El suscrito, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad n.° 1-394-673, actuando en mi condición de PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia n.° 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en "La Gaceta" n.° 92 del 15 de mayo de 1989, atento manifiesto:

En el carácter expresado, y dentro del plazo conferido mediante la resolución de las 13: 30 horas del 24 de abril del 2003, notificada el día 28 de este mes, comparezco a contestar la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República en la acción de inconstitucionalidad n.° 02-013072-0007-CO- planteada por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES.

Según informa dicha resolución, este proceso es promovido a fin de que se declaren inconstitucionales "… los artículos 1, 7, 8, 14, 27, 28, 30, 37, 39, 40, 42, inciso a) y b), 45 inciso c) y 47 inciso a de la Ley 8285 por estimarlas que tales disposiciones lesionan los derechos e intereses económicos del consumidor, los que de conformidad con el artículo 46 Constitucional, el Estado está en la obligación de proteger a través de acciones positivas." "Como referencia, señala el accionante que durante los últimos años y según el informe anual 2000/2001 de la extinta Oficina del Arroz, el precio nacional del arroz para el consumidor, se ha fijado al doble internacional ajustado a San José, a nivel minorista; los arroceros nacionales no producen lo suficiente para cubrir la demanda nacional. Ambas circunstancias han generado pérdidas millonarias para los consumidores que se estiman a través del llamado Excedente del Consumidor. Este representa la cantidad de bienestar, medida en colones o dólares, que pierden los consumidores al tener que pagar más y consumir menos, a raíz del incremento artificial del precio final al consumidor. En este contexto, CONARROZ surge, no como un mecanismo de promoción genuina de los intereses legítimos del productor o industrial o como mecanismo de promoción de la competencia, sino como un oligopolio de productores y de industriales del arroz, dejando de lado el interés económico del consumidor. Señala el accionante que la inconstitucionalidad de las normas impugnadas se pueden analizar en cuatro ámbitos distintos, a saber: a) la exclusión del interés del consumidor en la definición del objeto de la Corporación y en la composición de sus órganos; b) la normativa impugnada consolida un oligopolio en la producción, industria y comercialización del arroz; c) delegación de potestades exclusivas del Estado en un mero ente público no estatal de interés gremial; d) imposición parcial al consumidor del costo de financiamiento de la Corporación. En relación con el primer punto indica que la Asamblea General de la Corporación, órgano superior de esta, está compuesta en su mayoría por agroindustriales y productores. La representación del Estado es minoritaria. En ese sentido es preciso señalar que si el ejercicio de potestades que se le confieren a la Corporación Arrocera, entidad pública no estatal, puede dar lugar a decisiones que comprometan el interés económico del consumidor, se estaría violando el párrafo quinto del artículo 46 Constitucional. La exigua representación del Estado, le impide a este proteger los intereses del consumidor al momento de tomar decisiones. En este sentido, la ausencia de representación de los consumidores en los órganos de la Corporación sumado a las potestades de los industriales y productores, amenaza los intereses económicos de los consumidores, lo que lesiona su derecho de que el Estado proteja sus intereses económicos. De los artículos 37, 39 y 40 de la Ley , se deriva para los industriales y productores de arroz, un poder jurídico para negociar la distribución y comercialización de las importaciones de arroz con los mismos industriales. En relación con el segundo aspecto, la consolidación de un monopolio en la producción, industria y comercialización del arroz, el párrafo segundo del artículo 46 dispone que ‘ es de interés público la acción del Estado encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora’. Por ello, los consumidores tienen un derecho subjetivo a que el Estado combata los oligopolios mediante políticas que promuevan la competencia. El accionante expone los indicadores que demuestran la consolidación del oligopolio en la industria y comercialización del arroz, a saber; a) la representación de los industriales dentro de la estructura de la Corporación; b) las barreras de entrada a la industria y al comercio del arroz; c) el intercambio, coactivo, de información entre productores, industriales e industriales-productores en oligopolio; d) fijación de precios del Poder Ejecutivo como único mecanismo para la determinación del precio del grano, prescindiendo de la oferta y la demanda. Es preciso tener presente que la industria del arroz está concentrada y por lo menos la tercera parte de ella es al mismo tiempo, productora a gran escala de arroz. Ciertamente los veintitrés o veintidós industriales del arroz no son un monopolio, ni los ocho industriales con doble condición, porque no son un único vendedor, pero el acceso que les garantiza la normativa impugnada en los órganos de la Corporación, permite que se vea reforzada su posición oligopólica. En relación con las barreras de entrada a la industria y al comercio del arroz señala que toda dificultad para que nuevos actores ingresen al mercado de arroz determinada por una ley, viola el deber jurídico contenido en el párrafo segundo del artículo 46 citado, al consolidar un oligopolio y no promover la competencia con inminente afectación al interés económico del consumidor. El vicio de inconstitucionalidad consiste en que las normas admiten legalmente, una barrera de entrada de nuevos industriales que vengan a ampliar las opciones para el consumidor, lejos de promover la entrada de nuevos actores, como obliga el párrafo segundo del artículo 46 Constitucional. Al no existir espacio para los industriales que no hayan comprado producción nacional en el año arrocero anterior, se restringe la competencia, la libertad de industria y con ello, se afectan los intereses económicos del consumidor, al limitarse la oferta de arroz. En cuanto al artículo 40 impugnado, señala que el vicio de inconstitucionalidad radica en que la norma admite legalmente, una barrera de entrada de nuevos comercializadores que vengan a ampliar las opciones para el consumidor. Se da prioridad a las plantas industrializadotas en proporción al grano que haya adquirido de la producción de arroz nacional, con lo cual se viola el principio de competencia y restringe la libertad de comercio (artículo 46 párrafo 1 de la Constitución Política) ocasionándose un daño a los intereses económicos de los consumidores al cerrarse la oferta en el mercado. Las barreras de entrada son un ejemplo típico de lo que la doctrina ha denominado una típica ‘práctica o tendencia monopolizadora’. En relación con los artículos 27, 28, 45 y 47 de la Constitución Política el vicio que se observa es que las normas legitiman una conducta -intercambio de información ente competidores- que genera el mismo efecto negativo de un monopolio y por ende, sus mismas lesiones. Las normas impugnadas permiten a los agentes económicos del mercado de arroz, recopilar coactivamente información cuyo acceso permite a la Corporación y a sus integrantes, influir en la cantidad y finalmente en el precio. Las disposiciones impugnadas no solo admiten como legítimo el intercambio de información relativa al valor de las ventas de arroz, existencia de arroz, detalle de personas a quien se le vendió, etc., sino que sanciona a quien no aporta tal información. A través de disposiciones legales, se autorizan prácticas monopolísticas, en lugar de promover prácticas de concurrencia económica en beneficio del interés económico de consumidor. Esa información se conoce en doctrina como ‘información privilegiada’, precisamente por la importancia que tiene para la subsistencia de la empresa. En relación con el artículo 7 de la Constitución Política el accionante indica que la fijación regular u ordinaria de precios, mecanismo que en otros tiempos fue clásico para la defensa del consumidor, se estima hoy constitucionalmente admisible, solo frente a supuestos excepcionales y con vigencia temporal. Manifiesta el accionante que la combinación de la fijación ordinaria y regular del precio del arroz por parte del Poder Ejecutivo, junto a los tres aspectos mencionados: la desproporcionada representación de los industriales en los órganos de decisiorios de la Corporación, la barrera de entrada a la industria y al comercio y el intercambio de información entre competidores, crean un sistema a nivel legal que consolida cualquier práctica o tendencia monopolizadora. Manifiesta el accionante que a través de los artículos 37, 39 y 40 de la Ley en discusión, el Estado delega potestades exclusivas establecidas en el artículo 50 constitucional. Para ello es importante tomar en consideración dos elementos: a) la Corporación Arrocera no forma parte del Estado, es un ente público no estatal (art. 2 de la Ley de creación); b) es un ente de carácter gremial. Se produce entonces dos quebrantos constitucionales, pues en primer término, solo el Estado puede procurar ‘ el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulado la producción y el más adecuado reparto de la riqueza’ y en segundo, visto el interés gremial de la Corporación Arrocera, el Estado a través de esta no podrá garantizar ni proteger los ‘intereses económicos’ de los consumidores. Los artículos 30 y 42 incisos a) y b) de la Ley se impugnan por violar los intereses económicos de los consumidores, el cual no tiene participación alguna en la estructura de la CONARROZ, a pesar de los cual debe financiarla. Ello afecta en forma directa sus intereses económicos."

