SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PRESENTADA POR XXX CONTRA LA REFORMA DEL ARTÍCULO 177 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

EXPEDIENTE No. 02-009030-00007-CO

Informante: Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora Administrativa

 Señores Magistrados:

Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula de identidad Nº 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia número 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta Nº 92 del 15 de mayo de 1989, con respeto manifiesto:

En la condición antes indicada, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República, por auto de las 8:15 horas del 13 de marzo del año en curso, respecto de la Acción de Inconstitucionalidad presentada por XXX contra la reforma del artículo 177 de la Constitución Política, aprobada por Ley 2738 de 12 de mayo de 1961, por estimar que viola el contenido del artículo 195 inciso segundo de la Constitución Política.

Argumentos del accionante

El petente fundamenta su legitimación para accionar en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sin precisar en cuál de los supuestos, ahí consignados, se encuentra.

Sobre el fondo del asunto, basa su argumentación en el hecho de que, en la tramitación de la aprobación de la Ley 2738 de 12 de mayo de 1961, que modificó el artículo 177 la Constitución Política, se incurrió en el mismo vicio de procedimiento que se le acredita a la reforma constitucional, que en 1969, que eliminó la reelección presidencial (y que la Sala ha acogido para su estudio), esto es, que la comisión legislativa creada para dictaminar sobre la propuesta de reforma constitucional rindió el dictamen en un plazo superior al establecido en la Constitución Política. En consecuencia su tramitación violentó lo dispuesto en el numeral 195 inciso 3) de la Carta Magna.

Como fundamento de su posición cita el voto de minoría de la Sala Constitucional emitido en la Resolución 7818-00, en la que se conoció de la impugnación del artículo 132 inciso 1) de la Constitución (prohibición de reelección presidencial).

Posición de la Procuraduría General de la República

a. Sobre la legitimación

El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sin especificar en cuál de los supuestos se encuentra.

En la resolución mediante la cual se le da curso a la presente acción de inconstitucionalidad, la Sala Constitucional admite la legitimación del accionante por considerar que ésta proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, "…según el cual se podrá accionar en forma directa en cuanto se alega la existencia de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, por estar de por medio la reforma a varios artículos de la Constitución Política".

Ello implica que la Sala Constitucional le está reconociendo a cualquier persona legitimación para accionar en la vía de acción de inconstitucionalidad cuando lo cuestionado sea una reforma constitucional.

Respetuosamente, este Órgano Asesor discrepa de ese criterio de la Sala. Lo anterior en razón de que esa posición implica el reconocimiento de la existencia de una acción popular en tratándose de reformas constitucionales, lo que no fue previsto en nuestro ordenamiento jurídico.

Es más, si el legislador hubiese querido plantear un tratamiento diverso a la legitimación en el tema de la reformas constitucionales, así lo hubiera indicado expresamente. Por ejemplo, así lo hizo al establecer la consulta preceptiva constitucional dentro del trámite legislativo de aprobación de reformas constitucionales (artículo 10 inciso b) de la Constitución Política y 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

Pero, ni la Carta Magna, ni la Ley de la Jurisdicción Constitucional, repetimos, previeron una legitimación "especial" para impugnar leyes que contengan reformas constitucionales. Es por ello, que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional deviene plenamente aplicable, y quien pretenda derivar su legitimación para accionar del párrafo segundo de ese numeral debe, al menos, indicar en cuál de los tres supuestos allí contemplados se encuentra. En nuestra opinión, el hecho de estar impugnado una ley que reforma uno o varios artículos constitucionales no es un criterio, per se, para considerar que cualquier persona se encuentra legitimada para plantear una acción de inconstitucionalidad.

Por lo tanto, siempre debe analizarse si la legitimación del accionante se fundamenta en la existencia de intereses difusos, que atañen a la colectividad en su conjunto o que no exista lesión individual. Precisamente, y también ante un cuestionamiento de una norma constitucional, en la Resolución de la Sala Constitucional que cita en accionante en su voto de minoría para fundamentar su posición de fondo, el Tribunal Constitucional analiza el tema de legitimación, indicando lo siguiente:

"B — Sobre la Legitimación:

II — Los actores se dicen legitimados en tanto que las normas impugnadas, 107 y 132 inciso 1° de la Constitución, y 6° inciso 1° del Código Electoral, al prohibir en diversas formas la reelección de Diputados, Expresidentes y, en su caso, Exvicepresidentes de la República violan, directa y genéricamente, sus derechos políticos fundamentales de elegir a sus gobernantes —activo—, de ser electos a los cargos de representación popular — pasivo— y de ocupar los públicos en general, en condiciones de igualdad y sin discriminación, reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, específicamente los artículos 23 y 24 de la Convención Americana; lo cual les legitima para accionar directamente, sin necesidad de asunto previo, como titulares de intereses difusos, en la forma prevista por el 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional

III — En cuanto se presentan como titulares del derecho político fundamental a ser electos a los cargos de representación popular o de ocupar los públicos en general, es obvio que ninguno de ellos se encuentra incurso en ninguna de las prohibiciones impugnadas, las cuales se dirigen y aplican solamente a unas pocas y determinadas personas concretas, de carne y hueso —los Diputados actuales (57), los Expresidentes de la República posteriores a 1966 (cinco), o los Exvicepresidentes que hayan ejercido la Presidencia más de medio período constitucional (ninguno)—; esto, sin perjuicio de que aspectos de tales derechos políticos pasivos deban ser tomados en cuenta, en cuanto contrapartida de los activos dichos. Queda, pues, en pie solamente su legitimación derivada de su derecho político fundamental —activo— de elegir libremente a sus gobernantes, legitimación que, esta sí, efectivamente les conviene, en cuanto a su alegada violación de ese derecho, como titulares de típicos intereses difusos, mismos e iguales que a los demás ciudadanos.

IV — En vista de que de algún modo los actores y algunos de los intervinientes en el proceso invocan, junto a los indicados intereses difusos, las otras dos causales de legitimación directa para la acción de inconstitucionalidad reconocidas por el artículo 75.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional —la inexistencia de perjudicado directo y los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto—, no sobra señalar que esta Sala no encuentra que en ningún sentido se esté en una u otra de ambas hipótesis:

a) En lo que hace a lo primero, es obvio que no se trata de normas o casos que, como ha querido, precisamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, carecen de la posibilidad de ser sometidos por algún interesado ante el contralor de constitucionalidad que ejerce esta Jurisdicción, ya que, más bien, las propias argumentaciones de los actores —como de los demás intervinientes— apuntan a los perjuicios que resultan de las normas impugnadas, tanto para sí, como ciudadanos, en su derecho a elegir libremente a sus gobernantes, cuanto para los Exdiputados, Expresidentes y Exvicepresidentes, en el de ser electos y desempeñar los cargos públicos en condiciones de igualdad y sin discriminación; amén de que tales derechos gozan en Costa Rica de una doble protección de orden jurisdiccional: la de esta Sala y la del Tribunal Supremo de Elecciones, cuya función también lo es; y

b) En lo que se refiere a los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, ya esta Jurisdicción ha aclarado que no puede tratarse de los de la colectividad nacional como un todo, porque esto equivaldría a reconocer una acción popular y, por ende, a eliminar el requisito del asunto previo que es la regla, precisamente del mismo artículo 75.1 de la Ley, estableciendo que se trata de los de una determinada colectividad menor, organizada y representada formalmente por entidades de carácter corporativo, de manera que resultan ser como la otra cara de los intereses difusos, integrados en los miembros mismos de la colectividad; hipótesis de representación corporativa que evidentemente no se da.

V — Finalmente, en relación con los demás intervinientes en el proceso, apersonados como coadyuvantes —activos o pasivos—, unos y otros son admisibles en el mismo sentido y con los mismos alcances que los actores principales, es decir, en la medida de sus alegados derechos políticos activos —a elegir—, no de los pasivos —a ser electos—, porque en éstos carecen de todo legítimo interés."

En el caso concreto no se menciona, siquiera, cuál o cuáles derechos fundamentales del accionante se vulneran a partir de la emisión de la Ley 2738 de 12 de mayo de 1961; requisito esencial para poder admitir la legitimación del accionante como titular de un interés difuso.

Ya que el accionante trae a colación varias veces la similitud de la presente acción a la planteada en torno a la reforma constitucional sobre la reelección, debe precisarse que en ésta los accionantes sí mencionan expresamente como violado el derecho a elegir; aspecto que marca la diferencia en nuestra posición sobre legitimación en el momento de rendir el Informe correspondiente en esa acción, en la que no se cuestionan los aspectos de legitimación.

En todo caso, se hará un breve análisis de si el recurrente podría encontrarse en alguno de los tres supuestos previstos en el numeral 75, párrafo segundo, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En cuanto a la posible representación de parte de un interés que atañe a la colectividad en su conjunto, debemos señalar lo siguiente.

Si se parte del concepto dado por la Sala Constitucional en la Resolución supra transcrita – así como en muchas otras – de que esa representación debe obedecer a una colectividad menor, en razón de que no se puede equiparar "interés que atañe a la colectividad" con "intereses de la colectividad nacional", porque sería admitir la existencia de una acción popular (lo que no fue previsto por nuestro ordenamiento jurídico), resulta claro que en este caso no se está en presencia de intereses que atañen a un colectividad menor, sino a la colectividad nacional.

