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SCIJ - Asuntos Expediente 00-008801-0007-CO
Expediente:   00-008801-0007-CO
Fecha de entrada:   20/10/2000
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   CAMARA COMER. TECN. INFORMATICA
 
Procuradores informantes
  • Julio César Mesén Montoya
 
Datos del informe
  Fecha:  12/01/2001
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Texto del informe

 


SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


 


 


 


 


  • Acción de Inconstitucionalidad promovida por la CAMARA NACIONAL DE COMERCIALIZADORES DE TECNOLOGIA INFORMATICA, contra los artículos 43 y 45 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el transitorio III de la Ley 7900 de 3 de agosto de 1999. Dichas normas se impugnan debido a que –a juicio de la accionante– prohiben la cesión de créditos tributarios a terceras personas a efecto de que éstos, a su vez, los apliquen a sus deudas fiscales, contraviniendo con ello los artículos 45 y 46 de la Constitución Política.


  • EXPEDIENTE: 00-008801-0007-CO.


  • INFORMANTE: Lic. Julio César Mesén Montoya.


 


Señores Magistrados:


 


Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad n.° 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.° 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en "La Gaceta" n.° 92 del 15 de mayo de ese mismo año, con el respeto de siempre, ante ustedes, manifiesto:


 


En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República mediante resolución dictada por la Presidencia de esa Honorable Sala, a las 15:45 horas del 11 de diciembre del año recién pasado, en los siguientes términos:


 


 


I.- RESPECTO A LA LEGITIMACIÓN:


 


Manifiesta el representante de la Cámara Nacional de Comercializadores de Tecnología Informática, que dentro de los fines de esa organización se encuentra ejercer una permanente vigilancia de las actuaciones jurídicas y políticas estatales relacionadas con los intereses de los importadores, representantes, vendedores y consumidores de equipo de cómputo, así como ejecutar las acciones pertinentes, tanto técnica como legalmente, para la defensa de sus agremiados y de la colectividad en su conjunto, en todo lo concerniente al ramo de la computación. En virtud de ello, considera que la organización que representa se encuentra legitimada para plantear directamente - sin necesidad de asunto previo- la acción que nos ocupa, con fundamento en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de Jurisdicción Constitucional.


 


Al respecto, debemos indicar que la posición de la Sala Constitucional en torno a la posibilidad de admitir la acción directa en estos casos, no ha sido constante. En un primer momento, la Sala sostuvo que los entes corporativos estaban facultados para interponer directamente acciones de inconstitucionalidad cuando la norma impugnada afectara la esfera de acción del ente y de sus integrantes, independientemente de que la disposición fuese susceptible o no de ser aplicada de manera individual a los miembros del ente. Así, por ejemplo, en el Voto n° 1631-91 indicó:


"La Cámara de Comercio de Costa Rica está legitimada para promover esta acción, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Contrariamente a lo argumentado por la Procuraduría General de la República y la Municipalidad de San José, en el caso de marras no es necesario la existencia de un asunto pendiente, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. El interés que detenta la Cámara de Comercio y que la legitima para interponer esta acción, es, en efecto, su carácter de entidad corporativa, caracterizada por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 1631-91 de las 15:15 horas del 21 de agosto de 1991).


De conformidad con esa posición jurisprudencial, para admitir la acción directa en esos casos, bastaba con demostrar que los intereses del ente corporativo entraban en conflicto con la norma cuya anulación se pretendía solicitar, de manera que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, llegase a modificar favorablemente las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de la corporación:


 


"... para que el interés colectivo legitime a la parte que interpone la


ación de inconstitucionalidad, no solo se requiere que lo alegue una organización que representa los intereses de un grupo determinable de personas, sino que debe existir al menos la posibilidad de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad modifique de manera favorable, las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad. Es decir, que para acreditar la legitimación por interés colectivo, además de la existencia de un núcleo común de intereses entre los integrantes de la organización, se requiere que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación - de incidencia o afectación- con la situación de la colectividad. De ahí que sea imprescindible por parte del que fundamenta su legitimación en la existencia de un interés colectivo, una explicación acerca de la relación que la pretensión de inconstitucionalidad tiene con la situación propia de la colectividad, específicamente con su objeto y patrimonio..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3688-97, de las 15 horas del 1° de julio de 1997).


