtener una utilidad justa y económicamente rentable. La función del órgano de control es acertar, lo más posible, en la conciliación de esos intereses, de manera que si la legislación ha señalado cuál es la vía de determinación de precios, debe concluirse que cada una de las partes interesadas, tiene abierta la vía de gestión, revisión e impugnación, cuando considere que se ha actuado en forma ilegítima; el procedimiento para examinar lo que así se resuelve, siendo materia técnica, como se ha señalado, resulta ser un aspecto de legalidad y no de constitucionalidad, salvo infracciones a derechos fundamentales que pudieran producirse y que la Sala no los advierte en el presente caso".

En resolución N. 2757-93 de las 14:45 hrs. de 15 de junio de 1993, la Sala recordó que la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de la libertad de empresa y del derecho de propiedad privada, a fin de potenciar una relación de igualdad y proporcionalidad. Incluso, esa intervención administrativa puede ser una manifestación de la garantía de la libertad de empresa:

"...la Sala entiende que en cuanto a la autorización que la ley otorga al Poder Ejecutivo para que fije el precio mínimo del banano, se está en uno de los casos de excepción del artículo 28, párrafo segundo, de la Constitución, toda vez que con esa medida se pretende la protección efectiva de la libertad de empresa y el cumplimiento de las obligaciones que corresponden al Estado en la distribución equitativa de los beneficios que produce la explotación de esa actividad, conforme con la protección del interés público existente en el mantenimiento y mejoramiento del sistema productivo y de la economía nacional...". Sala Constitucional, resolución N. 3016-95 de las 11:36 hrs. del 9 de junio de 1995.

No se puede establecer a priori que el reconocimiento de una competencia administrativa para fijar precios, sea contrario a la libertad de comercio y de empresa. Ciertamente, en el ejercicio de esa competencia, pueden producirse circunstancias o actuaciones que violenten la libertad, por ejemplo si el organismo competente no respeta los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad que rigen su actuación. Caso en el cual, la actuación administrativa tendente a la fijación de precios podría ser anulada por el juez contencioso administrativo (resolución N. 2351-94 de 14:39 hrs. de 17 de mayo de 1994). Por el contrario, el correcto ejercicio de esa facultad, puede redundar en el mantenimiento del equilibrio contractual y, por ende, de la libertad de empresa.

EN PROCURA DE UNA MAYOR RENTABILIDAD

Bajo este parágrafo examinaremos las violaciones que se imputan a los artículos 29 y 31 de la Ley N. 2762.

A-. LA "LIBERTAD PARA DETERMINAR EL MOMENTO DE VENTA"

Los accionantes impugnan el artículo 29 de la Ley N. 7262, por estimar que violenta el derecho de propiedad, ya que restringe al beneficiador su libre disponibilidad sobre un bien propiedad suya. En su opinión, se limita un aspecto del derecho de propiedad que es la libre disponibilidad de sus bienes en el momento en que lo juzgue oportuno para sus intereses. Lo que impide que el beneficiario pueda vender el café a precios superiores de los que normalmente obtiene en ese período, o tratar de obtener mejores precios de acuerdo con las condiciones de mercado de cada año. Acusa restricción a la libertad de contratación, puesto que le impone coactivamente al beneficiador una modalidad de contratación, como es el momento en que debe vender su producto.

Establece esa norma:

"El beneficiador debe realizar la venta del total de café recibido dentro del respectivo año cafetalero, salvo limitaciones ajenas a su voluntad o circunstancias calificadas en que el atraso de la venta se justifique por las perspectivas del mercado, previa autorización de la Oficina del Café".

Las alegaciones del accionante en orden al presente artículo 29 desconocen la interpretación que ellos mismos atribuyen al artículo 34 de la misma Ley: el café no es un producto de su pertenencia, sino que es propiedad de los productores. En efecto, la función del beneficiador es industrializarlo y venderlo, pero actúa en relación con un bien que no le pertenece. En consecuencia, al carecer de un derecho de propiedad sobre tal bien, no puede tener absoluta libertad de disposición sobre el café. Se comprende que la Ley imponga disposiciones que tiendan a garantizar que el beneficiador no incurra en negociaciones o actuaciones riesgosas que puedan afectar los derechos e intereses de los productores cafetaleros. Dado que el mercado cafetalero es muy cambiante y que, en todo caso, los precios son cíclicos, puede resultar absolutamente perjudicial que se acumule el café de un año cosecha al siguiente, sobre todo cuando ya se vislumbra una tendencia del precio hacia la baja. Ciertamente, el atraso por el que claman los accionantes se justificaría en espera de encontrar un mejor precio. Empero, se trata de una simple expectativa, que puede no concretarse. Es de recalcar, además, que un supuesto como es el de tendencia al alza está contemplado por el artículo impugnado, al permitir que el ICAFE autorice un atraso de venta justificado por "las perspectivas del mercado".