I.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE.

La Procuraduría General de la República coincide con la Presidencia del Tribunal Constitucional, en el sentido de que estamos ante un caso típico de intereses difusos ( los del consumidor), por lo que la admisión de esta acción resulta conforme al ordenamiento jurídico.

II.- SOBRE EL FONDO.

El Órgano Asesor considera que los vicios de inconstitucionalidad alegados por el accionante no tienen fundamento. De acuerdo con nuestro punto de vista, existe un error conceptual al señalar que el modelo económico que consagró el Constituyente sólo es compatible con una economía de mercado estricto sensu. De acuerdo con su postura, si una política legislativa o económica no se ajusta al principio de libre competencia, a las leyes de la oferta y la demanda, tal política deviene en inconstitucional. Empero, la realidad de las cosas –tanto la visión del Constituyente como de la Sala Constitucional- es muy distinta, ya que la Carta Fundamental es sumamente abierta, al extremo de que permite diversas variables –economía social de mercado, en la terminología de la Escuela de Friburgo, economía de mercado estricto sensu y una economía mixta-, siempre y cuando se respeten los contenidos esenciales de las libertades económicas, su núcleo duro, y no se vulneren otros valores, principios y normas constitucionales. Sobre el particular, en el dictamen C- 345-2001 de 13 de diciembre del 2001, expresamos lo siguiente:

"A la luz de los valores, principios y normas constitucionales, podemos afirmar que nuestra Constitución Política optó por un modelo de economía de mercado, lo suficientemente abierto que admite diversas variables, tales como: una economía estrictamente de mercado, una economía social de mercado (1) o una economía mixta (2). Si no fuera así, no podría subsistir el Estado democrático ni el pluralismo político, elementos esenciales de nuestro sistema político-jurídico.

Esta forma de concebir el modelo económico en nuestra Carta Fundamental ha permitido que, en el pasado y en el presente, los diversos actores políticos hayan podido optar por algunas de esas variables, desarrollando una política económica en armonía con sus postulados ideológicos y programáticos, lo que está acorde con una sociedad pluralista y democrática.

Esta postura ha sido reconocida tanto por los tribunales nacionales y extranjeros (3), así como por nuestra doctrina y la externa.

‘Después de algunos años de discusión, primero en los Estados Unidos ( con motivo de las grandes innovaciones en el sistema económico que introdujo New Deal y que fueron muchas veces acusadas de anticonstitucionales, y después en Alemania ( con ocasión de la pretendía constitucionalización de la ‘economía social de mercado’ como único sistema compatible con la Ley Fundamental de Bonn), la conclusión a la que parece se llega por se hoy por unos y otros es la que la Constitución es neutra en materia de orden económico, dejando abiertas distintas posibilidades al legislador con el solo límite de observar los preceptos constitucionales. Esta conclusión, a la que ha llegado el Tribunal Constitucional alemán,, es la misma que impera hoy en los Estados Unidos, por obra, sobre todo, de la jurisprudencia abrumadora en los años 20 y 30 por jueces como Brandeis, Holmes, Frankfurter. Hasta el punto es así que uno de los mejores estudios sobre este problema, tras analizar 150 años de jurisprudencia emanada por el Tribunal Supremo con referencia a la Constitución norteamericana (estudio hecho curiosamente por un alemán), concluye afirmando; lo que se llama ‘Constitución económica’ no existe; la determinación del contenido económico de la Constitución es algo que está entregado a los órganos responsables políticamente ( Parlamento y Gobierno), en cada momento, salvo en sus límites extemos’(4).

En nuestro país, las actas números 128, 129, 130 y 131 del tomo III de la Asamblea Nacional Constituyente, así como la no-aprobación de las reformas parciales a la Constitución Política, las cuales se tramitaron bajo los expedientes legislativos números 10.999 y 11375, reafirman la tesis de que la Carta Fundamental es lo suficientemente amplia en relación con el modelo económico adoptado. Como bien lo afirmó Don Eduardo Ortiz Ortiz, en una Constitución democrática, solo es posible la ideología del consenso.

‘Sólo cabe en una Constitución auténticamente democrática la ideología del consenso, porque une a todos los costarricense en lugar de dividirlos en facciones o partidos políticos. Esa ideología se hace de las coincidencias fundamentales, a nivel nacional, sobre la organización del poder público, la cantidad y la calidad de las libertades individuales y grupos, y sobre el tipo de sociedad deseada…

…La otra es la ideología de confrontación, que expresa las divergencias fundamentales sobre esos mismos temas y que explica y justifica la pluralidad de partidos. La sede de esa ideología es el programa de cada gobierno y se expresa normalmente no en la Constitución, sino en la ley ordinaria y en la administración común, necesariamente inestables y cambiantes al hilo de la alternancia de partidos, y aun de tendencias de un solo partido, en el gobierno. La Constitución democrática lo toma en cuenta y construye el sistema que permite la circulación de todas las ideologías partidarias, sin incorporarlas a la suya ni a su texto. Una ideología partidista puede constitucionalizarse, en virtud de una mayoría pasajera, pero su vida constitucional será también pasajera y representará un elemento de peligro, cuando no de desprestigio, en contra de la Constitución, que así tendrá la antidemocrática fisonomía de solar de un solo partido’ (5).

Sobre el modelo económico que adoptó el Constituyente, la Sala Constitucional, en los votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, indicó lo siguiente:

‘- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes sociales de todos sus integrantes. Con lo anterior aspira a ser a la vez que Estado de Derecho un Estado Social. Ello significa un cambio, una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de la propiedad y de la libertad. Se trata entonces de repartir y utilizar al máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o sectores socialmente más desprotegidos. El Estado puede, entonces, intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el bienestar económico de la población. La transformación del Estado en la Segunda Postguerra Mundial, ciertamente, ha dado dimensiones nuevas a sus responsabilidades en materia económica, que han venido a autorizarlo para intervenir en la actividad económica, e inclusive, para ser propietario de medios de producción, mientras no se invadan o menoscaben las libertades derivadas de la misma formulación del modelo económico establecido el cual, por ende, impediría la estatización de la economía y la eliminación o la grave obstaculización de la iniciativa privada (ésta, fundamentada en el principio y sistema de la libertad, en función, entre otros, de los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución, tal como fueron declarados por esta Sala, por ejemplo, en sus sentencias # 3495-92 y # 3550-92, de 19 y 24 de noviembre de 1992, atemperados por principios de justicia social que aseguren a todos los individuos una existencia digna y provechosa en la colectividad). La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza. Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, dispuso:

‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’" (550-95).