Finalmente, el otro criterio para admitir, sin asunto previo, una acción de inconstitucionalidad, es que no exista lesión individual. En el caso concreto, la Ley impugnada que contiene modificaciones en la elaboración del presupuesto nacional. En aplicación de tal normativa se pueden producir lesiones individuales, por lo que tampoco el accionante se puede encontrar en ese supuesto.

En razón de lo anterior, se considera que al accionante no le asiste legitimación para plantear la presente acción de inconstitucionalidad de manera directa, tal y como lo pretende.

b. En cuanto al fondo del asunto planteado

Se solicita a la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la Ley 2738 de 12 de mayo de 1961, que modificó el artículo 177 de la Constitución Política, porque durante su tramitación se produjeron vicios de procedimiento. Concretamente se alega que la comisión legislativa nombrada para dictaminar acerca de la propuesta de reforma constitucional rindió el dictamen fuera del plazo previsto en el inciso 3) del artículo 195 de la Carta Magna.

La posición de este Órgano Asesor, ya manifestada en otras acciones de inconstitucionalidad, sobre el tema de los vicios de procedimiento durante el trámite legislativo de aprobación de una reforma constitucional, y en particular sobre el plazo previsto en el inciso 3) del numeral 195 de nuestro Texto Fundamental, ha sido el siguiente:

"Si la existencia de plazos se ubica dentro del espíritu de lo que es el trámite de una reforma constitucional, nos permite afirmar que el procedimiento en general y en específico la existencia de ellos, no son para agilizar o acelerar el trámite, sino que, al contrario, son establecidos para pausar el procedimiento. Y ello hace a su consulta, estudio, discusión y análisis. En este sentido serían plazos ordenatorios y no perentorios, cuya violación no desvirtúa la finalidad del procedimiento ni violenta ninguno de los principios que lo rigen.

El plazo así establecido es entonces, para que no pueda continuarse el procedimiento de reforma hasta tanto la Comisión Especial no haya emitido su dictamen. Además, bien pudo la Asamblea Legislativa, si la Comisión no rindió el dictamen, revocar los nombramientos y haber integrado una nueva Comisión. Pero, al haber entrado a conocer el dictamen, aún sabiendo que fue dado fuera del plazo, convalidó el error procedimental que ésta había cometido.

Y aquí es oportuno señalar, que resultan criterios importantes a valorar como pautas de interpretación los principios generales contenidos en la Ley General de la Administración Pública sobre la conservación de los actos (artículo 168) y el de prórroga de la competencia contenido en el numeral 63.

De conformidad con el último principio citado, la competencia no se extingue por el transcurso del plazo, salvo norma expresa en contrario, que en este supuesto debería considerarse expresamente en el texto constitucional, o desprenderse claramente de su contenido, o a lo sumo, estar establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Y sobre este extremo debe indicarse que la normativa constitucional vigente a la época ni el entonces Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa no establecían nada al respecto.

Asimismo, el principio de conservación del acto lleva a establecer que cuando exista duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio que lo afecta, debe estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto; en este caso, creemos nosotros, la conservación de la norma constitucional introducida mediante una reforma constitucional y tenida como válida, vigente y aplicable desde 1969 en el régimen político constitucional costarricense.

Tómese en cuenta también, que la Sala ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad que existan suspensiones al plazo que tiene la Comisión Especial para dictaminar, aspecto no previsto expresamente en el texto constitucional, lo que de alguna manera refuerza la tesis de que no se está frente a un plazo perentorio, que no está sujeto a ninguna sanción y que permite la prórroga de la competencia para pronunciarse.

Amén de lo expuesto, debe considerarse lo señalado por la Sala Constitucional en la Sentencia 4453-99 de 11 de junio de 1999, que en lo que interesa, dispone:

"Tampoco produce este resultado el hecho de que el informe de la Comisión preparatoria –que ha de ser leído al comienzo del primer debate, como prescribe el artículo 132 del Reglamento legislativo–, no sea objeto de una votación, si es que median, como en el presente caso, mociones de fondo sobre las que ha de pronunciarse el Plenario: salvo el mero formalismo, no se observa un motivo razonable que haga exigible esa votación, y, por el contrario, la prosecución del trámite con el conocimiento de las mociones de fondo a partir de un dictamen afirmativo de mayoría –que tal es el caso concreto–, que aconseja la reforma aunque bajo diversas perspectivas, no es otra cosa que una implícita anuencia a acoger el criterio de la Comisión dictaminadora en punto a la conveniencia o al mérito de esa reforma. Desde esta óptica, puede hablarse en la especie, incluso, de un prurito de economía procesal."