La necesidad de autorización del ICAFE encuentra justificación, en criterio de la Procuraduría, desde diversas posiciones. Retenemos las siguientes. En relación con el deber de mantener el equilibrio entre los diversos sectores de la actividad y, por ende, de velar por los intereses del productor. En el mejor conocimiento y perspectiva que el ICAFE, como ente técnico, posee no sólo sobre la producción del café, sino sobre el mercado internacional del producto y las tendencias que se avecinan. Por ende, sobre las estrategias que los países productores pretendan desarrollar sobre los consumidores internacionales. Fundamental es el hecho de que en virtud del procedimiento de liquidación que establece la ley, al retrasarse la venta del producto, se retrasa la liquidación final de éste y, por ende, el pago del café al productor, con los inconvenientes que esa situación puede provocar en materia –no sólo de financiamiento para la cosecha futura- sino para la subsistencia como productor. Procede recordar que la ley contiene prescripciones para el caso de que el café se venda con posterioridad al plazo legal. Determina el artículo 57, en lo conducente:

"7) El precio del café no vendido al treinta de setiembre, por causas imputables al beneficiador, se calculará con base en el promedio de ventas efectuadas por el respectivo beneficio, según su destino y los gastos por deducir, en proporción al promedio de los que se le autoricen. Los saldos de café por vender, cuya venta no hay sido posible por causas no imputables al beneficiador, podrán no ser tomados en cuenta dentro de esta liquidación, y quedará, en su caso, como haber en favor del productor, para liquidarse conforme con el procedimiento establecido en esta Ley, en el momento de su venta definitiva".(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 6988 de 26 de junio de 1985).

Considera la Procuraduría que otorgarle al beneficiador un amplio derecho de retrasar la venta del producto, conduciría a una violación del artículo 45 de la Constitución para los productores, por cuanto constituiría una autorización para que el beneficiario disponga libremente de un producto que pertenece a aquéllos; libre disposición que no entrañaría una mayor contraprestación para los productores. Y, por el contrario, podría originarles una pérdida económica por las razones ya dichas.

B-. UN CONDICIONAMIENTO DE LAS VENTAS AL EXTERIOR

Acusan los accionantes que el artículo 31 de la Ley N. 2767 es contrario a la libertad de comercio, libertad de contratación y al principio de igualdad.

El artículo limitaría la libertad de comercio del beneficiador al impedirle mercadear "su café" conforme a criterios de rentabilidad y de exigencias del mercado. A la libertad contractual, porque le impide fijar las condiciones de las ventas que realiza para exportación, las que están sujetas a limitaciones que le impiden al beneficiador sacar provecho de las posibilidades que ofrece la libre contratación en el mercado. Estiman que se da un trato discriminatorio respecto de los demás exportadores que gozan de plena libertad para contratar las condiciones y momento de sus exportaciones, con violación al principio de igualdad.

El motivo de inconstitucionalidad radicaría en que la venta del café para exportación debe sujetarse a las especificaciones que la Ley tiene. Se le impone el que el precio de venta debe estar comprendido dentro de los márgenes mínimos de fluctuación normal del mercado. Es decir, el beneficiador no puede negociar o aceptar una venta bajo cualesquiera condiciones.

La norma en cuestión ordena:

"El beneficiador deber realizar sus ventas de café para consumo local, a través de la Bolsa de Café, y para exportación, sujeto a las especificaciones que esta ley señala. El precio de venta para exportación debe estar comprendido dentro de los márgenes mínimos de fluctuación normal del mercado. Para calificar cuando un venta se realiza dentro de las condiciones aquí previstas, la Oficina del Café mantendrá un estudio actualizado de las ventas locales para exportación y de las condiciones del mercado internacional".

 

El fundamento de estas "limitaciones" es el mismo que en relación con el artículo 29: el café ha sido industrializado por el beneficiador pero ese producto pertenece al productor. Si el beneficiador lo vende en el mercado internacional, debe hacerlo dentro de las condiciones normales del mercado, sin especular pero tampoco por debajo de los márgenes mínimos que puedan considerarse aceptables.

Además, existe un interés del Estado y en especial del ICAFE de que la producción nacional se venda dentro del mercado internacional en las mejores condiciones. Una aceptación de precios bajos no perjudica únicamente al productor, sino fundamentalmente la economía nacional, por los efectos que ello tendría en la balanza comercial del país.