"En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad’ (3120-95).

‘La Libertad de Empresa: Esta libertad contenida en el artículo 46 en relación con el 28, ambos de la Constitución Política, garantiza a toda persona el derecho a emprender cualquier actividad económica, siempre y cuando ésta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. En la medida que la Carta Política consagra esta libertad como derecho constitucional, ello significa que se quiere evitar una política intervencionista por parte del Estado que termine por suprimir aquel derecho. Ello no quiere decir que el Estado no esté facultado para controlar aquella actividad, preservando lógicamente un ámbito suficiente de libertad comercial entre los particulares o de estos con el Estado. En una democracia como la costarricense, en la que se adoptó una economía de mercado, el Estado debe hacer uso de una buena planificación, para inducir a que determinados individuos desarrollen una actividad económica que considere beneficiosa y conveniente para el desarrollo del país. Sin embargo, una orientación creciente en la política económica del Estado, ha ido produciendo paulatinamente limitaciones a la libertad de comercio, justificadas en el interés social de evitar ciertos peligros en detrimento de la misma sociedad’(311-97)

Sobre el tema de la intervención del Estado en la economía, el Tribunal Constitucional, en los votos números 6776-94 y 655-97, respectivamente, expresó:

‘En el campo económico el Estado no participaba en forma directa, lo cual dejaba al libre juego de los intereses de los participantes. Era el tiempo de la política económico-liberal del "laissez faire". Cualquier intervención de los organismos públicos que fuera más allá de la labor de gendarme o de policía, era tildada de ilegal o inconstitucional. Sin embargo, tal concepción del Estado ajena totalmente a los principios básicos del cristianismo, de la solidaridad y de la justicia social, fue ya superada. En definitiva se llegó a pensar que el Estado tiene que intervenir en el orden económico, tratando de distribuir con mayor justicia la riqueza, sin lesionar con ello la iniciativa de los particulares (empresarios). Y tal intervención no obedece al hecho de que el Estado sea más poderoso, sino por su propia naturaleza. Así, la intervención estatal puede realizarse en forma directa, dándose origen a las empresas públicas. También, puede hacerlo de manera indirecta, concediendo subvenciones o mediante la adopción de medidas proteccionistas a los empresarios privados. Pero igualmente, y en aras del bien común, el Estado puede intervenir y participar en el quehacer económico por medio de su autoridad, para lo cual el ordenamiento jurídico le otorga potestades para dirigir, controlar y regular la economía. Dichas facultades pretenden que el empresario particular en sus actividades, se desenvuelva dentro de ciertos marcos que el Estado (que representa y cuida a toda la comunidad), establece en cada oportunidad’ ( 6776-94).

‘V.- Lo expuesto deja ver que el problema radica en los aspectos relacionados con el contenido de la ley, en los cuales se cree encontrar una transgresión de los límites materiales impuestos, fundamentalmente, por los artículos 1, 11, 28, 46 y 56 de la Constitución Política y los principios derivados tanto de dichas normas como del "orden jurídico de libertad" que orienta nuestra Carta Fundamental. El primero de tales límites con el cual ha de confrontarse la ley discutida, es el artículo 28 Constitucional que permite al legislador incursionar únicamente en la regulación de las acciones privadas que puedan dañar la moral, el orden público o los derechos de terceros. Relativo al concepto de acciones privadas excluidas por su naturaleza de la intromisión estatal, no resulta del todo cierto que las actividades monopolizadas (importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles) sean de índole o naturaleza privada, porque, en general, se trata simplemente de operaciones mercantiles con ciertos bienes económicos, que integran el más amplio grupo conformado por los intercambios de bienes y servicios en un (sic) economía dada, y que, en ningún caso, son privativos de los sujetos privados, pues bien pueden llevarse a cabo por éstos mediante el sistema de libre contratación, intercambio y regulación mínima (economías de mercado), o por el Estado, (en los casos de economías centralizadas), e incluso -como en la mayaría (sic) de los países- mediante una combinación de ambos sistemas, dejando a los particulares unos sectores para su libre acción, y restringiendo otros para la acción exclusiva del Estado. Con lo anterior quiere establecerse que las actividades monopolizadas no son necesariamente y per se, de naturaleza privada, de manera que a la luz de nuestra Constitución, pueden válidamente ser dejadas a la gestión de particulares con la fiscalización del Estado, o ser objeto de intervención estatal, en el tanto en que ello esté autorizado por la Constitución y las leyes y se justifique de acuerdo a los fines que se persigan.

V.- Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente amenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuraduría como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurálgico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses. Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país’ (655-97).

Por último, la Sala Constitucional ha establecido, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. En efecto, en el voto número 5058-93 señaló:

‘V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad’.

La Sala Constitucional reconoce que el Constituyente de 1949 optó por una economía de mercado. A la parte de ésta, concluye que la Carta Fundamental consagra también la iniciativa pública en materia económica, lo que le permite al Estado participar en el ámbito económico a través de los medios genéricos de la actividad administrativa, de los medios indirectos (actividad de fomento) y de los medios directos (nacionalizaciones y creación de empresas nuevas).

Por otra parte, es necesario llamar la atención sobre el lenguaje empleado por Sala Constitucional en dos resoluciones, para evitar confusiones y posiciones reduccionistas. Cuando el alto Tribunal habla de un "modelo de economía social de mercado" no se está refiriendo a la acepción original, específica y precisa, que en otras latitudes se le ha dado a este término. La anterior conclusión se desprende de la lectura de los fallos que reconocen, como se indicó atrás, la iniciativa pública en la economía, la posibilidad de que el Estado pueda ser propietario de medios de producción y las intervenciones directas en la actividad económica por medio de la creación de empresas públicas.

Ahora bien, es importante señalar que el "modelo de libertades económicas" subsiste, siempre y cuando la intervención del Estado en la economía sea razonable, proporcionada y no discriminatoria.

Con base en lo anterior, y tal y como lo ha definido la Sala Constitucional, el concepto de economía de mercado o " modelo social de mercado", admite que las diversas fuerzas políticas opten por las variables que son compatibles con él, ya sea por una economía social de mercado, en su acepción estricta, o por una economía mixta o interventora, como ocurrió en la década de los setenta en nuestro país. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se asienta dentro de los postulados de las sociedades democráticas, en las que las posibilidades de rectificar y discrepar constituyen elementos claves, necesarios e indispensables para su existencia.

En nuestro medio, la actividad del Estado en la economía ha sido ambivalente. A partir de las transformaciones políticas, económicas y jurídicas de los años cuarenta, el Estado costarricense asumió un papel protagónico en la cuestión social y económica. Este proceso alcanza su mayor esplendor en la década de los setenta, en la que se acuña el concepto del Estado-empresario. En estos años, la intervención del Estado en la economía fue muy amplia. Una expresión de esta concepción del Estado la constituyó la Ley número 5665, "Ley de Protección al Consumidor" y su reglamento, que le conferían al Ministerio de Economía y Comercio la facultad de fijar precios oficiales a los bienes y servicios necesarios para la producción y el consumo nacionales, así como para procurar un adecuado abastecimiento y distribución. Para ello, el Ministerio contaba con importantes atribuciones: fijar, modificar y controlar los porcentajes de utilidad sobre la producción y comercialización de los bienes y servicios y fijar, modificar y controlar los precios máximos para los bienes y servicios.