La tesis expuesta, sin embargo, ha sido variada por la Sala Constitucional, pues en la actualidad se sostiene que cuando la norma cuya impugnación se pretende es susceptible de ser aplicada individualmente a uno de los miembros de una corporación, está última no está legitimada para plantear la acción de inconstitucionalidad directamente, sino que debe hacerlo con fundamento en la existencia de un asunto previo. Veamos:


 


"Recientemente la Sala ha aclarado los alcances de lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y ha señalado que cuando la disposición normativa que se impugna en una acción de inconstitucionalidad está destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación que inciden directamente en la esfera jurídica de personas singulares, de modo que pueden dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, a partir de las cuales cabe deducir acciones de inconstitucionalidad en su contra, no aplican los supuestos del segundo párrafo del indicado artículo. Es decir, que cuando en el párrafo segundo del artículo 75 ibídem se indica que no es necesario el caso previo pendiente de resolución para plantear la acción de inconstitucionalidad, y que - en consecuencia- se puede acudir a una legitimación directa por interés difuso o colectivo, se alude al supuesto en que ‘por la naturaleza del asunto no exista lesión individual o directa’, o sea, a la hipótesis en que, dada la materia que la disposición impugnada regula, no es posible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto. De ahí que el caso pendiente de resolución sea necesario para plantear la acción de inconstitucionalidad cuando sea previsible que el supuesto justiciable de aplicación singular y concreto se va a producir, dada la naturaleza de la ley impugnada" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 1830-99 de las 16:12 horas del 10 de marzo de 1999).


Una posición similar a la recién expuesta sostuvo la Sala Constitucional en su sentencia n° 7155-00 dictada a las 14:16 horas del 16 de agosto del año 2000.


 


A juicio de este Despacho, la segunda posición jurisprudencial descrita - aparte de ser la vigente- es la atinada, en virtud de lo cual, la Cámara Nacional de Comercializadores de Tecnología Informática carece de legitimación para interponer directamente esta acción. Obsérvese que las normas impugnadas son susceptibles de ser aplicadas individualmente a los miembros de la Cámara, lo que permitiría a esas personas (con el concurso de la Cámara o sin él) realizar las reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional que sirvan de base para el planteamiento de una acción de inconstitucionalidad.


 


Incluso, la Sala ha establecido que tratándose de materia tributaria - como en este caso- la posibilidad de que las normas impugnadas sean objeto de aplicación individual y directa es mayor, por lo que no se justifica admitir en tales supuestos la acción directa:


 


"... La materia tributaria, casi por regla general, está en posibilidad de producir una aplicación concreta, identificable, en cabeza de personas específicas quienes están autorizadas para plantear una reclamación administrativa o judicial, procurando así el asunto pendiente de resolución, necesario soporte de la acción de inconstitucionalidad..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 1830-99 ya citada).


Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor considera que la Cámara Nacional de Comercializadores de Tecnología Informática, carece de legitimación para interponer directamente esta acción, siendo lo procedente rechazarla de plano.


 


 


 


 


 


II.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DE LA ACCIONANTE:


 


La acción respecto a la cual versa este informe, fue planteada con la finalidad de que se declaren inconstitucionales los artículos 43 y 45 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el transitorio III de la ley n.° 7900 de 3 de agosto de 1999. Las normas citadas textualmente disponen:


 


"Artículo 43.- Pagos en exceso y prescripción de la acción de repetición:


Los contribuyentes y los terceros responsables tienen acción para reclamar la restitución de lo pagado indebidamente por concepto de tributos, pagos a cuenta, sanciones e intereses, aunque en el momento del pago no hayan formulado reserva alguna. La Administración Tributaria comunicará estas circunstancias dentro de los tres meses siguientes a la fecha de los pagos que originan el crédito, por medio de publicación en "La Gaceta". El acreedor tendrá derecho al reconocimiento de un interés igual al establecido en el artículo 58 de este Código. Dicho interés correrá a partir del día natural siguiente a la fecha del pago efectuado por el contribuyente.