Impugnan los accionantes el artículo 9, párrafo primero de la Ley de Creación del Fondo de Estabilización Cafetalera, N. 7770 de 24 de abril de 1998, por considerar que establece una sanción drástica, desproporcionada e irrazonable para los beneficios que se atrasen en la cancelación de las contribuciones de los productores que retienen la contribución como recaudadores de FONECAFE. Estiman que la suspensión de la inscripción de los contratos de compra-venta de café es innecesaria, por cuanto el ordenamiento tributario establece sanciones para el caso de morosidad. En su opinión, se establece una discriminación en perjuicio de los beneficios, que reciben un tratamiento más drástico que los restantes retenedores de los fondos tributarios Acusan violación del principio non bis in ídem porque se establecen dos sanciones por el mismo hecho, morosidad en el pago de la contribución. Se atenta contra la libertad empresarial, porque se restringe el ejercicio legítimo de la empresa por una causa ilegítima y ajena al ejercicio propiamente dicho de la actividad cafetalera.

Iguales objeciones (irrazonabilidad de la sanción, violación al principio de non bis in ídem y discriminación hacia el retenedor) hacen respecto del artículo 29, párrafo segundo de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Los artículos impugnados disponen en su orden:

"Todo atraso en la cancelación de las contribuciones a favor del Fondo será responsabilidad exclusiva de la firma beneficiadora y le acarreará el pago adicional de intereses, equivalente a la tasa pasiva a seis meses que el Banco Nacional de Costa Rica aplique a sus operaciones en dólares, más un diez por ciento (10%). Si el atraso excediere treinta días, el Fondo lo informará al Instituto del Café de Costa Rica, el cual procederá a suspender la inscripción de los contratos de compraventa de café que suscriba la firma beneficiadora. Además, el Fondo podrá ejercer las acciones dispuestas en el párrafo siguiente.

Ante el atraso en el pago de la contribución, con base en esta ley, los registros contables y los documentos de exportación de que se disponga, el Fondo podrá certificar el saldo debido y los intereses moratorios, documento que constituirá título ejecutivo contra la firma deudora. El Fondo queda facultado para incoar la acción ejecutiva correspondiente, a la cual solo podrán oponerse las excepciones de pago o prescripción, atendiendo siempre el debido proceso".

"ARTICULO 29.- Participación del Instituto del Café de Costa Rica.

En lo correspondiente a la retención mencionada en este capítulo, el

Instituto del Café de Costa Rica colaborará con el Ministerio de Hacienda, a la verificación de la base imponible y al pago del impuesto.

Ese Instituto no autorizará ni inscribirá contratos de ventas de café para consumo nacional ni de exportación, a los beneficiadores que no demuestren haber cancelado la retención en los términos establecidos en el artículo 28 anterior".

De lo transcrito se deriva que las alegaciones de inconstitucionalidad de la Ley N. 7770 son aplicables respecto de una última frase del primer párrafo del artículo 9 y en cuanto al Impuesto sobre la Renta, respecto del segundo párrafo del numeral 29.

A-. LA RAZONABILIDAD DE LA SANCION

No comparte la Procuraduría las objeciones en orden a la razonabilidad de la sanción que nos ocupa. Los beneficiadores actúan como agentes retenedores y al hacerlo, retienen sumas que deben considerarse como fondos públicos., En la medida en que procedan a hacer tal retención y no la integran en los plazos establecidos a las cuentas de FONECAFE o de Tesorería Nacional, están ejerciendo una acción indebida sobre esos fondos, acción que les permite obtener ganancias sobre ellos. En efecto, al no ingresar los recursos, los beneficios pueden disponer de las citadas rentas –que no le pertenecen- y de los frutos que ese disfrute les genera.

El atraso en el ingreso de los recursos fiscales produce efectos negativos en los sujetos acreedores de los tributos, particularmente el Fisco en tratándose del Impuesto sobre la Renta. Consecuentemente, todo el accionar administrativo y, por ende, la satisfacción de una serie de necesidades públicas pueden verse entrabadas por la ausencia de fondos. En tanto se produce esa situación, el retenedor disfruta como suyos dineros que no le pertenecen.

Es de advertir que en el caso del artículo 9 de la Ley 7770, la sanción de inscripción de los contratos de compra venta de café, opera en el tanto el atraso excediere treinta días. Se trata de un atraso grave, que acusa un verdadero desinterés del beneficiador de cumplir sus obligaciones como retenedor.