De conformidad con el artículo 3 de la citada ley, el Ministerio podía regular los precios en varias etapas de producción, importación, distribución y exportación, en forma genérica, sin que tal determinación pudiera ser discriminatoria. Los porcentajes que fijaba ese órgano debían ser tales que contribuyeran, efectivamente, a la estabilidad de precios y permitieran obtener un porcentaje de utilidad global razonable. Todo esto se tenía que hacer tomando en cuenta las características del producto y la amplitud del mercado nacional.

En el artículo 4 se le otorgaban importantes facultades al Ministerio, entre ellas: el requerir información a las personas involucradas en el proceso económico para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, el adoptar medidas que procuraran el adecuado abastecimiento del consumo nacional, el decomisar bienes que se vendían a precios superiores o con márgenes de utilidad mayor a los establecidos, o aquellos bienes eran objeto de acaparamiento o especulación, con ocultamiento o sin él, con la expectativa de obtener o provocar alzas en los precios.

Otras facultades importantes del Ministerio eran las de permitir, temporalmente, la libre importación y conceder permisos de importación en condiciones especiales, cuando, por cualquier causa, se producía o se preveía una interrupción, paralización o disminución de la capacidad productiva existente o del abastecimiento de los bienes necesarios para la producción o el consumo nacionales, debidamente comprobados, sin que estas medidas fueran discriminatorias. Además, poseía la facultad de prohibir las exportaciones, establecer cuotas u otros regímenes especiales de exportación, cuando, a juicio del Ministerio había una situación real o probable de escasez en el mercado nacional. Tenía también la facultad de controlar y evitar prácticas restrictivas de la actividad comercial, comercio desleal, así como prácticas monopolísticas de mercado. Aquel empresario que no se ajustaba, en su actividad económica, a los precios fijados por el Ministerio, se hacia acreedor a los delitos económicos establecidos en la cita ley de "Protección del Consumidor".

Es importante señalar, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución n.° 72 de 10 de setiembre de 1981, dispuso que, en la fijación de precios, debía aplicarse el principio de igualdad y consideró que la facultad de la Administración Pública, para fijarlos, era acorde con la Constitución, ya que la libertad de comercio estaba sometida a ciertas restricciones. Igual situación ocurrió con la resolución de la Corte Plena del 27 de noviembre de 1980, que actuando como Juez Constitucional, indicó:

‘La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a su interés. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general’.

En otro voto, la Corte Plena, sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tenía límites:

‘…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…’

La promulgación de la Ley n.° 7472 se asienta en una corriente de pensamiento que da una preeminencia al mercado como instrumento eficaz y eficiente en la asignación de los recursos, frente a la intervención del Estado en la economía, la cual es considerada como un obstáculo para lograr economías sanas y prósperas. En vista de lo anterior, se opta por una actividad administrativa, ya no fundada exclusivamente en la técnica de la regulación de los precios por decisión administrativa, sino más bien en una basada en el libre mercado, promoviendo y garantizando la competencia.

Así las cosas, la nueva concepción que está presente en la Ley n. ° 7472 es muy diferente a la que se daba en la " Ley de Protección del Consumidor". Basta con leer el artículo 5 que establece que la Administración Pública sólo puede regular los precios de los bienes y servicios en situaciones de excepción, de forma temporal, debiendo, en tal supuesto, fundar y motivar apropiadamente esa medida. Lo anterior significa que los precios de los bienes y servicios lo va a determinar el mercado y que, desde la óptica del legislador, la libre competencia es la mejor manera de garantizarle al consumidor sus derechos (artículo 46 de la Constitución Política). Tal y como se indica en el dictamen que se reconsidera, la Exposición de Motivos del expediente legislativo confirma esta postura al señalar:

‘En consecuencia, esa visión de creer que al consumidor se le protege, principalmente, a través de una política de control de precios, y de relegar su tutela a los órganos de represión (inspectores de precios) para que revisen precios en los establecimientos comerciales, levanten actas y formulen denuncias a los tribunales, creemos que no sólo es una forma muy pobre de proteger al consumidor, sino que no es la más eficaz." (...) "El control de los precios (ya sea mediante mecanismos de fijación o del establecimiento de márgenes de comercialización), se justificaría conservarlo, cuando no exista libre competencia, es decir, cuando la participación en el mercado de competidores no exista o sea limitada. En estos casos, el consumidor resulta perjudicado, porque no tiene libertad de escogencia entre unos bienes o servicios y otros, sino que está a merced de uno o pocos oferentes. De lo expresado se desprende, que la promoción de la libre competencia se constituye en el eje fundamental para el consumidor.’ (El subrayado no es del original).

Con base en las anteriores consideraciones, esta Procuraduría General de la República rechaza el argumento de que en el dictamen que se reconsidera se haya asumido una posición ideológica más que jurídica. Lo que se expresa en él, es una nueva tendencia del legislador de optar, en materia de regulación de precios, por una técnica más acorde con una economía social de mercado, lo cual es plenamente compatible con el modelo económico que está en la Carta Fundamental; así como también lo fue en el pasado la técnica de control de precios que utilizó el Estado, que estaba más cercana a una economía mixta o interventora de la economía."

El segundo error conceptual en que incurre el accionante, es que parte de la premisa de que sólo a través de una economía de mercado estricto sensu, que garantice en forma incondicional el principio de libre competencia y las leyes de la oferta, y le imponga al Estado una abstención casi absoluta en el ámbito social y económico, se pueden garantizar los derechos del consumidor. Este modo de plantear las cosas, soslaya el hecho de que a través de la iniciativa pública en la economía, sobre todo mediante la creación de entes públicos, limitaciones a las importaciones y exportaciones por razones de orden público, fijación de precios oficiales, etc., también se pueden garantizar eficazmente esos derechos. Incluso, su predisposición por una de las alternativas entre varias que permite el modelo económico consagrado en la Carta Fundamental, lo lleva a expresar que la fijación de precios, otrora técnica de defensa del consumidor, sólo es constitucionalmente admisible, en nuestros días, cuando se trata de una medida excepcional y de carácter temporal. Como se verá más adelante, esta postura no es conforme con el Derecho de la Constitución.

El tercer yerro que debemos evitar en este análisis, es creer que el principio de libre competencia y, por consiguiente, las leyes de la oferta y la demanda, el principio de acceso al mercado y todos los componentes esenciales de una economía de mercado estricto sensu, se encuentran constitucionalizados. En nuestro medio, tal y como lo veremos más adelante, lo que están constitucionalizadas son las libertades económicas, dentro de las cuales está la libertad de empresa o de comercio, cuyo contenido esencial es muy limitado, de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Incluso, éste, en el voto n.° 4448-02, opinión consultiva, refiriéndose al proyecto de ley que dio origen a la creación de la Corporación Arrocera, señaló que los controles a la actividad arrocera y límites a la competencia no suprimen la libertad de empresa.

No cabe la menor duda, que el numeral 46 constitucional garantiza los derechos de los consumidores. No sólo así se desprende de este precepto, sino de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, quien al amparo de esta normativa ha comenzado a perfilar una serie de principios en relación con los derechos del consumidor o el usuario. En efecto, el Tribunal Constitucional, en la resolución n.° 4463-96, empieza a elaborar un nuevo principio: in dubio pro consumptore, al afirmar lo siguiente:

"En efecto, el Estado, por mandato del artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las 13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993, 0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia.’" ( Las negritas no corresponden al original).

