SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR XXX CONTRA LA REFORMA A LOS ARTÍCULOS 10, 48, 105 Y 128 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA APROBADA POR LEY 7128 DE 18 DE AGOSTO DE 1987

EXPEDIENTE No. 02-009026-0007-CO

Informante: Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora Administrativa

Señores Magistrados:

Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula de identidad Nº 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia número 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta Nº 92 del 15 de mayo de 1989, con respeto manifiesto:

En la condición antes indicada, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República, por auto de las 11:02 horas del 27 de febrero del año en curso, respecto de la Acción de Inconstitucionalidad presentada por XXX contra la reforma a los artículos 10, 48, 105 y 128 de la Constitución Política, aprobada por Ley 7128 de 18 de agosto de 1987, por estimar que viola el contenido del artículo 195 inciso segundo de la Constitución Política.

Argumentos del accionante

El petente basa su legitimación para accionar en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sin precisar en cuál de los supuestos, ahí consignados, se encuentra.

Sobre el fondo del asunto, basa su argumentación en el hecho de que durante la tramitación de la aprobación de la Ley 7128 de 18 de agosto de 1989, que modificó los artículos 10, 48, 105 y 128 de la Constitución Política, se violentó lo dispuesto en el numeral 195 inciso 2) de la Carta Magna, en razón de que la última lectura se realizó fuera del plazo establecido en dicho inciso. Como fundamento de su posición cita el voto de minoría de la Sala Constitucional emitido en la Resolución 7818-00, en la que se conoció de la impugnación del artículo 132 inciso 1) de la Constitución (prohibición de reelección presidencial).

Posición de la Procuraduría General de la República

a. Sobre la legitimación

El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sin especificar en cuál de los supuestos se encuentra.

En la resolución de las 11:02 horas del 27 de febrero del año en curso, mediante la cual se le da curso a la presente acción de inconstitucionalidad, la Sala Constitucional admite la legitimación del accionante por considerar que ésta proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, "…según el cual se podrá accionar en forma directa en cuanto se alega la existencia de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, por estar de por medio la reforma a varios artículos de la Constitución Política".

Ello implica que la Sala Constitucional le está reconociendo a cualquier persona legitimación para accionar en la vía de acción de inconstitucionalidad cuando lo cuestionado sea una reforma constitucional.

Respetuosamente, este Órgano Asesor discrepa de ese criterio de la Sala. Lo anterior en razón de que esa posición implica el reconocimiento de la existencia de una acción popular en tratándose de reformas constitucionales, lo que no fue previsto en nuestro ordenamiento jurídico.

Es más, si el legislador hubiese querido plantear un tratamiento diverso a la legitimación en el tema de la reformas constitucionales, así lo hubiera indicado expresamente. Por ejemplo, así lo hizo al establecer la consulta preceptiva constitucional dentro del trámite legislativo de aprobación de reformas constitucionales (artículo 10 inciso b) de la Constitución Política y 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

Pero, ni la Carta Magna, ni la Ley de la Jurisdicción Constitucional, repetimos, previeron una legitimación "especial" para impugnar leyes que contengan reformas constitucionales. Es por ello, que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional deviene plenamente aplicable, y quien pretenda derivar su legitimación para accionar del párrafo segundo de ese numeral debe, al menos, indicar en cuál de los tres supuestos allí contemplados se encuentra. En nuestra opinión, el hecho de estar impugnado una ley que reforma uno o varios artículos constitucionales no es un criterio, per se, para considerar que cualquier persona se encuentra legitimada para plantear una acción de inconstitucionalidad.