B-. INEXISTENCIA DE UNA DOBLE SANCION

Alegan los accionantes que en ambos artículos impugnados, se está autorizando a la Administración a imponer una doble sanción por el mismo hecho. Hecho que lo definen como el atraso en el reintegro de los fondos públicos. Los argumentos esbozados revelan una confusión respecto de la naturaleza de la obligación de cancelar intereses. Como lo ha puesto de relieve esa Sala al resolver sobre la constitucionalidad de disposiciones tributarias con un contenido similar al que nos ocupa, estos intereses no se originan en el ejercicio de una potestad sancionatoria, sino que los intereses moratorios tienen como efecto permitirle a la Administración Tributaria resarcirse de las pérdidas que le origina el hecho de no poder disponer de los ingresos que los agentes retenedores mantienen –indebidamente- en su poder:

"...contrario a lo que afirma el recurrente, los intereses que se vio obligado a satisfacer –con arreglo a lo dispuesto en el artículo 57 citado-, no constituyen una sanción más por haber incurrido en la conducta prevista en el inciso c) del artículo 68 del Código de cita –cuya sanción está contemplada en el 96 ídem-, pues no sólo las normas tributarias no señalan ese pago como tal (artículo 84 citado), sino porque dichos extremos económicos, como se apuntó, obedecen a la devolución del lucro o renta del capital –adeudado por el sujeto pasivo de la obligación- que hubiera disfrutado la Administración si el cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente y que no percibió, habida cuenta de la cancelación tardía del crédito fiscal. Por las razones expuestas, la restitución de los beneficios económicos que debió haber disfrutado la Administración –con ocasión del pago oportuno del importe del tributo- y la imposición de la sanción prevista en el artículo 96 citado, no implican un doble castigo –habida cuenta de su naturaleza diversa- por el ilícito tributario cometido, como se acusa, motivo por el cual no se puede estimar quebrantado el principio constitucional del "non bis in ídem" contemplado en el artículo 42 de la Carta Magna y el recurso resulta improcedente.

(....).

A mayor abundamiento, afirmar que el pago de los intereses mencionados constituye una sanción, implicaría negar a la Administración Tributaria la posibilidad de recuperar las rentas que produce el capital, por la sencilla razón de que el contribuyente o responsable, en su caso, hayan violado una norma tributaria, no obstante que la naturaleza de la sanción impuesta por ese motivo y el pago de dichos intereses, obedecen a dos causas distintas...". (Resolución N. 937-94, reiterada en la N. 6362-94 de 15:39 hrs. del 1 de noviembre de 1994).

En el mismo sentido, resolución N. 1486-98 de 17:39 hrs. del 4 de marzo de 1998.

Dado que las anteriores resoluciones resultan plenamente aplicables a los supuestos que se impugnan, estima la Procuraduría que no puede alegarse válidamente la violación al principio constitucional de non bis in ídem, aun cuando las sanciones no estén contempladas en el Código Tributario, sino en una legislación especial. Las normas impugnadas establecen una única sanción por el incumplimiento del deber de ingresar los fondos en el plazo establecido. Por ende, no son atendibles los argumentos de los accionantes y deben declararse constitucionales las normas que nos ocupan.

C-. EN CUANTO AL CARÁCTER DISCRIMINATORIO

En criterio de los accionantes, los beneficiadores en su condición de agentes retenedores reciben un tratamiento diferente, discriminatorio, respecto del que la ley otorga a otros recaudadores. Esa discriminación derivaría de que los otros retenedores sólo deben cubrir intereses moratorios por el atraso en ingresar las sumas retenidas, en tanto los beneficiadores pueden ser sancionados con una suspensión o no inscripción de los contratos de compra venta del café.

Si se examinan las disposiciones tributarias, tendríamos que la sanción aplicable a los beneficiadores como agentes retenedores es leve. De conformidad con el Código Tributario, al agente retenedor que incurra en mora se le cobrarán no sólo los intereses moratorios previstos en el artículo 57 del Código, sino un recargo del tres por ciento mensual sobre la suma retenida (artículo 76, in fine). Pero, además, esa mora es constitutiva de una infracción penal. Dispone el artículo 91 del Código Tributario:

"Sanciones por no entregar los tributos recaudados.

El agente retenedor o perceptor de tributos que, tras haberlos retenido o percibido, no los entregue al Fisco dentro del plazo debido, será sancionado con prisión de:

a) Tres a cinco años, si el monto retenido no excede de cincuenta veces el salario base.

b) cinco a diez años, si el monto retenido excede de esa suma".