De esta forma, es posible sostener que el citado párrafo debe llevar a una conclusión contraria al rigorismo formal expresado por la Sala en esa misma Resolución, en punto al plazo del informe de la Comisión Especial. Lo anterior, en virtud de que según ya se expuso, al conocer el Plenario de la Asamblea Legislativa del informe rendido fuera de plazo, hay una voluntad implícita de ésta de acoger el criterio de la Comisión dictaminadora, subsanándose el vicio y legitimándose la actuación de la Comisión.

Todo lo anterior permite concluir que, siendo el procedimiento de reforma constitucional el iter procesal mediante el cual se prepara la manifestación de voluntad de la Asamblea Legislativa como poder reformador de la Constitución, y no violentándose éste gravemente con el hecho de que una Comisión Especial dictamine fuera de plazo, debe hacerse prevalecer una interpretación a favor del mantenimiento de la norma, máxime cuando ya se ha manifestado la voluntad de tal poder plasmándose en la emisión de una ley constitucional.

Siendo nuestro criterio que no estamos en presencia de un vicio sustancial del procedimiento de reforma constitucional, hay que proceder a analizar el tercer tema propuesto, esto es, la delimitación de la competencia y de los criterios de interpretación que debe utilizar la Sala, en ejercicio del control posterior de constitucionalidad.

Definida la naturaleza del vicio de procedimiento y para determinar si debe declararse la inconstitucionalidad de la norma o no, es preciso retomar lo ya expuesto en cuanto a la naturaleza rígida de nuestra Constitución y el ejercicio del poder constituyente reformador en relación con las competencias de nuestro Tribunal Constitucional.

Ya se admitió que el hecho de que en nuestro ordenamiento se permita el control de constitucionalidad, previo y posterior, sobre el procedimiento de reforma constitucional, no quiebra la estructura de nuestro sistema normativo, en el que la Constitución se encuentra en el vértice de la pirámide.

Pero, consideramos que los criterios de interpretación que debe utilizar el Tribunal Constitucional no pueden ser los mismos si se encuentra en ejercicio de la facultad de control previo de constitucionalidad o si es en ejercicio del control a posteriori, por lo siguiente.

En el primero de los supuestos, la intervención de la Sala Constitucional, en tratándose de reforma constitucional, se encuentra previsto después de la aprobación en primer debate y antes de la definitiva –artículos 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 144 del Reglamento de la Asamblea Legislativa–. Ello significa, que todavía no se ha producido una manifestación de voluntad del Parlamento, como poder reformador, de modificar el contenido de la Carta Magna. De esta forma, no se plantea, ante la consulta legislativa de constitucionalidad, una contraposición entre el poder reformador de la Asamblea Legislativa y el Tribunal Constitucional. Es por ello que los criterios de interpretación de las posibles violaciones al procedimiento pueden ser más estrictos.

Por el contrario, cuando la Sala Constitucional está conociendo de una acción de inconstitucionalidad presentada contra una ley constitucional, ésta ya se encuentra vigente y se ha integrado al ordenamiento jurídico. Esa circunstancia debe hacer variar, en criterio de este Organo Asesor, los criterios de interpretación que la Sala utilice. Nótese que en estos supuestos, sí hay una confrontación entre la voluntad del Poder Constituyente ya plasmada en una ley y la competencia del Tribunal Constitucional.

Es por ello que se considera que únicamente cuando se produzca una violación de trámites constitucionales sustanciales, que atenten contra principios esenciales, como el democrático, el de representación de las minorías y publicidad, entre otros, situación que no ocurre en el caso en estudio por lo ya expuesto supra, es que la Sala debe proceder a declarar la inconstitucionalidad por violación al trámite de una ley que contiene una reforma constitucional.

En otras palabras, la Sala debe hacer prevalecer la voluntad ya manifestada por la Asamblea Legislativa, como poder constituyente, frente a una interpretación rígida del texto constitucional del artículo 195, que al final haría prevalecer el criterio de un Tribunal Constitucional, al obligar a desaplicar una norma constitucional ya integrada al ordenamiento jurídico, por un vicio que no afectó esencialmente el procedimiento." (Informe de la Procuraduría General de la República en el expediente 99-007428-0007)

Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad en que se rindió el informe transcrito supra, la Sala Constitucional, en el voto de mayoría, consideró que efectivamente, no se estaba en presencia de un vicio sustancial del procedimiento legislativo que ameritara declarar la inconstitucionalidad de la reforma. Al respecto señaló:

"D — En cuanto al procedimiento de la reforma constitucional.