Por lo tanto, siempre debe analizarse si la legitimación del accionante se fundamenta en la existencia de intereses difusos, que atañen a la colectividad en su conjunto o que no exista lesión individual. Precisamente, y también ante un cuestionamiento de una norma constitucional, en la Resolución de la Sala Constitucional que cita en accionante en su voto de minoría para fundamentar su posición de fondo, el Tribunal Constitucional analiza el tema de legitimación, indicando lo siguiente:

"B — Sobre la Legitimación:

II — Los actores se dicen legitimados en tanto que las normas impugnadas, 107 y 132 inciso 1° de la Constitución, y 6° inciso 1° del Código Electoral, al prohibir en diversas formas la reelección de Diputados, Expresidentes y, en su caso, Exvicepresidentes de la República violan, directa y genéricamente, sus derechos políticos fundamentales de elegir a sus gobernantes —activo—, de ser electos a los cargos de representación popular — pasivo— y de ocupar los públicos en general, en condiciones de igualdad y sin discriminación, reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, específicamente los artículos 23 y 24 de la Convención Americana; lo cual les legitima para accionar directamente, sin necesidad de asunto previo, como titulares de intereses difusos, en la forma prevista por el 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional

III — En cuanto se presentan como titulares del derecho político fundamental a ser electos a los cargos de representación popular o de ocupar los públicos en general, es obvio que ninguno de ellos se encuentra incurso en ninguna de las prohibiciones impugnadas, las cuales se dirigen y aplican solamente a unas pocas y determinadas personas concretas, de carne y hueso —los Diputados actuales (57), los Expresidentes de la República posteriores a 1966 (cinco), o los Exvicepresidentes que hayan ejercido la Presidencia más de medio período constitucional (ninguno)—; esto, sin perjuicio de que aspectos de tales derechos políticos pasivos deban ser tomados en cuenta, en cuanto contrapartida de los activos dichos. Queda, pues, en pie solamente su legitimación derivada de su derecho político fundamental —activo— de elegir libremente a sus gobernantes, legitimación que, esta sí, efectivamente les conviene, en cuanto a su alegada violación de ese derecho, como titulares de típicos intereses difusos, mismos e iguales que a los demás ciudadanos.

IV — En vista de que de algún modo los actores y algunos de los intervinientes en el proceso invocan, junto a los indicados intereses difusos, las otras dos causales de legitimación directa para la acción de inconstitucionalidad reconocidas por el artículo 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional —la inexistencia de perjudicado directo y los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto—, no sobra señalar que esta Sala no encuentra que en ningún sentido se esté en una u otra de ambas hipótesis:

a) En lo que hace a lo primero, es obvio que no se trata de normas o casos que, como ha querido, precisamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, carecen de la posibilidad de ser sometidos por algún interesado ante el contralor de constitucionalidad que ejerce esta Jurisdicción, ya que, más bien, las propias argumentaciones de los actores —como de los demás intervinientes— apuntan a los perjuicios que resultan de las normas impugnadas, tanto para sí, como ciudadanos, en su derecho a elegir libremente a sus gobernantes, cuanto para los Exdiputados, Expresidentes y Exvicepresidentes, en el de ser electos y desempeñar los cargos públicos en condiciones de igualdad y sin discriminación; amén de que tales derechos gozan en Costa Rica de una doble protección de orden jurisdiccional: la de esta Sala y la del Tribunal Supremo de Elecciones, cuya función también lo es; y

b) En lo que se refiere a los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, ya esta Jurisdicción ha aclarado que no puede tratarse de los de la colectividad nacional como un todo, porque esto equivaldría a reconocer una acción popular y, por ende, a eliminar el requisito del asunto previo que es la regla, precisamente del mismo artículo 75.1 de la Ley, estableciendo que se trata de los de una determinada colectividad menor, organizada y representada formalmente por entidades de carácter corporativo, de manera que resultan ser como la otra cara de los intereses difusos, integrados en los miembros mismos de la colectividad; hipótesis de representación corporativa que evidentemente no se da.

V — Finalmente, en relación con los demás intervinientes en el proceso, apersonados como coadyuvantes —activos o pasivos—, unos y otros son admisibles en el mismo sentido y con los mismos alcances que los actores principales, es decir, en la medida de sus alegados derechos políticos activos —a elegir—, no de los pasivos —a ser electos—, porque en éstos carecen de todo legítimo interés."