Adoptando como marco de referencia las anteriores reflexiones, pasamos ahora a analizar puntualmente cada vicio señalado por el accionante.

A.- El derecho del consumidor de que el Estado impida prácticas o tendencias monopolísticas.

Efectivamente existe un deber constitucional sobre el Estado de impedir prácticas o tendencias monopolizadoras. Ahora bien, el accionante parte de la falsa premisa de que con la creación de la Corporación Arrocera, se está creando un oligopolio, cuando en realidad los objetivos y fines de este público no estatal son otros. En efecto, según el numeral 1° de la Ley n.° 8285, el objetivo principal de este ente es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Dicha Corporación tiene bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones.

Ahora bien, este tipo de entes son una respuesta del Estado a la necesidad de conciliar los diversos intereses que existen en una determinada actividad económica, con el propósito de proteger y garantizar el interés público. Los entes públicos no estatales constituyen un importante instrumento para realizar el interés público, cuando en una determinada actividad económica existen diversos intereses. Así lo ha venido haciendo en el Estado en la actividad cafetalera, con la creación del ICAFE; en la actividad cañera, con la creación de LAICA; y, en la actividad arrocera, con el establecimiento de la Corporación Arrocera. Sobre el particular, en la opinión jurídica O.J.-139-99 de 29 de setiembre de 1999, expresamos lo siguiente:

"Como puede observarse, en los últimos años, se ha dado una tendencia en nuestro país de ampliar el régimen jurídico de los entes públicos estatales a los no estatales. Esta situación ha provocado que haya decaído el interés de crear éstos últimos, en aquellos supuestos, en los cuales la característica del ente no compagina con esa naturaleza. Sin embargo, gracias a los procesos de reforma del Estado, también se ha dado el fenómeno de otorgar esa naturaleza a entes de Derecho Público de base corporativa, como ocurrió con la transformación del Instituto del Café de Costa Rica y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, mediante Leyes N° 7736 de 19 de diciembre de 1997 y N° 7818 de 2 de setiembre de 1998 y la creación de la Corporación de Fomento Ganadero, a través de la Ley N° 7837 de 5 de mayo de 1998, lo que sí está acorde con esta figura organizativa administrativa. La única excepción a este correcto enfoque de los entes públicos no estatales, lo constituyó la creación de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, mediante ley N° 7638 de 30 de octubre de 1996, la que en el artículo 7, le atribuye esa naturaleza jurídica."

Por consiguiente, la creación de este tipo de entes, no tiene, de ninguna manera, como finalidad el constituir un oligopolio; todo lo contrario, su propósito es el crear un justo equilibrio entre los intereses de los productores e industriales que participan de una actividad económica determinada, todo lo cual se engarza dentro del concepto del Estado social de Derecho.

Por otra parte, si se analizan en forma aislada los precios nacionales con los internacionales del arroz, cualquier observador poco precavido podría darle la razón al accionante. Empero, si a la par de esta realidad, se profundiza en el tema de la agricultura en los países desarrollados, se llega a la conclusión de que ese sector primario de la economía se encuentra fuertemente subsidiado en esos países. Así las cosas, muy probablemente el precio internacional del arroz tenga como soporte principal, no el único, el hecho de que estamos en presencia de una sector altamente subsidiado, lo que le permite a los agricultores de esos países vender sus productos a un precio menor. Por ejemplo, la recién "Ley Agrícola del 2002" aprobada en los Estados Unidos de América, significa para los agricultores de esa nación un incremento de un 80% en los subsidios en comparación con la "Ley Agrícola de 1996". La nueva ley destinará dos terceras partes de sus 190 mil millones de dólares que tiene para los siguientes 10 años a los más grandes y poderosos agro-negocios que se dedican a los cultivos comerciales, como son el arroz, la soya, el algodón y el trigo. Y aunque de hecho los contribuyentes estadounidenses son los que sustentan con sus impuestos ésta propuesta de ley, el verdadero precio lo paga el pequeño agricultor familiar alrededor del mundo. Al respecto, la co-directora de Food First, Anuradha Mittal y autora del reporte "La Ley Agrícola del 2002", señaló lo siguiente:

 "El sistema de la agricultura estadounidense ha sido diseñado para dotar a los gigantes del comercio de granos como Archer Daniels Midland (ADM) y Cargill, el ángulo perfecto para capturar los mercados domésticos de los países en vías de desarrollo…"

 También, Peter Rosset, co-director de Food First y co-autor del reporte, expresó que través de instituciones como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), los países del Tercer Mundo están siendo forzados a abrir sus mercados a los productos de agricultura americanos. Con esta nueva ley, que ha sido diseñada para bajar los precios de los productos agrícolas por debajo del costo de producción, los grandes agro-negocios estadounidenses pueden vencer fácilmente a la competencia local, especialmente al pequeño agricultor latinoamericano, desplazándolo de su propio mercado local.

Por su parte, en la Unión Europea la realidad tampoco es nada alentadora. En efecto, la Unión Europea otorga 40.000 millones de dólares anuales a sus agricultores en subsidios. España es el país que obtiene más beneficios netos por los subsidios agrícolas de la UE -es decir, que sus ingresos por ese concepto son superiores a su aporte a esos fondos-, seguido de Francia, Dinamarca, Finlandia, Portugal y Austria. En cambio, Alemania, Gran Bretaña y Holanda aportan mucho más de lo que sus agricultores reciben. El pago neto de Alemania a los fondos agrícolas comunitarios es de 4.000 millones de dólares anuales, el de Gran Bretaña, de 2.000 millones, y el de Holanda, de 1.000 millones.

 Así las cosas, la Procuraduría General de la República, respetuosamente, llama la atención de los señores Magistrados, para que además del elemento de juicio que aporta el accionante en relación con el precio nacional versus el precio internacional del arroz, se tome muy en cuenta el hecho de los subsidios y otros beneficios que reciben los agricultores de los países desarrollados, lo cual podría estar distorsionando el precio real de ese producto en el mercado internacional.

 B.- Exclusión del interés del consumidor en la definición del objetivo de la corporación y en la composición de sus órganos.

 De acuerdo con nuestro punto de vista, el vicio de inconstitucionalidad alegado no existe. En primer lugar, porque del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) no se desprende como consecuencia lógica de que el consumidor tenga que estar representado en este tipo de entes. Este es un propósito loable, deseable si se quiere; empero, no es una acción que necesariamente deba desarrollar el legislador. Más bien, este tipo de acciones se subsumen dentro de la política legislativa o dentro del concepto de la "discrecionalidad legislativa", lo cual es acorde con la postura que ha asumido el Tribunal Constitucional, en el sentido de que no le corresponde ejercer el control de constitucionalidad sobre criterios de conveniencia o mérito. (Véanse los votos n.° 4091-94 y n.° 4448-02).