Asimismo, los contribuyentes y responsables podrán solicitar la devolución de los saldos acreedores que excedan de la compensación prevista en el artículo 46 de este Código. Las devoluciones devengarán un interés igual al establecido en el artículo 58 de este Código; este interés correrá a partir del primer día natural posterior a la fecha del pago efectuado por el contribuyente.


Igualmente procederá cuando se trate de un pago indebido que fuera inducido o forzado por la Administración Tributaria. En los pagos efectuados antes de la fecha de pago prevista por la ley, no procederá el reconocimiento de intereses durante el período comprendido entre el momento del pago y la fecha en que este efectivamente debió ser hecho.


Igualmente, no procederá el pago de intereses, cuando se produzca un pago voluntario por parte del sujeto pasivo, que no ha sido inducido o forzado por la administración, con el objeto de percibir un rendimiento financiero impropio.


La acción para solicitar la devolución prescribe transcurridos tres años, a partir del día siguiente a la fecha en que se efectuó cada pago, o desde la fecha de presentación de la declaración jurada de la cual surgió el crédito.


La Administración deberá proceder al pago respectivo a más tardar durante el ejercicio presupuestario siguiente al de la fecha del reclamo del contribuyente".


"Artículo 45.- Casos en que procede.


Se deben compensar de oficio o a petición de parte los créditos líquidos y exigibles del contribuyente por concepto de tributos y sus accesorios, con las deudas tributarias determinadas por él y no pagadas, o con las determinadas de oficio, referentes a períodos no prescritos, comenzando por los más antiguos y aunque provengan de distintos tributos, siempre que sean administrados por el mismo órgano administrativo.


También son compensables los créditos por tributos con los recargos y multas firmes establecidos en este Código".


"TRANSITORIO III.- En un plazo máximo de seis meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, el Poder Ejecutivo deberá establecer el contenido presupuestario requerido para efectuar las devoluciones del artículo 47 del Código, reformado mediante esta ley. Hasta el 30 de setiembre del 2000 conservará su vigencia el artículo 48 derogado en esta ley. Las solicitudes de cesión a terceros realizadas antes de la derogación del artículo 48 deberán tramitarse de conformidad con dicho artículo".


Manifiesta el representante de la Cámara Nacional de Comercializadores de Tecnología Informática, que las normas transcritas afectan el derecho de propiedad y la libertad de comercio, en tanto rechazan la posibilidad de que quien posee un crédito tributario, lo ceda a otra persona, con la finalidad de que ésta última lo aplique a sus deudas con la Administración Tributaria. Agrega que los créditos tributarios integran el patrimonio de los contribuyentes y que, por esa razón, sus titulares deberían poder disponer de ellos como a bien lo tengan. Igualmente, los cesionarios deberían estar en posibilidad de aplicar los créditos adquiridos a sus obligaciones tributarias.


 


Específicamente, señala que los artículos 43 y 45 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios son inconstitucionales por no hacer referencia expresa a la posibilidad de realizar la cesión y posterior compensación que hemos mencionado. En lo concerniente al transitorio III, de la Ley 7900 ya citada, manifiesta que su inconstitucionalidad consiste en fijar, como fecha límite para realizar las cesiones que interesan, el 30 de setiembre del año 2000, de manera tal que después de esa fecha, no es posible realizar ese tipo de contratos.


 


Agrega que las normas impugnadas son inconstitucionales, además, por obligar a los contribuyentes a compensar sus créditos con las deudas que tuviesen con la Administración Tributaria, lo que constituye otra razón que les impide cederlos a terceros para que sean ellos los que los apliquen a sus deudas.


 


 


 


III.- OBSERVACION PRELIMINAR:


 


Analizado que ha sido el planteamiento de la acción, este Organo Asesor infiere que lo que con ella se intenta es mantener lo que disponía - antes de la entrada en vigencia de la Ley n.° 7900 ya citada- el artículo 48 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Dicha norma expresaba:


 


"Artículo 48.- Compensación por terceros cesionarios:


Los créditos líquidos y exigibles del contribuyente por concepto de tributos pueden ser cedidos a otros contribuyentes y responsables, llenando las formalidades legales, para el sólo efecto de ser compensados con deudas tributarias que tuviere el cesionario con la misma Oficina de la Administración Tributaria."