VII — Ciertamente, en lo que se refiere a la reforma parcial de la Constitución que introdujo el actual texto del inciso 1° del artículo 132, por Ley No. 4349 de 11 de julio de 1969, la Comisión dispuesta por el inciso 3° del artículo 195, integrada el 7 e instalada el 16 de junio de 1966, no rindió su informe sino el 15 de julio siguiente, cuando había vencido el plazo de ocho días entonces previsto por la norma constitucional. La cuestión que se plantea a este Tribunal es saber si el incumplimiento del plazo, y por ende, la extemporaneidad del dictamen de la Comisión, configuran un vicio invalidante del procedimiento, al punto de que haya que declarar la inconstitucionalidad de la reforma y su consecuente anulación. La Sala, en torno a esta decisiva cuestión, declara, por mayoría, que el vicio no es invalidante, de manera que desestima las acciones en cuanto a este extremo por las razones que enseguida se dirán.

VIII — El artículo 195, que dispensa a la Asamblea Legislativa la potestad de reformar parcialmente la Constitución, no confiere al legislador ordinario una facultad ilimitada. Más bien, sujeta el ejercicio de esa potestad a un procedimiento especial agravado. En este sentido, el artículo 195 tiene un doble carácter. En primer lugar, carácter instrumental, al dotar a la Asamblea de una potestad y de un procedimiento para realizarla, procura el medio apto para que el texto constitucional, a pesar de su aspiración de perdurabilidad y permanencia, y de su consiguiente rigidez, encuentre manera de adaptarse a los cambios que demandan los tiempos. En segundo lugar, carácter sustantivo o garantista, puesto que la potestad legislativa ha de ceñirse al artículo 195, o, como éste mismo dice, puesto que la Asamblea ha de proceder "con absoluto arreglo" a sus disposiciones, protege la rigidez de la Constitución, o, lo que es igual, los contenidos de la Constitución, en tanto conjunto de normas fundamentales del ordenamiento jurídico, que no pueden reformarse por el procedimiento ordinario para la emisión de las leyes.

IX — La expresión "con absoluto arreglo" no significa, empero, que el régimen de la reforma parcial de la Constitución se agota en el artículo 195, o, dicho de otro modo, no significa que la plenitud del régimen de la reforma parcial está en este artículo. En el artículo 10 inciso b) la Constitución impone la consulta del proyecto ante la Sala Constitucional; en el artículo 121 inciso 22) atribuye a la Asamblea potestad de autorregulación, y es bien sabido que el Reglamento legislativo, que resulta del ejercicio inmediato de esa potestad, contribuye con muchas de sus disposiciones, aunque no fueran específicas, a la regulación del régimen de la reforma parcial. Pero si se observa de cerca el curso real del procedimiento de reforma parcial, en casi cualquier caso concreto, es fácil advertir que ni siquiera el Reglamento alcanza a configurar, con el artículo 195, la plenitud del régimen jurídico de ese procedimiento. A este régimen se suman, para decirlo de modo muy general, usos, prácticas, costumbres y convenciones, que se caracterizan en común por que se perpetúan a lo largo del tiempo, sin contrariedad o controversia, todo lo que impregna el procedimiento y lo conduce efectivamente con convicción de juridicidad, y que es ineludible resultado de las exigencias que plantea la estructura, composición y funcionamiento de un órgano político representativo y deliberativo como la Asamblea Legislativa. De aquí deduce el ordenamiento que la rige (el Derecho parlamentario) el carácter dinámico y flexible que la doctrina y la jurisprudencia le reconocen abrumadoramente como condición necesaria y legítima.

X — Ahora bien, el origen legislativo de la proposición de reforma parcial de la Constitución, la exclusión del Poder Ejecutivo de la iniciativa del proyecto y después del veto de la adoptada y el hecho de que solo muy posteriormente esta última acabe mutando en un proyecto de reforma en el seno mismo de la Asamblea, de modo que es ésta la que concibe, delibera y construye autónomamente el texto de la reforma, guarda estrecha relación con la índole de la reforma constitucional, así sea parcial, porque vincula el fenómeno a la naturaleza del Poder Reformador de la Constitución. De otro lado, los trámites que corren entre la proposición y el proyecto se inscriben en lo que evidentemente es una fase preparatoria el inciso 5° del artículo 195, cuando dice:

"Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por medio de una Comisión…".

En el ínterin, la Asamblea —en pleno— tiene varias oportunidades para decidir si admite la proposición, o si la impulsa, o si la desecha. A este último supuesto se refiere de modo expreso el inciso 2° del mismo, cuando dice que la proposición se lee "para resolver si se admite o no a discusión"; todo lo cual pone de manifiesto, en todas las fases del procedimiento, el protagonismo de la Asamblea —en pleno, que es el órgano llamado, en exclusiva, a ejercer el Poder Reformador de la Constitución, y el carácter simplemente auxiliar que tienen las comisiones a que se refiere el dicho artículo. Carácter apenas auxiliar, porque no es decisorio, ni podría serlo sin que esto suponga invadir una competencia que no les dispensó a ellas la Constitución, sino, como se ha visto, sólo a la propia Asamblea, y proceder sin el "absoluto arreglo" que la Carta demanda.