 En segundo término, porque la representación del consumidor, en este tipo de entes, no es el único mecanismo con que cuenta el Estado para la protección de sus derechos. En efecto, el Estado tiene un asaz de instrumentos, entre ellos las potestades que se derivan de la Ley n.° 8285 y la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor para garantizarle sus derechos. En otras palabras, el hecho de que el consumidor no tenga representación en este ente, no significa que haya quedado desprotegido, toda vez que el Estado mantiene incólume sus potestades de imperio, que le permiten garantizarle sus derechos. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, en voto n.° 4448-02, opinión consultiva, manifestó lo siguiente:

 "El hecho de que los consumidores no formen parte de la Corporación, no es sí mismo una violación de sus derechos, como no lo es que no forman parte de otras tantas corporaciones similares que existen en el país. Para examinar exhaustivamente este punto y pronunciarse ya sea en un sentido o en otro, es necesario sopesar aspectos ni siquiera mencionados en la consulta: por ejemplo, cuál es el mayor provecho para el consumidor pero no solo a corto plazo, sino también a mediano y largo plazo, qué políticas dan mayor seguridad alimentaria a los consumidores y si tal seguridad representa o no una ventaja para ellos y otros temas relacionados. La creación de una Corporación como la propuesta no significa por sí misma una desventaja para el consumidor."

 C.- Barrera de entrada a la industria y al comercio del arroz.

Existen al menos tres razones para rechazar este argumento. En primer lugar, porque la libertad de comercio o de empresa, en nuestro medio, tiene un contenido limitado. En efecto, el Tribunal Constitucional ha indicado que la libertad de empresa es la facultad que tienen los habitantes de la República para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en el ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece. (Véase, entre otras, la resolución n.° 1019-97). En el caso que nos ocupa, las normas que se impugnan cumplen con los requerimientos constitucionales.

 En segundo término, el accionante, en lo referente a los numerales 38 y 39 de la Ley n.° 8285, le da a las normas un alcance que no tienen. En efecto, las normas constituyen un mero punto de referencia, una fórmula, para realizar las respectivas distribuciones de arroz en granza entre los industriales. Ahora bien, en el eventual caso de que otro industrial pretenda participar en la actividad, el CNP o la Corporación, de ninguna manera, podrían excluirlo aduciendo que no compró arroz en el año anterior y, por ende, que no tiene derecho a la asignación de una cuota. En este supuesto, tanto el CNP como la Corporación Arrocera tendrán que diseñar un mecanismo, una técnica, que le garantiza al nuevo industrial un trato igualitario. En vista de ello, y reconociendo que efectivamente podría existir una laguna en la norma, es importante señalar que la formula de cálculo para distribuir el arroz en granza entre los industriales no significa la imposibilidad de otros sujetos de participar en esta actividad económica. Este es un aspecto que debe quedar claro en la parte considerativa de la sentencia que dicte el Tribunal. Nuestra postura es conforme con la asumida por la Sala Constitucional, en el voto n.° 4448-02, opinión consultiva, cuando señaló, en forma clara y contundente, lo siguiente:

"En cuanto a los productores, no se establece ningún requisito especial para su ingreso a la Corporación. Para la Sala los requisitos son razonables y no impiden arbitrariamente que quien quiera disfruta de los beneficios de la Corporación se incorpore a ella. La regulación propuesta no suprime la posibilidad de participar a todo el que desee hacerlo. Por aquí, pues, no se crea un MONOPOLIO. En síntesis, la tesis de los recurrentes se asienta en un supuesto que en el considerando se dijo que era inexacto: que solo la Corporación podrá importar arroz." ( Lo que resalta y está entre negritas no corresponde al original).

 En tercer lugar, tampoco creemos que exista una barrera al comercio del arroz por el hecho de que el numeral 40 de la Ley n.° 8285 le da prioridad a las plantas industrializadotas nacionales para efectos de comercialización del arroz en el país. A nuestro modo de ver, esta prioridad tiene un objetivo constitucional legítimo, cual es: el proteger al productor nacional y, por ende, la actividad arrocera nacional, la cual tiene una serie de beneficios para economía nacional y la paz social del país, toda vez que de ella depende un importante número de costarricenses y sus familias. Además, en vista de la situación de la agricultura en el mercado internacional, donde, como se indicó atrás, los países desarrollados la subsidian en forma generosa, mal haría nuestro país en seguir una política que a la postre implique la quiebra y la desaparición de los grandes, medianos y pequeños agricultores que se dedican a esta actividad, así como la de los industriales. En esta materia, la prudencia, la sabiduría, el buen juicio, indica que, mientras se mantenga la política de subsidios en los países desarrollados a favor de sus agricultores, los países en vía de desarrollo, como es el caso de Costa Rica, no pueden ni deben desproteger a la producción y a la industria nacional. 

D.- Intercambio, coactivo, de información entre competidores en oligopolio.

 El vicio que se alega no existe por varias razones. En primer lugar, se parte de un supuesto falso, toda vez que las normas que se encuentran en la Ley 8285 vienen a limitar el marco en el cual se desarrolla actividad económica de la producción e industrialización del arroz, por lo que no estamos en presencia de una actividad que se desarrolla bajo la premisa de un mercado libre. Los argumentos del accionante serían ciertos, si estuviéramos en un caso donde las relaciones entre productores e industriales, como pareciera ser la tesis de él, se realizan en un mercado libre; empero, este no es el caso.

 En segundo término, la entrega de información a la Corporación constituye un instrumento idóneo, razonable, necesario y proporcionado para cumplir con el objetivo principal de la corporación: lograr un equilibrio justo entre productores e industriales.

 En tercer lugar, no es cierto que exista un intercambio de información entre competidores, ya que el destinatario de ésta es la Corporación Arrocera; así se desprende claramente de los numerales 27, 28, 45 y 47 de la Ley n.° 8285, por lo que la afirmación que hace el accionante no corresponde a la realidad.

 Por otra parte, en toda su argumentación no precisa cuál valor, principio y norma constitucional se está violando con los preceptos impugnados, por lo que también el supuesto vicio debe ser rechazado.

Por último, es importante tener presente, que los preceptos impugnados cumplen a cabalidad con el Derecho de la Constitución, en especial con el numeral 24 y con el voto de la Sala Constitucional, opinión consultiva n.° 4448-02, donde claramente esa Sala citó el antecedente que se encuentra en el voto n.° 13283-01, por lo que este motivo es suficiente para rechazar el vicio alegado.

 E.- La fijación de precios por parte del Poder Ejecutivo.

 No corresponde a la realidad, la afirmación de que el Poder Ejecutivo no puede fijar precios oficiales, excepto cuando se trata de situaciones excepcionales y temporales. Tal y como se explicó atrás, esta postura no es seguida por el Tribunal Constitucional en nuestro medio, ya que ha admitido la constitucionalidad de esta intervención del Estado en la economía. Más aún, en una reciente resolución, el voto n.° 6385-2002, expresó lo siguiente:

"De esta suerte, bien puede afirmarse como tesis de principio que la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación de precios y de los porcentajes de utilidades en los bienes y servicios está justificada en razón de que se trata de regulaciones de protección de los diversos sectores que participan en la economía, sea al productor, al intermediario o al consumidor, dependiendo de las circunstancias especiales que motivan la intervención, a fin de asegurar el orden público y social del país. En este sentido, debe tenerse en cuenta la especial conformación del Estado costarricense, que se define como un Estado Social de Derecho, en virtud de lo cual se deriva la facultad del Estado de desplegar una serie de limitaciones a los derechos fundamentales en atención al mayor beneficio de la colectividad, a fin de garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros ( artículo 28 constitucional) y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, en tanto orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado, como se indicó en la sentencia 0550-95…" (Véanse además las siguientes resoluciones: 1441-92, 2757-93, 6157-94, 5587-94, 550-95, 3016-95, 3120-95, 3121-95, 4285-95, 565-99 y 5548-01)

Así las cosas, el punto no amerita mayores comentarios.

 F.- Afectación de potestades exclusivas del Estado.