Como puede apreciarse, la disposición recién transcrita contemplaba la posibilidad de ceder los créditos fiscales a terceras personas para que éstas a su vez los aplicara a sus deudas tributarias; sin embargo, dicho artículo fue derogado expresamente por el numeral 5 inciso a) de la Ley n.° 7900. Ante esa situación, lo procedente es entender que esta acción se dirige contra la norma recién citada, en tanto derogó el artículo 48 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.


 


 


 


 


IV.- SOBRE LA INEXISTENCIA DE LA INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADA:


 


Manifiesta el accionante que en virtud de la vigencia de las normas que cuestiona, a sus afiliados le está vedada la posibilidad de ceder sus créditos con la Administración Tributaria, a efecto de que los cesionarios lo apliquen a sus deudas con el fisco, situación que, a su juicio, viola su derecho de propiedad y la libertad de comercio.


 


Al respecto, debemos indicar que este Despacho no comparte esa posición. Por el contrario, consideramos que la improcedencia de ceder los créditos aludidos, no lleva consigo menoscabo alguno en el patrimonio de los contribuyentes. En ese sentido, nótese que de conformidad con el propio artículo 43 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios que aquí se impugna, quien realice un pago en exceso ante la Administración Tributaria, tiene derecho a reclamar la devolución de las sumas correspondientes, una vez que se cancelen sus obligaciones fiscales pendientes. La Administración Tributaria, por su parte, está en la obligación de devolver los dineros recibidos en exceso, más los intereses que hubieren devengado esas sumas, por lo que no se observa lesión alguna al derecho de propiedad.


 


Diferente sería el caso si las normas impugnadas imposibilitaran la recuperación de los créditos tributarios, o si no reconocieran el rendimiento económico de ese dinero por medio del pago de intereses, pues, en esos supuestos, sí podría pensarse en un menoscabo patrimonial injustificado en perjuicio de los contribuyentes y en un enriquecimiento sin causa a favor del fisco. Pero lo cierto es - como ya indicábamos- que el ordenamiento jurídico tiene prevista, de manera razonable, la forma en que procederá a hacer efectiva la devolución del dinero recibido de más.


 


Debe tenerse presente que la decisión acerca de permitir o no la cesión de créditos tributarios, entra dentro del ámbito de la discrecionalidad legislativa. En este caso, el legislador, optó por no permitir esa figura, lo cual no lesiona principio constitucional alguno.


 


Cabe anotar que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley 7900, se discutió acerca de las ventajas y desventajas de admitir la cesión de créditos tributarios. El Diputado Guevara Guth se manifestó a favor de mantener la posibilidad de ceder esos créditos, en los siguientes términos:


 


"… estoy en contra de lo que se hizo anteriormente de eliminar ese artículo 48 de la ley vigente actual, de impedir la compensación por terceros cesionarios; el impedir que un crédito que tengo a mi favor con la Administración Tributaria, se lo pueda ceder a una persona que tenga que pagar impuestos. No le veo sentido, desde el punto de vista, por supuesto, del administrado, que eso no se pueda hacer, y lo que esta moción insiste es en reafirmar el otro punto, por lo que presentaré unas mociones para reversarlo.


Considero que debe mantenerse el derecho que tiene el administrado que pagó de más, de poder cederle ese crédito tributario a quien él quiera, para que esta otra persona pueda utilizarlo como medio de pago de sus impuestos y siendo que es, en toda justicia, un derecho que tiene el que ha pagado de más y una vez determinado cuánto es ese monto, que pueda hacer con ese activo lo que él quiera, el prohibirlo lo considero inconveniente" (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo n.° 13505, folio n.° 411).


Por su parte, el Diputado Salas Salazar, quien en ese momento fungía como Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, justificó la derogatoria del artículo 48 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios - y con ella, la posibilidad de ceder los créditos fiscales- manifestando que lo que se pretendía era devolver ágilmente esos créditos, de manera tal que el contribuyente no tuviese que cederlos para disponer de su dinero:


 


"Lo que sucede es que el espíritu de todas las disposiciones y los plazos que se le están fijando a la administración tributaria es que si pagó de más, se le devuelva en un plazo perentorio; entonces, si el dinero lo van a devolver en un plazo perentorio, inclusive si se exceden en ese plazo y le tienen que reconocer intereses y demás, ya carece de sentido la devolución (entiéndase la cesión)" (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo n.° 13505, folio n.° 412. Lo escrito entre paréntesis no es del original).