En el caso concreto no se menciona, siquiera, cuál o cuáles derechos fundamentales del accionante se vulneran a partir de la emisión de la Ley 7128 de 18 de agosto de 1987; requisito esencial para poder admitir la legitimación del accionante como titular de un interés difuso.

En cuanto a la posible representación de parte del recurrente de un interés que atañe a la colectividad en su conjunto, debemos señalar lo siguiente. Si se parte del concepto dado por la Sala Constitucional en la Resolución supra transcrita – así como en muchas otras – de que esa representación debe obedecer a una colectividad menor, en razón de que este concepto no se puede equiparar al de intereses de la colectividad nacional porque sería admitir la existencia de una acción popular (lo que no fue previsto por nuestro ordenamiento jurídico), resulta claro que en este caso no se está en presencia de intereses que atañen a un colectividad menor, sino a la colectividad nacional.

Finalmente, el otro criterio para admitir, sin asunto previo, una acción de inconstitucionalidad, es que no exista lesión individual. En el caso concreto, la Ley impugnada es la que crea la jurisdicción constitucional. Obviamente, en aplicación de tal normativa se pueden producir lesiones individuales (que son los menos frecuentes, habida cuenta de que, por el contrario, garantiza la preservación de los derechos fundamentales), por lo que tampoco el accionante se puede encontrar en ese supuesto.

En razón de lo anterior, se considera que al accionante no le asiste legitimación para plantear la presente acción de inconstitucionalidad de manera directa, tal y como lo pretende.

b. En cuanto al fondo del asunto planteado

Se solicita a la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la Ley 7128 de 18 de agosto de 1989, que modificó los artículos 10, 48, 105 y 128 de la Constitución Política, porque durante su tramitación se produjeron vicios de procedimiento. Concretamente se alega que la Asamblea Legislativa excedió el plazo para realizar la tercera lectura prevista en el inciso 2) del artículo 195 de la Carta Magna.

La posición de este Órgano Asesor, manifestado en otras acciones de inconstitucionalidad, sobre el tema de los vicios de procedimiento durante el trámite legislativo de aprobación de una reforma constitucional, ha sido la siguiente:

"Si la existencia de plazos se ubica dentro del espíritu de lo que es el trámite de una reforma constitucional, nos permite afirmar que el procedimiento en general y en específico la existencia de ellos, no son para agilizar o acelerar el trámite, sino que, al contrario, son establecidos para pausar el procedimiento. Y ello hace a su consulta, estudio, discusión y análisis. En este sentido serían plazos ordenatorios y no perentorios, cuya violación no desvirtúa la finalidad del procedimiento ni violenta ninguno de los principios que lo rigen.

El plazo así establecido es entonces, para que no pueda continuarse el procedimiento de reforma hasta tanto la Comisión Especial no haya emitido su dictamen. Además, bien pudo la Asamblea Legislativa, si la Comisión no rindió el dictamen, revocar los nombramientos y haber integrado una nueva Comisión. Pero, al haber entrado a conocer el dictamen, aún sabiendo que fue dado fuera del plazo, convalidó el error procedimental que ésta había cometido.

Y aquí es oportuno señalar, que resultan criterios importantes a valorar como pautas de interpretación los principios generales contenidos en la Ley General de la Administración Pública sobre la conservación de los actos (artículo 168) y el de prórroga de la competencia contenido en el numeral 63.

De conformidad con el último principio citado, la competencia no se extingue por el transcurso del plazo, salvo norma expresa en contrario, que en este supuesto debería considerarse expresamente en el texto constitucional, o desprenderse claramente de su contenido, o a lo sumo, estar establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Y sobre este extremo debe indicarse que la normativa constitucional vigente a la época ni el entonces Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa no establecían nada al respecto.

Asimismo, el principio de conservación del acto lleva a establecer que cuando exista duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio que lo afecta, debe estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto; en este caso, creemos nosotros, la conservación de la norma constitucional introducida mediante una reforma constitucional y tenida como válida, vigente y aplicable desde 1969 en el régimen político constitucional costarricense.