XI — Así, pues, en lo referente específicamente a la Comisión dictaminadora de la proposición, no cabe duda de que es obligatorio el plazo fijado en el inciso 3° del artículo 195, y que el incumplimiento de dictaminar o de hacerlo en tiempo puede ser reprochado a sus miembros, de acuerdo con lo que se disponga en el Reglamento legislativo. Pero carecería de todo sentido lógico, a la luz de lo dicho, reconocer la necesidad de respetar la integridad del poder decisorio de la Asamblea en esta materia, que le pertenece por entero a ella, y deducir a la vez de la letra del artículo 195 la consecuencia de que una Comisión dictaminadora —o aun una simple mayoría dentro de ella— esté en posibilidad real de hacer nugatorio ese poder, deliberadamente o no, con sólo abstenerse de dictaminar o dictaminando extemporáneamente. Obsérvese que la Asamblea sólo puede actuar a posteriori de ese incumplimiento, cuando ya se ha producido, y carecería de todo sentido lógico castigar esta impotencia sustrayéndole la potestad de alcanzar el fin concreto que el ejercicio de esa potestad persigue, a saber, la reforma parcial de la Constitución. Este sería, sin embargo, el resultado que se conseguiría si se estima que el incumplimiento ya no solo puede aparejar una sanción a los miembros de la Comisión, lo que es del todo comprensible, sino la invalidación del procedimiento y de su producto, como está pedido en estas acciones. Pero, además, el carácter garantista del procedimiento de reforma parcial, del que también se ha hablado aquí, antes que ser satisfecho con el mencionado resultado, sería violado por éste, en la medida en que se impediría al Poder Reformador de la Constitución su adecuación y, en esa medida, se compromete su perdurabilidad, su permanencia, su misma rigidez y las del orden a que ella aspira.

XII — El carácter auxiliar de la Comisión dictaminadora a que se refiere el inciso 3° del artículo 195 no ha de ser, sin embargo, menospreciado. La simple lectura de este artículo muestra que el procedimiento especial de reforma parcial de la Constitución es pausado, y diseñado de tal manera que la voluntad de la Asamblea se produzca mediante sucesivas deliberaciones y decisiones destinadas a crear espacios de reflexión, discusión y acuerdo, todo muy en consonancia con el citado carácter garantista de ese procedimiento. Es en función de esas exigencias, que guardan conformidad con principios como los de participación democrática y publicidad, que ya este Tribunal ha estimado esencial el trámite de Comisión previsto en el inciso 3° del artículo 195, como lo ha hecho ver el Procurador General de la República en su informe. Es en este contexto que se explica la reforma constitucional que extendió el término final del plazo concedido a la Comisión, de ocho a veinte días, en virtud de la Ley No. 6053 de 15 de junio de 1977, dado que, como ya se ha explicado, el plazo es obligatorio, y resultaba ser, antes de su reforma, manifiestamente insuficiente para cumplir a cabalidad la función dictaminadora, pero esto no permite deducir el carácter anulatorio de suincumplimiento, mucho menos una vez ejercido el Poder Reformador de la Asamblea. La consecuencia invalidante del procedimiento legislativo que se atribuye al exceso del plazo es el resultado de una interpretación de algunas expresiones empleadas en el artículo 195, y, especialmente, de la que dice que la reforma se deberá hacer "con absoluto arreglo" a lo que en ese artículo se dispone. Hacerlo supondría que, por ejemplo, cualquier exceso de los plazos de seis días establecidos en el inciso 2° del mismo artículo, que median entre las lecturas que anteceden a la primera decisión de la Asamblea, tengan el mismo efecto invalidante, sin importar siquiera las razones que lo expliquen o justifiquen.