Con posterioridad a la discusión reseñada, el Diputado Guevara Guth planteó una moción para que se eliminara del proyecto la derogatoria del artículo 48 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, moción que fue desechada por unanimidad, según consta a folio 602 del expediente legislativo. Igual suerte corrió otra moción presentada en el mismo sentido por la Diputada Chamorro Santamaría, según puede comprobarse de la lectura de los folios 603 y 604 del expediente legislativo.


 


No cabe duda, entonces, que durante el trámite legislativo de la Ley n.° 7900 se analizó la conveniencia de mantener vigente la cesión de créditos tributarios, desechándose esa posibilidad, mediante el ejercicio legítimo de la discrecionalidad legislativa.


 


Tampoco es admisible afirmar que la imposibilidad de ceder créditos tributarios a terceros, lleve consigo una limitación a la libertad de comercio de tal magnitud que justifique la anulación de las normas impugnadas. Al respecto, debemos indicar que la libertad de comercio, como cualquier otro derecho fundamental, está sujeta a restricciones y limitaciones, las cuales son válidas siempre que - como en este caso- se encuentren previstas en normas de rango legal, sean razonables y proporcionadas, y no vacíen de contenido el derecho fundamental de que se trate.


 


Por otra parte, manifiesta la Cámara accionante que también se viola el derecho de propiedad de los contribuyentes, al obligarlos a compensar sus créditos fiscales con las deudas que pudiesen tener con la Administración Tributaria. Sobre ese tema, tampoco compartimos la tesis de que las normas impugnadas quebranten la Constitución Política.


 


Al respecto, debe tenerse presente que la concurrencia simultánea de un crédito y un débito recíproco en dos personas - salvo convenio previo en contrario- hace que opere de pleno derecho la compensación. Esa regla es aplicable no sólo en materia tributaria, sino, incluso, en el ámbito civil. Así, el Código de la materia indica:


 


"Artículo 806.- Tiene lugar la compensación cuando dos personas reúnen la calidad de deudores y acreedores recíprocamente y por su propio derecho, siempre que ambas deudas sean líquidas y exigibles, y de cantidades de dinero o de cosas fungibles sea de la misma especie y calidad.


"Artículo 809.- La compensación se opera de pleno derecho y produce la extinción de las dos deudas y de todas la obligaciones concomitantes, independientemente de la voluntad de las partes, desde el instante en que concurren las condiciones que la hacen nacer."


Si la compensación opera de pleno derecho tratándose de obligaciones entre particulares, con mayor razón debe operar así cuando se trata de obligaciones de un particular respecto a la Administración Tributaria, pues en este último caso, existe una razón de interés público que lo justifica, como lo es, la necesidad del Estado de recolectar los tributos de la manera más eficiente posible. Lo anterior, en aplicación del mandato contemplado en el artículo 18 de la Constitución Política, según el cual, todos los costarricenses deben contribuir a sufragar los gastos públicos.


 


En todo caso, nótese que si bien la accionante manifiesta no estar conforme con la compensación automática aludida, no impugna el artículo 46 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, norma en la cual se encuentra regulada esa posibilidad.


 


V.- CONCLUSION:


 


Con fundamento en lo expuesto, este Organo Asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar inadmisible la presente acción, tomando en cuenta para ello que la Cámara Nacional de Comercializadores de Tecnología Informática carece de legitimación para plantearla directamente.


 


En caso de que se llegare a analizar el fondo del asunto, se sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la presente acción, en vista de la ausencia de quebranto a la Constitución Política,.


 


Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.


 


 


NOTIFICACIONES: Las atenderé en mi oficina ubicada en el tercer piso del edificio de la Procuraduría General de la República en esta ciudad.


 


San José, 12 de enero del año 2001.


 


 


 


Lic. Farid Beirute Brenes


PROCURADOR GENERAL ADJUNTO


 


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