Tómese en cuenta también, que la Sala ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad que existan suspensiones al plazo que tiene la Comisión Especial para dictaminar, aspecto no previsto expresamente en el texto constitucional, lo que de alguna manera refuerza la tesis de que no se está frente a un plazo perentorio, que no está sujeto a ninguna sanción y que permite la prórroga de la competencia para pronunciarse.

Amén de lo expuesto, debe considerarse lo señalado por la Sala Constitucional en la Sentencia 4453-99 de 11 de junio de 1999, que en lo que interesa, dispone:

"Tampoco produce este resultado el hecho de que el informe de la Comisión preparatoria –que ha de ser leído al comienzo del primer debate, como prescribe el artículo 132 del Reglamento legislativo–, no sea objeto de una votación, si es que median, como en el presente caso, mociones de fondo sobre las que ha de pronunciarse el Plenario: salvo el mero formalismo, no se observa un motivo razonable que haga exigible esa votación, y, por el contrario, la prosecución del trámite con el conocimiento de las mociones de fondo a partir de un dictamen afirmativo de mayoría –que tal es el caso concreto–, que aconseja la reforma aunque bajo diversas perspectivas, no es otra cosa que una implícita anuencia a acoger el criterio de la Comisión dictaminadora en punto a la conveniencia o al mérito de esa reforma. Desde esta óptica, puede hablarse en la especie, incluso, de un prurito de economía procesal."

De esta forma, es posible sostener que el citado párrafo debe llevar a una conclusión contraria al rigorismo formal expresado por la Sala en esa misma Resolución, en punto al plazo del informe de la Comisión Especial. Lo anterior, en virtud de que según ya se expuso, al conocer el Plenario de la Asamblea Legislativa del informe rendido fuera de plazo, hay una voluntad implícita de ésta de acoger el criterio de la Comisión dictaminadora, subsanándose el vicio y legitimándose la actuación de la Comisión.

Todo lo anterior permite concluir que, siendo el procedimiento de reforma constitucional el iter procesal mediante el cual se prepara la manifestación de voluntad de la Asamblea Legislativa como poder reformador de la Constitución, y no violentándose éste gravemente con el hecho de que una Comisión Especial dictamine fuera de plazo, debe hacerse prevalecer una interpretación a favor del mantenimiento de la norma, máxime cuando ya se ha manifestado la voluntad de tal poder plasmándose en la emisión de una ley constitucional.

Siendo nuestro criterio que no estamos en presencia de un vicio sustancial del procedimiento de reforma constitucional, hay que proceder a analizar el tercer tema propuesto, esto es, la delimitación de la competencia y de los criterios de interpretación que debe utilizar la Sala, en ejercicio del control posterior de constitucionalidad.

Definida la naturaleza del vicio de procedimiento y para determinar si debe declararse la inconstitucionalidad de la norma o no, es preciso retomar lo ya expuesto en cuanto a la naturaleza rígida de nuestra Constitución y el ejercicio del poder constituyente reformador en relación con las competencias de nuestro Tribunal Constitucional.

Ya se admitió que el hecho de que en nuestro ordenamiento se permita el control de constitucionalidad, previo y posterior, sobre el procedimiento de reforma constitucional, no quiebra la estructura de nuestro sistema normativo, en el que la Constitución se encuentra en el vértice de la pirámide.

Pero, consideramos que los criterios de interpretación que debe utilizar el Tribunal Constitucional no pueden ser los mismos si se encuentra en ejercicio de la facultad de control previo de constitucionalidad o si es en ejercicio del control a posteriori, por lo siguiente.

En el primero de los supuestos, la intervención de la Sala Constitucional, en tratándose de reforma constitucional, se encuentra previsto después de la aprobación en primer debate y antes de la definitiva –artículos 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 144 del Reglamento de la Asamblea Legislativa–. Ello significa, que todavía no se ha producido una manifestación de voluntad del