XIII — A los efectos de resolver las presentes acciones, este tribunal no ha encarado el laborioso esfuerzo de detectar los eventuales casos en que infracciones de esta naturaleza se pudieran haber producido. Pero sí consta que hay un relevante número de leyes de reforma parcial de la Constitución producidas con exceso del plazo del inciso 3° del artículo 195. En todos los casos en que se dio esta circunstancia, la Asamblea continuó el procedimiento hasta su finalidad propia. Para conocer la persistencia, incidencia o reiteración de este fenómeno, es indiferente que en otros casos se dictaminase dentro del plazo, porque ninguna cuestión podía hacerse sobre este hecho. Se trata, en consecuencia, de acuerdo con la información recabada, de una reiterada e inalterada práctica, nunca contradicha ni controvertida, que es lo que hace, precisamente, la consuetudo constitucional. De otra parte, es evidente que el legislador que produjo la reforma impugnada se atuvo, pues, a una interpretación indiscutida, y, tanto antes de 1969 como después, a lo largo de todos los períodos constitucionales y de todas sus diversas integraciones, reformó parcialmente la Constitución, en muchas de sus disposiciones, todas las cuales podrían ser suprimidas si este Tribunal resolviera conceder la gravísima consecuencia de la nulidad al exceso del plazo. Se ha alegado que esa consecuencia anulatoria es intrascendente, o un asunto extrajurídico, porque el rigor formal —o formalista— en la interpretación constitucional debe imperar por encima de cualquier otra consideración; pero esto, lejos de implicar el imperio del Derecho de la Constitución, lo desvirtúa, mediante una interpretación de nuevo cuño, contradictoria, por cierto, con aquella en la que se fundó una práctica legislativa que acuñó, en conjunto, a lo largo de los años, una notable enmienda de la Constitución por sucesivas reformas, y que, a juicio de este tribunal, integró el sentido de la Constitución con plena validez jurídica. Esto no es ajeno a un riguroso razonamiento jurídico y, desde luego, nada irrelevante: por el contrario, no escapan a este Tribunal las desgarradoras consecuencias que acoger la tesis de los accionantes implicaría para la integridad del Derecho de la Constitución, para su legitimación como normativa fundamental del ordenamiento, para la seguridad jurídica, y, en suma, para la propia integridad y legitimidad del derecho subordinado a la Constitución.

XIV — Para destacar esas desgarradoras consecuencias basta con observar que, de un total de cuarenta y ocho reformas parciales incorporadas a la Constitución de 1949, hasta las del 27 de mayo de 1999, solamente veinte no serían inválidas, por haber sido dictaminadas dentro del plazo constitucional —de 8 días hasta 1977, de 20 después—, mientras que sí lo serían y, en consecuencia, absolutamente nulas, las veintisiete restantes —más de un 56%, que afectaron 45 disposiciones, y casi todas las más importantes—, las cuales fueron informadas tardíamente, incluso las que reformaron los artículos 157, sobre la composición de la Corte Suprema de Justicia (Ley #1749 de 8 de junio de 1954); 93, 95, 100 y 177 sobre el sufragio, la composición del Tribunal Supremo de Elecciones y su presupuesto (Ley #2345 de 20 de mayo de 1959); 73, sobre administración del Seguro Social (Ley 2737 de 12 de mayo de 1961); de nuevo 177, sobre el presupuesto (Ley #2738 del 12 de mayo de 1961); 16 párrafo 1, sobre convenios de doble nacionalidad (Ley #2739 de 12 de mayo de 1961); 106 y 171, sobre composición de la Asamblea Legislativa y elección de regidores municipales (Ley #2741 de 12 de mayo de 1961); 111, sobre incompatibilidades de los diputados (Ley #3118 de 16 de mayo de 1963); 49, de creación de la nueva Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley 3124 de 25 de junio de 1963); de nuevo 100 y 101, sobre composición del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley 3513 de 24 de junio de 1965); 7, 33, 121 incisos 4) y 15), 141 inciso 10), 188 y 196, sobre tratados y convenios internacionales, principio de igualdad, competencia legislativa para la aprobación de tratados y de empréstitos, potestad del Poder Ejecutivo para negociar tratados, régimen de autonomía de las instituciones descentralizadas e incluso reforma general a la Constitución (Ley #4123 de 31 de mayo de 1968); 90, sobre concesión de la mayoridad y ciudadanía a los 18 años (Ley #4763 de 17 de mayo de 1971); 75, que eliminó la autorización al legislador para excluir a las instituciones de beneficencia de las garantías sociales (Ley 4764 de 17 de mayo de 1971);96 inciso e) y, después, párrafo 2°, sobre contribución económica del Estado a los partidos políticos (Leyes #4765de 17 de mayo de 1971 y #4973 de 16 de mayo de 1972); 78, sobre educación general básica (Ley 5202 de 30 de mayo de 1973); 10 párrafo 1, 124 párrafo 2 y 140 inciso 19) sobre irrenunciabilidad de la potestad de legislar y naturaleza no legislativa de actos administrativos autorizados por ley —contratos leyes hasta entonces— (Leyes 5701 y 5702 de 5 de mayo de 1975); 76 que incluye el título de la educación y la cultura (Ley 5703 de 6 de junio de 1975); 9, que adicionó al Tribunal Supremo de Elecciones en el elenco de los poderes públicos (Ley 5704 de 5 de junio de 1975); 85, sobre financiamiento de la educación superior (Ley 6052 de 15 de junio de 1977); 162, sobre nombramiento del presidente de la Corte Suprema de Justicia (Ley 6769 de 2 de junio de 1982); 124, sobre creación de comisiones con potestad legislativa plena (Ley 7347 de 17 de julio de 1993); 50, que incluyó el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ley 7412 de 3 de junio de 1994); 16 y 17, sobre perpetuidad de la nacionalidad costarricense (Ley 7514 de 6 de junio de 1995); 139 inciso 5), sobre viajes del presidente de la República fuera del país (Ley 7674 de 17 de junio de 1997); 78 sobre financiamiento de la educación (Ley 7676 de 23 de julio de 1997); todo esto, además de la propia reforma de los artículos 10, 48, 105 y 128 (Ley 7128 de 18 de agosto de 1989), que incorporó a la Carta la nueva Jurisdicción Constitucional personificada en esta Sala; y, desde luego, de la que aquí se impugna al 132 inciso 1°, sobre no reelección del Presidente y Vicepresidentes (Ley # 4349 del 11 de julio de 1969). De hecho, algunas de las dichas se dictaminaron en plazos tan largos como 87 días, las de los artículos 157 y 49; 117 días, la de los artículos 7 y demás, incluso la del 188 y 196; la del 162, 173 días; o la del 16 y 11, 247 días… y las cuatro últimas incluso después de la sentencia N°6674-93 en que la Sala destacó, por primera vez, la importancia del trámite de comisión.

XV — Ciertamente que correspondió a este Tribunal, en sentencia N° 6674-93 de las 10:15 hrs. del 17 de diciembre de 1993, y a nadie más antes de él —cosa importante, porque impidió a la Asamblea contrastar oportunamente su interpretación y su práctica con un intérprete autorizado de la Constitución—, calificar el vicio al que se refieren los accionantes, ocasión en que, al responder una consulta legislativa preceptiva, consideró que el vicio tenía efectos invalidantes, en el sentido específico de cancelar el procedimiento de reforma y causar el archivo del expediente; criterio que reiteró en la No. 4453-99 de 9:45 hrs. del 11 de junio de 1999, pero limitándose a transcribirlo, sin cuestionárselo ni darle especial importancia, dado que en este caso lo que consideró invalidante del procedimiento fue, principalmente, la introducción en Plenario de modificaciones que no tenían nada que ver con el proyecto de reforma constitucional original. Cabe señalar, pues, que ambos precedentes se dieron en sendas consultas legislativas, en las cuales la Sala puede y suele ser más rigurosa con las irregularidades de procedimiento, fácilmente reparables y en las que aun no se ha perfeccionado la voluntad constitucional de la Asamblea, pero no se han reproducido nunca en materia de control a posteriori de constitucionalidad, que es, por su naturaleza más traumático y demás grave consecuencias. En todo caso, entre ambas opiniones consultivas, la propia Sala se desentendió del criterio mantenido en ellas; por ejemplo, en sus resoluciones No. 1394-94 de 16 de marzo de 1944, No 1314-95 de 8 de marzo de 1995, No. 2933-95 de 7 de junio de 1995, y No. 1941-95 de 18 de abril de 1995. En estos casos, constreñida la Sala al examen del procedimiento de diversas reformas parciales en virtud de las correspondientes consultas facultativas, declaró no haber hallado vicios de procedimiento que pudieran tener efectos invalidantes. Además este es el primer caso en que la Sala, en ejercicio de su competencia de control a posteriori, se pronuncia a este respecto.

XVI — Este Tribunal, con apoyo en las consideraciones que anteceden, arriba a la conclusión de que el vicio que se atribuye a la reforma del inciso 1° del artículo 132 de la Constitución, consistente en que la Comisión dictaminadora de la proposición de reforma no rindió su dictamen en el plazo de ocho días, según lo prescrito para la época por el artículo 195 inciso 1°, no tiene el carácter de sustancial —o esencial—, y, por ende, no invalida la reforma ni afecta la competencia de la Asamblea Legislativa como Poder Reformador de la Constitución." (Resolución 7818-00 de 5 de setiembre de 2000)

No existiendo razones para modificar nuestra posición en el sentido de que el plazo previsto en el artículo 195 inciso 3) de la Constitución Política es ordenatorio, y por lo tanto, no constituye un vicio grave de procedimiento que amerite la declaratoria de inconstitucionalidad de la reforma constitucional que se haya aprobado con tal vicio, se considera que debe rechazarse, también por el fondo, la presente acción de inconstitucionalidad.

CONCLUSIONES

Considera este Órgano Asesor que el accionante carece de legitimación para plantear la presente acción de inconstitucionalidad.

Asimismo, y en cuanto al asunto de fondo planteado, en nuestro criterio el vicio de procedimiento que se le señala a la tramitación de la Ley 2738 de 12 de mayo de 1961, mediante la cual fue modificado el artículo 177 de la Constitución Política, no es esencial, por lo que debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

Notificaciones

Las atenderemos en el primer piso del edificio de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.

San José, 1° de abril del 2003.-

 Farid Beirute Brenes

Procurador General Adjunto

ALBE/albe