 Tampoco se produce el vicio en este caso, toda vez que del Derecho de la Constitución no se desprende que las potestades públicas deban ser ejercidas por el Estado en forma exclusiva. Bien puede el Estado, crear un ente público y dotarlo de potestades públicas. Más aún, no tendría razón de ser el crear un ente público y no dotarlo de potestades públicas, ya que éstas constituyen los instrumentos necesarios, indispensables, para lograr el fin que le impone el ordenamiento. En esta dirección, no podemos dejar lado la excelente conceptualización que hacen GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ del principio de legalidad, en el sentido de que no sólo constituye una técnica libertad, sino de autoridad, ya que a través de él el ordenamiento jurídico le otorga los poderes necesarios al Estado y a los entes públicos (Administraciones Públicas) para lograr el fin que les impone (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid- España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Ergo, el crear un ente público sin potestades públicas, es como diseñar un vehículo sin motor.

Por otra parte, debemos tener presente la naturaleza jurídica de la Corporación Arrocera: ente público no estatal, el cual, si bien no está dentro de la órbita del Estado, ese hecho no óbice para que, dada su naturaleza pública, puede ostentar potestades públicas necesarias o indispensables para cumplir con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Nótese que no estamos en presencia de una entidad de naturaleza privada, en cuyo caso la observación del accionante sí tendría razón de ser. Así las cosas, la presencia de potestades públicas en los entes públicos –sean estos estatales o no estatales-, es un presupuesto esencial de su naturaleza, toda vez que constituyen los instrumentos indispensables para alcanzar el fin que les impone el ordenamiento jurídico. De aceptarse la tesis del accionante, caeríamos en el absurdo jurídico de que ningún ente público no estatal podría ejercer una potestad pública, por lo que, en el caso de los Colegios Profesionales, el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de ellos devendría en inconstitucional. En esta dirección, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 4448-02, expresó lo siguiente:

"Para la Sala, este tipo de entes no estatales pueden efectivamente ejercer funciones administrativas, por lo que ya de primera entrada el cuestionamiento de los consultantes resulta débil. Si se analiza además la función que se le otorga a la Corporación, se concluirá con mayor razón que la duda de los consultantes carece de fundamento."

 Por último, el accionante no da un solo argumento, en el sentido de que, conforme al Derecho de la Constitución, las potestades de la Corporación sean exclusivas del Estado y, por ende, la atribución que se hizo el legislador a favor de la primera es inconstitucional. Incluso, la interpretación que hace del numeral 50 constitucional es una interpretación literal y restrictiva, ya que el concepto de Estado, como es bien sabido en los estudios del Derecho, tiene una serie de acepciones, por lo que el seguir sólo una de ella podría crear realidades conceptuales inflexibles, con el serio perjuicio para el interés público. En este caso, el Estado, a través de una ley que requiere necesariamente la participación de dos de sus órganos fundamentales, el Poder Legislativo y el Ejecutivo, recurre a una figura organizativa-administrativa, el ente público no estatal, para cumplir con los deberes que se derivan del numeral 50 constitucional, lo que constituye un acto conforme con el Derecho de la Constitución.

 G.- Financiamiento de la Corporación.

Los artículos de la Ley n.° 8285 que establecen la forma de financiamiento de la Corporación Arrocera no quebrantan los derechos del consumidor ni el principio de igualdad ante las cargas públicas, por la elemental razón de que estamos en presencia de un uso legítimo y razonable de la potestad tributaria. En efecto, la creación de esta contribución parafiscal en nada vulnera los derechos del consumidor o el principio de igualdad ante las cargas públicas. Sobre el particular, en el dictamen C-100-2003 de 8 de abril del 2003, expresamos lo siguiente:

"Según la jurisprudencia administrativa que ha sentado el Órgano Asesor, estamos en presencia de una contribución parafiscal (véanse, al respecto, los dictámenes 209-90 de 18 de diciembre de 1990, reiterado en el C-270-2000 de 8 de noviembre del 2000). Sobre el este tema, en la opinión jurídica O.J.-060-2001 de 28 de mayo del 2001, expresamos lo siguiente:

‘Las contribuciones parafiscales tienen una connotación especial debido a su fin, lo que exime a los recursos que se recaudan gracias a ellas de ingresar a la caja única del Estado. Sin bien resulta sumamente difícil establecer una distinción tajante o absoluta entre un impuesto, sobre todo cuando éste tiene un destino específico, y una contribución parafiscal, toda de vez que ésta última disfruta de todos los atributos y características del primero, el hecho de que se cree para satisfacer un fin socio-económico, y no para satisfacer las necesidades generales del Estado, resulta un elemento distintivo y diferenciador. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-004-2001 de 11 de enero del 2001 expresamos lo siguiente:

‘Se establece una obligación coactiva de carácter pecuniario en favor de CONAPE. Dicha obligación que, constituye expresión del poder soberano del Estado, tiene naturaleza tributaria. La Sala Constitucional ha considerado en su resolución N. 320-92 de 11 de febrero de 1992 que ese tributo es un impuesto. Aspecto que podría discutirse a partir del concepto de parafiscalidad. En efecto, por el destino del tributo podría estimarse que más bien constituye una contribución parafiscal. Pero independientemente de que se trate de un impuesto o de una contribución parafiscal, es lo cierto que en razón de la naturaleza tributaria le resultan aplicables las distintas disposiciones que rigen los tributos.’

GUILIANI FONROUGE nos recuerda sobre el tema lo siguiente:

‘Bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar sus actividades específicas. Ese ‘ neologismo afortunado’ al decir del prof. Baleeiro, alcanzó rápida consagración a partir de 1946, en que fue utilizado en Francia, para designar un aspecto de las finanzas públicas que se desarrollaba ‘paralelamente’ o ‘al lado’ del presupuesto general.

El llamado ‘inventario Schuman’ incluyó bajo ese nombre aportes con fines de seguridad social, contribuciones a cámaras agrícolas y bolsas de comercio, fondo forestal, centro nacional de cinematografía, etc., es decir, a favor de órganos descentralizados con finalidades sociales y de regulación económica. Trascurrido algún tiempo, habían proliferado en tal forma esas contribuciones, que fue necesario limitarlas y asignarles un estatuto orgánico, lo que hizo la ley de 25 de julio de 1953 restringiéndolas a la materia económica, esto es, a los aportes efectuados a ciertas agrupaciones profesionales y exigiendo que fueran establecidas por ley.’ ( GUIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Ediciones Depalma, Buenos Aires-Argentina, 1962, volumen II, página 815).

Por su parte, LÓPEZ FREYLE define los gastos parafiscales de la siguiente forma:

‘Los gastos parafiscales son aquellos que, sin tener el carácter de impuesto, corresponden a exacciones coactivas de carácter extrapresupuestario que deben pagarse a los entes públicos autónomos, los cuales tienen la facultad de disponer sobre su ordenación con el objeto de atender necesidades económicas, educativas, sanitarias, etc. Merigot define los ingresos parafiscales como ingresos coactivos afectados, de carácter extrapresupuestario, por cuenta de organismos económicos, profesionales o sociales, bien se exijan por los propios beneficiarios o por la administración fiscal. Ejemplo típicos de gastos parafiscales son los aportes que hacen los patronos al Sena, al Fondo de Transporte, a las Cajas de Compensación Familiar, a las Cajas de Previsión Social, a los Seguros Sociales, al Ifa, etc., e igual cosa sucede cuando el aporte lo hace el empleado. Todos esos gastos constituyen expensas necesarias para quienes los pagan, pues son gastos coactivos impuestos por el Estado.’ (LÓPEZ FREYLE, Isaac, Principios de Derecho Tributario, Ediciones Lerner, Bogota-Colombia, segunda edición, 1962, página 301).

