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SCIJ - Asuntos Expediente 02-007352-0007-CO
Expediente:   02-007352-0007-CO
Fecha de entrada:   04/09/2002
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   RIO COQUIBA S.A.
 
Procuradores informantes
  • Julio Jurado Fernández
 
Datos del informe
  Fecha:  25/11/2002
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


Expediente número 02-00007352-0007-CO


ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR RÍO COQUIBA, SOCIEDAD ANÓNIMA, PARA QUE SE DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS IV.10 Y IV.11 DEL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, POR CONSIDERARLOS CONTRARIOS A LOS ARTÍCULOS 45 Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.


Informante: Dr. Julio Jurado Fernández


Yo, FARID BEIRUTE BRENES, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad número 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia número 18 de 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta No-92 del 15 de mayo de 1989, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República por auto de las diez horas treinta minutos del treinta y uno de octubre de dos mil dos, respecto de la acción de inconstitucionalidad promovida por Río Coquiba, Sociedad Anónima, para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos IV.10 y IV.11 del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, por considerarlos contrarios a los artículos 45 y 28 de la Constitución Política.


  1. Normativa impugnada.


  2. Impugna la sociedad accionante los artículos IV.10 y IV.11 del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y sus reformas, publicado en La Gaceta número 56, Alcance número 17 de 22 de marzo de 1983, lo cuales disponen, respectivamente:


    " ARTÍCULO IV.10.- Vallas y verjas. En la línea de propiedad y en el antejardín, no se podrán construir vallas sólidas con una altura mayor de un metro (1,00 m) sobre el nivel de acera. Por sobre esta altura, se podrá continuar únicamente con verjas, mallas o rejas que permitan una visibilidad a través del 80% de su superficie, por lo menos.


    Se excluye de esta disposición el caso de los muros de retención, cuya altura mínima está en función de la diferencia de niveles entre el terreno de la vía pública y el de la propiedad privada.


    ARTÍCULO IV.11.- Cocheras en antejardín obligatorio. Las cocheras cubiertas en zonas de antejardín obligatorio se podrán construir siempre que los elementos estructurales de apoyo o columnas guarden un retiro mínimo de dos metros (2,00 m) respecto a la línea de propiedad; sólo la cubierta podrá, en estos casos, sobresalir hasta dicha línea. La cochera en la zona de antejardín puede cerrarse con cualquier tipo de elemento sólido hasta la altura de un metro (1,00 m) sobre el nivel de la acerca; sobre dicha altura, únicamente con elementos que permitan visibilidad por no menos del 80% de su superficie. "


  3. La inconstitucionalidad alegada.


  4. Alega la accionante que las disposiciones reglamentarias citadas supra, son contrarias al artículos 45 y 28 constitucionales porque las limitaciones a la propiedad privada allí establecidas no son razonables ni proporcionales. Considera que impiden hacer construcciones que den seguridad a las personas y bienes; y, específicamente, para el caso de niños o niñas discapacitadas, las disposiciones impugnadas impiden que sus padres o tutores puedan ejercer el cuido que la Ley Número 7600 establece.


    Por otra parte, alega que, según lo resuelto por este Tribunal Constitucional, el Reglamento de Construcciones dictado por Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) sólo es aplicable en los respectivas cantones cuando su normativa ha sido expresamente aprobada por la Municipalidad de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, y que en el caso de la Municipalidad de Escazú ello no ha sido así.


  5. El objeto de la acción.


  6. Según lo alegado por la sociedad accionante, esta acción tiene por objeto determinar la constitucionalidad de la limitación establecida en los artículos IV.10 y IV.11 del Reglamento de Construcciones dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en cuanto estos numerales establecen que en el antejardín sólo se pueden construir vallas sólidas y cerrar cocheras con elementos sólidos de un metro de altura sobre el nivel de acera, pudiendo cerrarse el resto únicamente con verjas, mallas o rejas que permitan una visibilidad de un 80 porciento de su superficie.


    Considera este Órgano Asesor que no forma parte del objeto de esta acción lo relacionado con la actuación de la Municipalidad de Escazú y la aplicabilidad del Reglamento de Construcciones del INVU en el Cantón de Escazú. Este es un tema que debe abordarse en el amparo que sirve de base a esta acción, si allí fue alegado y no en un proceso cuyo objeto debe ser únicamente la validez constitucional de la normativa impugnada. Es en la vía de amparo donde se puede determinar si la actuación concreta de la Municipalidad viola o no derechos fundamentales.


    En consecuencia, esta Procuraduría General, en su condición de Órgano Asesor de la Sala Constitucional, circunscribe su informe en cuanto al fondo, al análisis sobre la constitucionalidad de la normativa impugnada.


  7. Sobre la legitimación.


  8. Este Órgano Asesor no tiene comentarios que hacer respecto de la legitimación de la sociedad accionante, toda vez que ésta proviene del recurso de amparo tramitado en esta Sala bajo el expediente número 02-007351-0007-CO y, según se desprende de ambos expedientes la acción fue interpuesta en tiempo.


  9. Sobre el fondo.


  1. La propiedad urbanística y las limitaciones al derecho de propiedad.


  2. Ya este Tribunal Constitucional ha caracterizado a la propiedad urbana como un tipo especial de propiedad, y en cuanto a la legitimidad constitucional de las limitaciones que dicho tipo conlleva, ha dicho que obedecen al principio de la función social de la propiedad, que encuentra fundamento en lo que dispone el artículo 45 constitucional en su segundo párrafo. En este sentido, ha señalado la Sala Constitucional en su sentencia número 4205-96 de 20 de agosto de 1996, lo siguiente:


    " IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA. El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación. Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí."


    De conformidad con lo dicho por la Sala Constitucional, la propiedad urbana tiene características que dan lugar a limitaciones impuestas por las normas que regulan el fenómeno urbanístico. Estas limitaciones tienen como límite material el contenido esencial del derecho, que es el contenido constitucionalmente protegido del mismo, y que resulta de la delimitación que la propia Constitución hace de aquel. Luego, la normativa infraconstitucional, al regular el derecho, le impone limitaciones que afectan su ejercicio, y que serán constitucionalmente válidas en tanto no disminuyan el contenido esencial del derecho.


    Dentro de las limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad a que puede ser sometido el propietario en razón de las características particulares de la propiedad urbana, están aquellas que afectan las facultades de uso del derecho, específicamente aquellas que limitan las posibilidad de construir, el ius edificandi, tal y como éste resulta de la especial configuración de la propiedad urbana. Lo regulado por la normativa impugnada es un ejemplo de esto, pues limita las posibilidades de construcción sobre una parte de la propiedad. Conviene, pues, analizar en qué consiste esta limitación y juzgar acerca de su constitucionalidad.


  3. La línea de retiro y las limitaciones para construir en el antejardín.


  4. Una de esas limitaciones impuestas por las normas urbanísticas es la que establece una distinción entre la línea de propiedad y la línea de construcción, con la finalidad de crear la llamada área de retiro o de antejardín. De lo que se trata es de limitar las facultades de uso de propietario respecto de esta área, restringiendo –o incluso eliminando- las posibilidades de construcción en la misma.


    En relación con las áreas de retiro o antejardín, el Derecho positivo costarricense establece lo siguiente: la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por la Junta Directiva del INVU en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982, y sus reformas, en los artículos 1° y I.9, respectivamente, definen como retiros "...los espacios abiertos no edificados comprendidos entre una estructura y los linderos del respectivo predio.". En idéntico sentido, el Reglamento de Construcciones dictado por el INVU, en su artículo I.3.


    El área de retiro puede ser producto del necesario alineamiento que debe darse en relación con las vías públicas, tal y como lo dispone el artículo 18 de la Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1949, y sus reformas, y el artículo IV.7.1 y 2 del Reglamento de Construcciones, o para dar lugar al llamado antejardín.


    El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en su artículo 4, define el antejardín como "El espacio comprendido entre la línea de la propiedad y de la construcción." , y el Reglamento de Construcciones lo define, en el artículo I.3. como la "Distancia entre las líneas de propiedad y de construcción de origen catastral la primera y de definición oficial la segunda (MOPT o Municipalidad); implica una servidumbre o restricción para construir, sin que por ello la porción de terreno pierda su condición de propiedad privada." Asimismo, en ese numeral el citado Reglamento de Construcciones establece que el retiro frontal es equivalente al antejardín, y en el artículo IV.9, que en las zonas urbanas el antejardín es obligatorio, y que corresponde a la respectiva Municipalidad establecer el ancho mínimo.


    Por lo tanto, y según la normativa citada, el antejardín es el espacio comprendido entre la línea de propiedad y la línea de construcción. Es el espacio de retiro a partir del cual el propietario puede edificar dentro de su terreno, lo que pone de manifiesto que en el denominado antejardín las facultades de uso del propietario se ven disminuidas. Precisamente, los artículos impugnados en esta acción limitan tales facultades a lo que en ellos se dispone, pues sólo ese tipo de edificaciones pueden ser construidas allí.


    Ahora bien, se trata de limitaciones típicas de la propiedad urbana que obedecen a razones de seguridad para los transeúntes, de estética paisajista con clara connotación ambiental, y técnicas relativas a la existencia de una zona verde en la urbanizaciones que permita la necesaria filtración de aguas llovidas, lo que también es de carácter ambiental. En principio, su legitimidad constitucional se deriva de la constitucionalidad de la propiedad urbana como tipo especial de propiedad, tal y como lo dicho la Sala Constitucional en la sentencia citada supra. Pero este Tribunal Constitucional se ha referido específicamente al tema en la sentencia número 4857-96 de 17 de setiembre de 1996, cuando en relación con la constitucionalidad del artículo IV.10 del Reglamento de Construcciones del INVU, dijo:


    " Efectivamente, esta disposición se trata de una limitación a la propiedad privada, pero no resulta contraria al orden constitucional, específicamente por cuanto, como se dijo en la sentencia transcrita, la propia norma constitucional -artículo 45 de la Constitución Política- establece la posibilidad de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada; y medida como la impugnada, es de contenido eminentemente urbanístico, por lo que se encuentra dentro de los parámetros constitucionales."


    Posición reiterada en la sentencia número 0423-97, citada en la sentencia número 2000-11.439 del veinte de diciembre del dos mil. Al respecto, señaló la Sala:


    " De este modo, en Voto N°0423-97 de las quince horas cuarenta y dos minutos del veintiuno de enero de mil novecientos noventa y siete, se dispuso lo siguiente:


    "I.- Aduce el recurrente violación en su perjuicio del artículo 45 de la Constitución Política, que protege la propiedad privada, al exigirle la Municipalidad de Heredia sin indemnización previa, mantener una línea de construcción en su propiedad, que para su caso se fijó en cuatro metros, lo que conlleva una limitación al uso de esta, puesto que dicha línea limita la posibilidad que se realicen obras en ese espacio de terreno, el cual forma parte de su propiedad.


    II.- De los autos y del informe remitido por la autoridad recurrida que se tiene dado bajo juramento de conformidad con el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional resulta que, mediante notificación # 2913 del 13 de diciembre de mil novecientos noventa y seis, el Ingeniero Municipal Carlos Guillén Ruíz, le comunica al recurrente, que la razón por la cual se le indica la suspensión y posterior derribo de la pared frontal, se debe a que no respetó el retiro o antejardín frontal que se debe mantener en toda construcción que se realice fuera del cuadrante de la ciudad. Además de que según permiso de construcción número 4556 de 16 de abril de mil novecientos noventa y seis, extendido a solicitud del gestionante, se le hace ver que debe de ajustarse a la Ley y al Reglamento de Construcciones en cuanto a la línea de construcción, que en su caso es de cuatro metros del cordón del caño. No es posible aceptar las argumentaciones de la parte recurrente en cuanto a que se violenta en su perjuicio el derecho de propiedad, al comunicarle la Municipalidad que debe de retirarse cuatro metros del cordón del caño para fijar la línea de construcción, pues tal situación se encuentra de los límites establecidos en la Ley de Construcciones y su Reglamento, que se refieren a limitaciones de orden urbanístico, las cuales resultan imprescindibles para la convivencia en sociedad, y no se trata de una actividad expropiatoria por parte de la Municipalidad recurrida que requiera de indemnización. Así lo dispuso este Tribunal en sentencia número 4857-94 de las quince horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro:""


    La posición de la Sala Constitucional es clara: el retiro para efectos de antejardín no afecta el derecho de propiedad garantizado en el artículo 45 constitucional, porque se trata de un limitación propia de la propiedad urbana como tipo especial de propiedad. Las limitaciones a las facultades de uso que la existencia del antejardín suponen para el propietario, y que son precisamente las que establecen los artículos impugnados, son constitucionales desde el punto de vista del contenido esencial del derecho. Esto es lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional sobre el tema; sin embargo, el argumento central de la accionante va dirigido a poner en duda la razonabilidad y proporcionalidad de la limitación.


  5. La proporcionalidad y razonabilidad de las limitaciones establecidas en la normativa impugnada.


Hemos señalado ya que las limitaciones contenidas en las disposiciones impugnadas obedecen a razones de seguridad para los transeúntes y de naturaleza ambiental en la medida en que se busca mantener un área verde frente a las construcciones que permita la filtración de aguas llovidas y una determinada belleza escénica.


Es opinión de este Órgano Asesor que estas razones satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad propios de toda norma que limite derechos fundamentales y que la Sala Constitucional ha desarrollado en su jurisprudencia sobre el tema, tal y como se pueden constatar en la sentencia número 2002-02858 de 29 de marzo de 2002, que resume la doctrina de este Tribunal, por lo que no hay quebranto el artículo 28 constitucional.


En el sentido anterior, la razonabilidad y proporcionalidad de las limitaciones impuestas por la normativa impugnada se mantiene hoy en día. Sigue siendo necesaria la existencia de esa área de retiro llamada antejardín para dar a las urbanizaciones belleza paisajística o escénica, proteger la seguridad de los transeúntes al impedir que las edificaciones no se hagan en la línea de propiedad directamente colindante con las aceras y vías públicas, y permitir una adecuada filltración de aguas llovidas al impedir que en una urbanización todo sea obra gris. Por otra parte, la accionante no ha desarrollado un línea argumentativa coherente, con datos empíricos que demuestren que la inseguridad ciudadana esté vinculada a las limitaciones constructivas que la existencia del antejardín implica, tal y como lo ha pedido este Tribunal Constitucional en la sentencia número 05236-99 de 7 de julio de 1999, donde señaló:


"En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de "razonabilidad": Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya «irrazonabilidad» sea evidente y manifiesta."


En el presente caso, la razonabilidad y proporcionalidad de la limitación es el punto toda vez que su legitimidad constitucional ha sido aceptada ya por este Tribunal. Si se argumenta que hay motivos que invalidan lo anterior, debe argumentarse por quien lo alega en la forma en que lo pide la Sala, lo cual no sucede en la presente acción.


Lo que plantea la accionante en realidad tiene que ver, más bien, con una posible contradicción entre tales razones y motivos y otros que aconsejarían no poner tales limitaciones.


Es decir, que no es que las limitaciones impuestas por las normas impugnadas hayan dejado de ser razonables y proporcionales en sí mismas, sino que, la tutela de determinados bienes jurídicos que las limitaciones suponen puede estar en contradicción con la tutela de otros bienes jurídicos. Se estaría, entonces, frente a la necesidad de ponderar bienes jurídicos y habría que decidir si corresponde darle mayor relevancia a la seguridad personal del propietario, suponiendo que las limitaciones mencionadas la disminuyen, que a la seguridad de los transeúntes y la protección del ambiente.


En el anterior sentido, conviene tener presente cuáles son los alcances de la limitación impuesta al propietario y su verdadera incidencia sobre la seguridad personal de aquel. En principio, la normativa bien podría simplemente prohibir cualquier tipo de construcción sobre el antejardín, dada la finalidad que la imposición del retiro a que está obligado el propietario tiene. Sin embargo, las disposiciones impugnadas no son tan radicales y, en nuestro país, permiten la construcción de vallas, verjas y cocheras, sobre elementos sólidos de hasta un metro. Esto permite un cierto grado de seguridad. Ahora bien, si el propietario considera que ello es inconveniente, puede construir el tipo de tapias o muros que quiera a partir de la línea de construcción, y darse con ello el grado de seguridad que considere conveniente. Incluso si con ello pretende cumplir con lo que establece la ley número 7600, tal y como lo argumenta la accionante. No es necesario eliminar el antejardín permitiendo cualquier tipo de tapia o muro hecho con elementos sólidos desde la línea de propiedad. El sacrificio que el área de retiro significa para el propietario es propio de la propiedad urbana como tipo especial de propiedad, aunque no exclusivo de ésta porque cualquier propiedad que esté frente a vía pública tiene un área de retiro producto del alineamiento que establece, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, o la Municipalidad respectiva.


En el caso de la propiedad urbana, y específicamente en lo que tiene que ver con el antejardín, se trata de un sacrificio justificable por las razones dichas y que el propietario debe asumir de forma tal que si quiere hacer edificaciones (tapias o muros) que le den mayor seguridad que aquella que se le permite hacer en el antejardín, puede hacerlo a partir de la línea de construcción. Con lo cual es claro que la normativa impugnada no crea una situación de inseguridad para el propietario en el tanto no le impide edificar, a partir de la línea de construcción, los muros o tapias que considere adecuadas.


En realidad, los argumentos esgrimidos por la accionante han estado presentes desde que normativamente se impuso como deber del propietario urbano el retiro para dar lugar al área de antejardín. Simplemente lo que ocurre es que el propietario urbano no puede construir, con las excepciones que la propia normativa impugnada establecen, desde la línea de propiedad, sino a partir de la línea de construcción. Esto es consustancial a este tipo de propiedad, cuya legitimidad constitucional no ofrece dudas, por lo que el propietario puede construir las edificaciones que considere convenientes a su seguridad a partir de la línea de construcción, únicamente.


  1. Conclusiones.


Con fundamento en lo dicho, este Órgano Asesor recomienda a la Honorable Sala Constitucional desestimar esta acción, toda vez que las limitaciones impuestas por la normativa impugnada, además de razonables y proporcionales, son típicas de la propiedad urbana como tipo especial de propiedad que goza de legitimidad constitucional, y no impiden que el propietario construye las edificaciones necesarias a su seguridad a partir de la línea de construcción, como corresponde a la propiedad urbana.


NOTIFICACIONES:


En el primer piso de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.


San José, 25 de noviembre de 2002


 


Lic. Farid Beirute Brenes


PROCURADOR GENERAL ADJUNTO


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