Puesto que la pérdida de la libertad es la sanción más grave que puede sufrir el ser humano, se deriva que la pena de no inscripción o suspensión de los efectos de la inscripción de los contratos de compra venta del café no presenta el carácter drástico que se le atribuye ni coloca a los beneficiadores en una situación de discriminación respecto del resto de retenedores. Observamos, al efecto, que la disposición antes transcrita es susceptible de aplicarse en relación con el Impuesto sobre las utilidades y los otros impuestos que regula la Ley del Impuesto sobre la Renta..., con excepción del Impuesto sobre la Renta de los cafetaleros. Por ende, todos los otros retenedores, diferentes de los beneficiadores, pueden ser sancionados penalmente en caso de que no procedan a entregar los fondos percibidos o retenidos en el plazo legal. Ante lo cual lo único que puede afirmarse es que los beneficiadores reciben un trato desigual, porque es un tratamiento de favor (…)".

Cabe mencionar que en la presente acción no se impugnó el artículo 27 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (n.° 7092 de 21 de abril de 1988), como sí se hizo en la acción de inconstitucionalidad n.° 99-002906-007-CO-M. Ello debido, posiblemente, a que esa norma fue derogada por la Ley n.° 7976 de 4 de enero del año 2000. Aclaramos lo anterior para justificar porqué la transcripción recién hecha no incluye las observaciones en relación con ese artículo.

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor de la Sala Constitucional arriba a las siguientes conclusiones, algunas de las cuales, se reiteran del informe rendido en la acción n.° 99-002906-007-CO-M, ya citada:

1.- El artículo 20 inciso 2) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reformado por el artículo 112 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es contrario a las normas y principios constitucionales que regulan el acceso a la jurisdicción constitucional. Por esa razón, una vez anulada esa norma, como aquí se solicita, la presente acción sería inadmisible.

2-. A pesar de que los accionantes impugnan la interpretación de los artículos 34 y 57 de la Ley N. 2762 de 21 de junio de 1961, Ley reguladora del Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café y del artículo 27.1 de la Ley N. 7092 de 21 de abril de 1988, Ley del Impuesto sobre la Renta, no comprueban la existencia de esa interpretación y, por ende, que ésta haya sido reiterada. Respecto de estas alegaciones, la Acción no cumple con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

3-. La intervención pública en la fijación de los precios al productor cafetalero es de interés público, en virtud de la importancia socioeconómica que tradicionalmente ha tenido el café en Costa Rica.

4-. El establecimiento de rendimientos mínimos por zona cafetalera constituye una decisión técnica que toma en cuenta los objetivos de protección al productor, como medio de mantener el equilibrio en las relaciones productor-beneficiador.

5-. Los artículos 45, 46, 48 y 52 de la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores y 35 de su Reglamento, están imbuidos de la necesidad de proteger al productor frente al beneficiador, a fin de mantener el equilibrio entre estas partes para que tengan una participación en el negocio cafetalero.

6-. La fijación administrativa del precio definitivo que el beneficiador hace al productor interviene exclusivamente cuando el beneficiador no presenta los documentos que justifican los gastos y deducciones previstos en el ordenamiento y las ventas efectuadas.

7-.La liquidación definitiva del precio del café será contraria a la libertad de contratación y de empresa y al derecho de propiedad, en el tanto que la fijación administrativa sea arbitraria, desproporcionada o irrazonable.

8-. Tanto la liquidación provisional como la definitiva del precio del café toman en cuenta el valor en colones de las ventas realizadas en el exterior. Por ende, parten del mayor valor que en esas ventas se haya generado. De allí que no se considere que el artículo 57 de la Ley N. 2762 de cita sea inconstitucional por omisión.

9-. La Ley N. 2762 antes citada no puede atribuir al beneficiador una libertad absoluta de disposición sobre el café, por cuanto el beneficiador no es el propietario del producto. Se comprende, entonces, que la ley deba contener regulaciones sobre la venta del café y que éstas resulten obligatorias para el beneficiador.

10-. La sanción de no inscripción o de suspensión de la inscripción de los contratos de compra-venta del café, prevista en los artículos 9, párrafo primero de la Ley de Creación del Fondo de Estabilización Cafetalera, N. 7770 de 24 de abril de 1998 y 29, segundo párrafo de la Ley del Impuesto sobre la Renta, no violentan los principios de non bis in idem, razonabilidad de la sanción e igualdad jurídica.

11- Las diversas disposiciones impugnadas en esta Acción son constitucionales por lo que sugerimos a la Sala, en caso de que se llegara a conocer el fondo del asunto, que así lo declare.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las recibiré en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta capital.

San José, 8 de febrero del año 2001.

Lic. Farid Beirute Brenes