Por su parte, el Tribunal Constitucional, siguiendo la doctrina, ha considerado como contribuciones parafiscales aquellas que crean un fondo de naturaleza corporativa, destinadas a alcanzar un fin económico o social de un determinado grupo de personas unidos por intereses comunes. En efecto, en el voto n.° 4785-93, el cual ha sido constantemente reiterado, expresó lo siguiente:

‘En el caso de examen, la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, al establecer la ‘contribución parafiscal’ que se analiza en esta acción -especie del género TRIBUTO y que en este caso no podría clasificarse como una figura tributaria pura, por las especiales características con que cuenta, verbigracia, la connotación de ‘mutualidad’ que se le atribuye al Fondo-, determina en su articulado: el hecho generador de la contribución (la venta de los cultivos); la tarifa (el tres por ciento del precio final pagado al productor); el sujeto activo de la obligación (el Fondo de Contingencias Agrícolas); el sujeto pasivo de la obligación (el productor) y el responsable o categorías de éstos (las ‘entidades, organismos públicos, empresas privadas y personas físicas’ que actuarán en calidad de tales), dejando al Poder Ejecutivo la facultad de individualizar, entre la gama de posibilidades propuestas, la calidad de agente recaudador que, en un determinado momento -en razón de la actividad llamada a contribuir y dentro del los límites de razonabilidad señalados por la Ley- sea la indicada para la ejecución material de la prestación. Por lo expuesto, no resulta posible afirmar que es contrario a lo dispuesto en la Constitución Política en esta materia, ‘la delegación relativa’ que, en cuanto a la individualización del responsable o agente recaudador, hace el texto de ley en el Poder Ejecutivo, concretamente, con lo dispuesto en el artículo 5° de la norma citada.

IX .- A mayor abundamiento y habida cuenta de la finalidad propia de la creación del Fondo de comentario: para la asistencia en favor de los productores agrícolas afectados por desastres naturales -hechos futuros inciertos-, no resulta posible que el legislador de antemano y en forma concreta, determine cuáles van a ser los productores agrícolas obligados a contribuir con el Fondo, pues no se puede predecir cuales de éstos se verán afectados o cuando se van producir esos fenómenos naturales, de manera que, resulta razonable, a juicio, de esta Sala, en virtud de tales circunstancias, que el legislador ‘delegue’ esa ‘individualización’ en el Poder Ejecutivo para la consecución, efectiva de los fines propuestos, sin que ello implique un quebranto al principio de reserva de ley en materia tributaria y en consecuencia, una violación a lo dispuesto en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional.’

En otro fallo, el Tribunal Constitucional ha establecido que, dada la finalidad de un colegio profesional, el pago de un timbre a su favor, es una contribución parafiscal. Al respecto, en el voto 2243-97, expresó lo siguiente:

‘VI.- Concluyendo, pues, se estima que la correcta interpretación del artículo 53 inciso d) de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales es aquella según la cual se prevé un sujeto pasivo genérico para el pago de la contribución parafiscal -timbre- para la participación en contratación pública. La regulación en sí misma guarda conformidad con los límites que contiene la Constitución Política para el ejercicio de la potestad tributaria…’

También la Sala Constitucional ha clasificado como una contribución parafiscal, el aporte que deben hacer las cooperativas a CENECOOP para que se utilice en programas educativos y de capacitación del movimiento cooperativo. Sobre el particular, en el voto n.° 7339-94 , indicó lo siguiente:

‘II. Asimismo, en cuanto a que la contribución que se impugna no constituye impuesto en razón de que los fondos recaudados se destinan a un ente de naturaleza privado -Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP)-, no lleva razón el accionante, ya que el destino de lo recaudado por el fisco no es parámetro para determinar si una contribución obligatoria tiene el carácter de impuesto, sino que deben valorarse otros elementos, como lo son el modo de establecer la carga impositiva, que únicamente puede hacerse mediante ley, y quien lo cobra -el Estado-, que en este caso se establece que es a través de un juicio ejecutivo. Obsérvese que no es la primera vez que se impone una carga tributaria para destinarla a particulares, como es el caso del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, impuestos que se cobran para destinarlos a los agricultores que se hayan visto afectados por desastres naturales. Estima esta Sala que esta obligación pecuniaria impuesta a las asociaciones cooperativas sí puede considerarse como una verdadera contribución con claros fines económicos-sociales, conocida en la doctrina del Derecho Tributario como ‘contribución parafiscal’, que es impuesta por el Estado pero no figura en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida.

‘La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como «tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma». Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.’ (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres.)

El Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP) tiene como finalidad primordial impartir cursos de capacitación en relación con la materia de las cooperativas, no tiene fines de lucro, sino únicamente de formación y capacitación, motivo por el cual, perfectamente encuadra en la figura antes anotada.’

Por último, en relación con el aporte patronal al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en la sentencia n.° 6478-96, estableció lo siguiente:

‘II.- Sobre el fondo: impugna el actor la obligación pecuniaria patronal que establece el artículo 5 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que a continuación se transcribe, en lo conducente:

‘Artículo 5º.- El Fondo de Trabajo Capitalizado se formará por:

a) Un aporte del 1/2% mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos que deben pagar los empresarios particulares, los Poderes del Estado y todas las instituciones públicas; y (...)’, alegando violación del derecho de propiedad privada y la libertad de comercio. Sobre las lesiones acusadas, debe recordarse que el monto que se cobra a los patronos para constituir parte del ahorro obligatorio de sus empleados consiste en una contribución parafiscal, en los términos y con las consecuencias que ha definido este Tribunal:

‘Esta especial configuración jurídica implica, necesariamente, que los aportes, tanto los de los productores, como los de terceros, incluyendo al Estado, que conforman el Fondo (inciso a) artículo 2° idem), sean verdaderas contribuciones con claros fines económicos y sociales, conocidas en la doctrina del Derecho Tributario, como ‘contribuciones parafiscales’, que son impuestas por el Estado pero no figuran en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida. La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como "tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma’. Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.(...)’

En todos los casos analizados por el Tribunal Constitucional encontramos un denominador común, y es que estamos frente a una contribución que impone coactivamente el Estado para alcanzar un fin económico o social de un grupo de personas que tienen intereses en común (agricultores, profesionales, cooperativistas, trabajadores, etc.)."

Queda claro la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, tal y como lo expresamos en la opinión jurídica O.J.-004-2001, al referirnos a la contribución a favor de CONAPE. En esa oportunidad, señalamos que dicha obligación constituía una expresión del poder soberano del Estado y que tenía naturaleza tributaria, en tal sentido apoyamos nuestra postura en el voto n.° 320-92 del Tribunal Constitucional."

Así las cosas, consideramos que las normas impugnadas no quebrantan los derechos del consumidor, ni los principios de legalidad financiera, isonomía, generalidad, no confiscación, doble imposición y la capacidad económica del contribuyente, por lo que el argumento del accionante debe ser rechazado.

III.- CONCLUSIÓN.

La Procuraduría General de la República recomienda respetuosamente el rechazo por el fondo de la acción incoada.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en mi despacho, situado en el tercer piso del edifico que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 07 de mayo del 2003

Lic. Farid Beirute Brenes

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO