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SCIJ - Asuntos Expediente 03-011943-0007-CO
Expediente:   03-011943-0007-CO
Fecha de entrada:   17/11/2003
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   HORTIFRUTI S.A.
 
Procuradores informantes
  • Ana Lorena Brenes Esquivel
 
Datos del informe
  Fecha:  26/01/2004
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR MANUEL ZUÑIGA SIBAJA EN SU CONDICION DE APODERADO DE HORTIFRUTI S.A.


CONTRA LOS ARTICULOS 30, 31 INCISO a) Y 37 DE LA LEY No. 8285 (LEY DE CREACIÓN DE LA CORPORACIÓN ARROCERA)


EXPEDIENTE No. 03-011943–007–CO


Informantes: Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora Administrativa


Mariamalia Murillo Kopper, Abogada


 


Señores Magistrados:


Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula de identidad Nº 1–394–673, Procurador General Adjunto, según Acuerdo del Ministerio de Justicia número 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta Nº 92 del 15 de mayo de 1989, con respeto manifiesto:


Dentro del término concedido al efecto, evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en resolución de las 8:30 horas del 16 de diciembre del 2003, notificada el día 17 de ese mes, respecto de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por Manuel Zúñiga Sibaja en su condición de apoderado de la empresa Hortifruti S.A. para que se declaren inconstitucionales los artículos 30, 31 inciso a) y 37 de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera Nacional, por considerarlos contrarios a los artículos 9, 28 párrafo segundo, 45, 46, 50 y 74 de la Constitución Política.


I. Argumentos del accionante


En la resolución que le da curso a la presente acción de inconstitucionalidad se indica que este proceso es promovido a fin de que se declaren inconstitucionales las normas supra citas por "... cuanto establecen el pago de una contribución obligatoria del uno y medio por ciento sobre el precio del arroz a cargo del importador, lo cual significa que el Estado ha creado un procedimiento inconstitucional para financiar los gastos administrativos de la Corporación, pues, por una parte impide que alguien más tenga acceso a la exoneración derivada de la declaratoria de desabasto para importar arroz bajo el arancel privilegiado que se aplica exclusivamente a la Corporación, y por otra, se obliga a todo importador a financiarla por medio del pago del impuesto privado del 1.5% sobre el valor de la importación, el cual beneficia a esa entidad doblemente: le financia los gastos de este ente público gremial y permite una ganancia que obtiene la Corporación al vender arroz a los industriales con el precio subvencionado gracias a la protección legal. Estima que el Estado ha empleado sus exorbitantes potestades de imperio para crear un privilegio a favor de un ente público de base asociativa privada, que opera en el mercado del arroz como cualquier otro actor privado, concurriendo en el proceso privado de compra y venta de arroz. Considera que no hay una razón de orden público, ni de moral pública, ni protección de los derechos de terceros para financiar los gastos de un ente público mediante un mecanismo de supresión del libre comercio y de monopolio de las importaciones de arroz."


II. Posición de la Procuraduría General de la República


a. Sobre la legitimación


La parte accionante deriva su legitimación del recurso de amparo pendiente de resolución, que se tramita con el número de expediente 03-4778-007-CO, por lo que la admisión de esta acción resulta conforme al ordenamiento jurídico, al reunir los requisitos establecidos en los artículos 73 y 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.


Debe señalarse en ese aspecto que la actora presenta el recurso de amparo en su condición de importadora. Por lo tanto, la legitimación estaría circunscrita a la impugnación del párrafo tercero del artículo 30, y no a éste en su totalidad.


b. Sobre el fondo del asunto


b.1. Consideraciones generales sobre el tema


Contra los artículos aquí impugnados existe planteada otra acción de inconstitucionalidad que está pendiente de resolver, la cual se tramita bajo el expediente Nº 02-013072-0007-CO, presentada por la Asociación Nacional de Consumidores Libres. En dicha acción ya se presentó el informe de Ley, por lo que retomaremos algunos de los aspectos que ya fueron desarrollados en ese momento.


El primero de ellos será el análisis general constitucional del modelo económico de nuestra Carta Magna. Al respecto se indicó:


"El Órgano Asesor considera que los vicios de inconstitucionalidad alegados por el accionante no tienen fundamento. De acuerdo con nuestro punto de vista, existe un error conceptual al señalar que el modelo económico que consagró el Constituyente sólo es compatible con una economía de mercado estricto sensu. De acuerdo con su postura, si una política legislativa o económica no se ajusta al principio de libre competencia, a las leyes de la oferta y la demanda, tal política deviene en inconstitucional. Empero, la realidad de las cosas –tanto la visión del Constituyente como de la Sala Constitucional- es muy distinta, ya que la Carta Fundamental es sumamente abierta, al extremo de que permite diversas variables –economía social de mercado, en la terminología de la Escuela de Friburgo, economía de mercado estricto sensu y una economía mixta-, siempre y cuando se respeten los contenidos esenciales de las libertades económicas, su núcleo duro, y no se vulneren otros valores, principios y normas constitucionales. Sobre el particular, en el dictamen C- 345-2001 de 13 de diciembre del 2001, expresamos lo siguiente:


"A la luz de los valores, principios y normas constitucionales, podemos afirmar que nuestra Constitución Política optó por un modelo de economía de mercado, lo suficientemente abierto que admite diversas variables, tales como: una economía estrictamente de mercado, una economía social de mercado (1) o una economía mixta (2). Si no fuera así, no podría subsistir el Estado democrático ni el pluralismo político, elementos esenciales de nuestro sistema político-jurídico.


Esta forma de concebir el modelo económico en nuestra Carta Fundamental ha permitido que, en el pasado y en el presente, los diversos actores políticos hayan podido optar por algunas de esas variables, desarrollando una política económica en armonía con sus postulados ideológicos y programáticos, lo que está acorde con una sociedad pluralista y democrática.


Esta postura ha sido reconocida tanto por los tribunales nacionales y extranjeros (3), así como por nuestra doctrina y la externa.


‘Después de algunos años de discusión, primero en los Estados Unidos ( con motivo de las grandes innovaciones en el sistema económico que introdujo New Deal y que fueron muchas veces acusadas de anticonstitucionales, y después en Alemania ( con ocasión de la pretendía constitucionalización de la ‘economía social de mercado’ como único sistema compatible con la Ley Fundamental de Bonn), la conclusión a la que parece se llega por se hoy por unos y otros es la que la Constitución es neutra en materia de orden económico, dejando abiertas distintas posibilidades al legislador con el solo límite de observar los preceptos constitucionales. Esta conclusión, a la que ha llegado el Tribunal Constitucional alemán,, es la misma que impera hoy en los Estados Unidos, por obra, sobre todo, de la jurisprudencia abrumadora en los años 20 y 30 por jueces como Brandeis, Holmes, Frankfurter. Hasta el punto es así que uno de los mejores estudios sobre este problema, tras analizar 150 años de jurisprudencia emanada por el Tribunal Supremo con referencia a la Constitución norteamericana (estudio hecho curiosamente por un alemán), concluye afirmando; lo que se llama ‘Constitución económica’ no existe; la determinación del contenido económico de la Constitución es algo que está entregado a los órganos responsables políticamente (Parlamento y Gobierno), en cada momento, salvo en sus límites extremos’(4).


En nuestro país, las actas números 128, 129, 130 y 131 del tomo III de la Asamblea Nacional Constituyente, así como la no-aprobación de las reformas parciales a la Constitución Política, las cuales se tramitaron bajo los expedientes legislativos números 10.999 y 11375, reafirman la tesis de que la Carta Fundamental es lo suficientemente amplia en relación con el modelo económico adoptado. Como bien lo afirmó Don Eduardo Ortiz Ortiz, en una Constitución democrática, solo es posible la ideología del consenso.


‘Sólo cabe en una Constitución auténticamente democrática la ideología del consenso, porque une a todos los costarricense en lugar de dividirlos en facciones o partidos políticos. Esa ideología se hace de las coincidencias fundamentales, a nivel nacional, sobre la organización del poder público, la cantidad y la calidad de las libertades individuales y grupos, y sobre el tipo de sociedad deseada…


…La otra es la ideología de confrontación, que expresa las divergencias fundamentales sobre esos mismos temas y que explica y justifica la pluralidad de partidos. La sede de esa ideología es el programa de cada gobierno y se expresa normalmente no en la Constitución, sino en la ley ordinaria y en la administración común, necesariamente inestables y cambiantes al hilo de la alternancia de partidos, y aun de tendencias de un solo partido, en el gobierno. La Constitución democrática lo toma en cuenta y construye el sistema que permite la circulación de todas las ideologías partidarias, sin incorporarlas a la suya ni a su texto. Una ideología partidista puede constitucionalizarse, en virtud de una mayoría pasajera, pero su vida constitucional será también pasajera y representará un elemento de peligro, cuando no de desprestigio, en contra de la Constitución, que así tendrá la antidemocrática fisonomía de solar de un solo partido’ (5).


Sobre el modelo económico que adoptó el Constituyente, la Sala Constitucional, en los votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, indicó lo siguiente:


‘- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes sociales de todos sus integrantes. Con lo anterior aspira a ser a la vez que Estado de Derecho un Estado Social. Ello significa un cambio, una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de la propiedad y de la libertad. Se trata entonces de repartir y utilizar al máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o sectores socialmente más desprotegidos. El Estado puede, entonces, intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el bienestar económico de la población. La transformación del Estado en la Segunda Postguerra Mundial, ciertamente, ha dado dimensiones nuevas a sus responsabilidades en materia económica, que han venido a autorizarlo para intervenir en la actividad económica, e inclusive, para ser propietario de medios de producción, mientras no se invadan o menoscaben las libertades derivadas de la misma formulación del modelo económico establecido el cual, por ende, impediría la estatización de la economía y la eliminación o la grave obstaculización de la iniciativa privada (ésta, fundamentada en el principio y sistema de la libertad, en función, entre otros, de los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución, tal como fueron declarados por esta Sala, por ejemplo, en sus sentencias # 3495-92 y # 3550-92, de 19 y 24 de noviembre de 1992, atemperados por principios de justicia social que aseguren a todos los individuos una existencia digna y provechosa en la colectividad). La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza. Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, dispuso:


‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’" (550-95).


"En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad’ (3120-95).


‘La Libertad de Empresa: Esta libertad contenida en el artículo 46 en relación con el 28, ambos de la Constitución Política, garantiza a toda persona el derecho a emprender cualquier actividad económica, siempre y cuando ésta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. En la medida que la Carta Política consagra esta libertad como derecho constitucional, ello significa que se quiere evitar una política intervencionista por parte del Estado que termine por suprimir aquel derecho. Ello no quiere decir que el Estado no esté facultado para controlar aquella actividad, preservando lógicamente un ámbito suficiente de libertad comercial entre los particulares o de estos con el Estado. En una democracia como la costarricense, en la que se adoptó una economía de mercado, el Estado debe hacer uso de una buena planificación, para inducir a que determinados individuos desarrollen una actividad económica que considere beneficiosa y conveniente para el desarrollo del país. Sin embargo, una orientación creciente en la política económica del Estado, ha ido produciendo paulatinamente limitaciones a la libertad de comercio, justificadas en el interés social de evitar ciertos peligros en detrimento de la misma sociedad’(311-97)


Sobre el tema de la intervención del Estado en la economía, el Tribunal Constitucional, en los votos números 6776-94 y 655-97, respectivamente, expresó:


‘En el campo económico el Estado no participaba en forma directa, lo cual dejaba al libre juego de los intereses de los participantes. Era el tiempo de la política económico-liberal del "laissez faire". Cualquier intervención de los organismos públicos que fuera más allá de la labor de gendarme o de policía, era tildada de ilegal o inconstitucional. Sin embargo, tal concepción del Estado ajena totalmente a los principios básicos del cristianismo, de la solidaridad y de la justicia social, fue ya superada. En definitiva se llegó a pensar que el Estado tiene que intervenir en el orden económico, tratando de distribuir con mayor justicia la riqueza, sin lesionar con ello la iniciativa de los particulares (empresarios). Y tal intervención no obedece al hecho de que el Estado sea más poderoso, sino por su propia naturaleza. Así, la intervención estatal puede realizarse en forma directa, dándose origen a las empresas públicas. También, puede hacerlo de manera indirecta, concediendo subvenciones o mediante la adopción de medidas proteccionistas a los empresarios privados. Pero igualmente, y en aras del bien común, el Estado puede intervenir y participar en el quehacer económico por medio de su autoridad, para lo cual el ordenamiento jurídico le otorga potestades para dirigir, controlar y regular la economía. Dichas facultades pretenden que el empresario particular en sus actividades, se desenvuelva dentro de ciertos marcos que el Estado (que representa y cuida a toda la comunidad), establece en cada oportunidad’ ( 6776-94).


‘V.- Lo expuesto deja ver que el problema radica en los aspectos relacionados con el contenido de la ley, en los cuales se cree encontrar una transgresión de los límites materiales impuestos, fundamentalmente, por los artículos 1, 11, 28, 46 y 56 de la Constitución Política y los principios derivados tanto de dichas normas como del "orden jurídico de libertad" que orienta nuestra Carta Fundamental. El primero de tales límites con el cual ha de confrontarse la ley discutida, es el artículo 28 Constitucional que permite al legislador incursionar únicamente en la regulación de las acciones privadas que puedan dañar la moral, el orden público o los derechos de terceros. Relativo al concepto de acciones privadas excluidas por su naturaleza de la intromisión estatal, no resulta del todo cierto que las actividades monopolizadas (importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles) sean de índole o naturaleza privada, porque, en general, se trata simplemente de operaciones mercantiles con ciertos bienes económicos, que integran el más amplio grupo conformado por los intercambios de bienes y servicios en un (sic) economía dada, y que, en ningún caso, son privativos de los sujetos privados, pues bien pueden llevarse a cabo por éstos mediante el sistema de libre contratación, intercambio y regulación mínima (economías de mercado), o por el Estado, (en los casos de economías centralizadas), e incluso -como en la mayaría (sic) de los países- mediante una combinación de ambos sistemas, dejando a los particulares unos sectores para su libre acción, y restringiendo otros para la acción exclusiva del Estado. Con lo anterior quiere establecerse que las actividades monopolizadas no son necesariamente y per se, de naturaleza privada, de manera que a la luz de nuestra Constitución, pueden válidamente ser dejadas a la gestión de particulares con la fiscalización del Estado, o ser objeto de intervención estatal, en el tanto en que ello esté autorizado por la Constitución y las leyes y se justifique de acuerdo a los fines que se persigan.


V.- Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente amenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuraduría como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurálgico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses. Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país’ (655-97).


Por último, la Sala Constitucional ha establecido, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. En efecto, en el voto número 5058-93 señaló:


‘V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad’.


La Sala Constitucional reconoce que el Constituyente de 1949 optó por una economía de mercado. A la parte de ésta, concluye que la Carta Fundamental consagra también la iniciativa pública en materia económica, lo que le permite al Estado participar en el ámbito económico a través de los medios genéricos de la actividad administrativa, de los medios indirectos (actividad de fomento) y de los medios directos (nacionalizaciones y creación de empresas nuevas).


Por otra parte, es necesario llamar la atención sobre el lenguaje empleado por Sala Constitucional en dos resoluciones, para evitar confusiones y posiciones reduccionistas. Cuando el alto Tribunal habla de un "modelo de economía social de mercado" no se está refiriendo a la acepción original, específica y precisa, que en otras latitudes se le ha dado a este término. La anterior conclusión se desprende de la lectura de los fallos que reconocen, como se indicó atrás, la iniciativa pública en la economía, la posibilidad de que el Estado pueda ser propietario de medios de producción y las intervenciones directas en la actividad económica por medio de la creación de empresas públicas.


Ahora bien, es importante señalar que el "modelo de libertades económicas" subsiste, siempre y cuando la intervención del Estado en la economía sea razonable, proporcionada y no discriminatoria.


Con base en lo anterior, y tal y como lo ha definido la Sala Constitucional, el concepto de economía de mercado o " modelo social de mercado", admite que las diversas fuerzas políticas opten por las variables que son compatibles con él, ya sea por una economía social de mercado, en su acepción estricta, o por una economía mixta o interventora, como ocurrió en la década de los setenta en nuestro país. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se asienta dentro de los postulados de las sociedades democráticas, en las que las posibilidades de rectificar y discrepar constituyen elementos claves, necesarios e indispensables para su existencia.


En nuestro medio, la actividad del Estado en la economía ha sido ambivalente. A partir de las transformaciones políticas, económicas y jurídicas de los años cuarenta, el Estado costarricense asumió un papel protagónico en la cuestión social y económica. Este proceso alcanza su mayor esplendor en la década de los setenta, en la que se acuña el concepto del Estado–empresario. En estos años, la intervención del Estado en la economía fue muy amplia. Una expresión de esta concepción del Estado la constituyó la Ley número 5665, "Ley de Protección al Consumidor" y su reglamento, que le conferían al Ministerio de Economía y Comercio la facultad de fijar precios oficiales a los bienes y servicios necesarios para la producción y el consumo nacionales, así como para procurar un adecuado abastecimiento y distribución. Para ello, el Ministerio contaba con importantes atribuciones: fijar, modificar y controlar los porcentajes de utilidad sobre la producción y comercialización de los bienes y servicios y fijar, modificar y controlar los precios máximos para los bienes y servicios.


De conformidad con el artículo 3 de la citada ley, el Ministerio podía regular los precios en varias etapas de producción, importación, distribución y exportación, en forma genérica, sin que tal determinación pudiera ser discriminatoria. Los porcentajes que fijaba ese órgano debían ser tales que contribuyeran, efectivamente, a la estabilidad de precios y permitieran obtener un porcentaje de utilidad global razonable. Todo esto se tenía que hacer tomando en cuenta las características del producto y la amplitud del mercado nacional.


En el artículo 4 se le otorgaban importantes facultades al Ministerio, entre ellas: el requerir información a las personas involucradas en el proceso económico para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, el adoptar medidas que procuraran el adecuado abastecimiento del consumo nacional, el decomisar bienes que se vendían a precios superiores o con márgenes de utilidad mayor a los establecidos, o aquellos bienes eran objeto de acaparamiento o especulación, con ocultamiento o sin él, con la expectativa de obtener o provocar alzas en los precios.


Otras facultades importantes del Ministerio eran las de permitir, temporalmente, la libre importación y conceder permisos de importación en condiciones especiales, cuando, por cualquier causa, se producía o se preveía una interrupción, paralización o disminución de la capacidad productiva existente o del abastecimiento de los bienes necesarios para la producción o el consumo nacionales, debidamente comprobados, sin que estas medidas fueran discriminatorias. Además, poseía la facultad de prohibir las exportaciones, establecer cuotas u otros regímenes especiales de exportación, cuando, a juicio del Ministerio había una situación real o probable de escasez en el mercado nacional. Tenía también la facultad de controlar y evitar prácticas restrictivas de la actividad comercial, comercio desleal, así como prácticas monopolísticas de mercado. Aquel empresario que no se ajustaba, en su actividad económica, a los precios fijados por el Ministerio, se hacia acreedor a los delitos económicos establecidos en la cita ley de "Protección del Consumidor".


Es importante señalar, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución n.° 72 de 10 de setiembre de 1981, dispuso que, en la fijación de precios, debía aplicarse el principio de igualdad y consideró que la facultad de la Administración Pública, para fijarlos, era acorde con la Constitución, ya que la libertad de comercio estaba sometida a ciertas restricciones. Igual situación ocurrió con la resolución de la Corte Plena del 27 de noviembre de 1980, que actuando como Juez Constitucional, indicó:


‘La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a su interés. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general’.


En otro voto, la Corte Plena, sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tenía límites:


‘…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…’


La promulgación de la Ley n.° 7472 se asienta en una corriente de pensamiento que da una preeminencia al mercado como instrumento eficaz y eficiente en la asignación de los recursos, frente a la intervención del Estado en la economía, la cual es considerada como un obstáculo para lograr economías sanas y prósperas. En vista de lo anterior, se opta por una actividad administrativa, ya no fundada exclusivamente en la técnica de la regulación de los precios por decisión administrativa, sino más bien en una basada en el libre mercado, promoviendo y garantizando la competencia.


Así las cosas, la nueva concepción que está presente en la Ley n. ° 7472 es muy diferente a la que se daba en la " Ley de Protección del Consumidor". Basta con leer el artículo 5 que establece que la Administración Pública sólo puede regular los precios de los bienes y servicios en situaciones de excepción, de forma temporal, debiendo, en tal supuesto, fundar y motivar apropiadamente esa medida. Lo anterior significa que los precios de los bienes y servicios lo va a determinar el mercado y que, desde la óptica del legislador, la libre competencia es la mejor manera de garantizarle al consumidor sus derechos (artículo 46 de la Constitución Política). Tal y como se indica en el dictamen que se reconsidera, la Exposición de Motivos del expediente legislativo confirma esta postura al señalar:


‘En consecuencia, esa visión de creer que al consumidor se le protege, principalmente, a través de una política de control de precios, y de relegar su tutela a los órganos de represión (inspectores de precios) para que revisen precios en los establecimientos comerciales, levanten actas y formulen denuncias a los tribunales, creemos que no sólo es una forma muy pobre de proteger al consumidor, sino que no es la más eficaz." (...) "El control de los precios (ya sea mediante mecanismos de fijación o del establecimiento de márgenes de comercialización), se justificaría conservarlo, cuando no exista libre competencia, es decir, cuando la participación en el mercado de competidores no exista o sea limitada. En estos casos, el consumidor resulta perjudicado, porque no tiene libertad de escogencia entre unos bienes o servicios y otros, sino que está a merced de uno o pocos oferentes. De lo expresado se desprende, que la promoción de la libre competencia se constituye en el eje fundamental para el consumidor.’ (El subrayado no es del original).


Con base en las anteriores consideraciones, esta Procuraduría General de la República rechaza el argumento de que en el dictamen que se reconsidera se haya asumido una posición ideológica más que jurídica. Lo que se expresa en él, es una nueva tendencia del legislador de optar, en materia de regulación de precios, por una técnica más acorde con una economía social de mercado, lo cual es plenamente compatible con el modelo económico que está en la Carta Fundamental; así como también lo fue en el pasado la técnica de control de precios que utilizó el Estado, que estaba más cercana a una economía mixta o interventora de la economía."


El segundo error conceptual en que incurre el accionante, es que parte de la premisa de que sólo a través de una economía de mercado estricto sensu, que garantice en forma incondicional el principio de libre competencia y las leyes de la oferta, y le imponga al Estado una abstención casi absoluta en el ámbito social y económico, se pueden garantizar los derechos del consumidor. Este modo de plantear las cosas, soslaya el hecho de que a través de la iniciativa pública en la economía, sobre todo mediante la creación de entes públicos, limitaciones a las importaciones y exportaciones por razones de orden público, fijación de precios oficiales, etc., también se pueden garantizar eficazmente esos derechos. Incluso, su predisposición por una de las alternativas entre varias que permite el modelo económico consagrado en la Carta Fundamental, lo lleva a expresar que la fijación de precios, otrora técnica de defensa del consumidor, sólo es constitucionalmente admisible, en nuestros días, cuando se trata de una medida excepcional y de carácter temporal. Como se verá más adelante, esta postura no es conforme con el Derecho de la Constitución.


El tercer yerro que debemos evitar en este análisis, es creer que el principio de libre competencia y, por consiguiente, las leyes de la oferta y la demanda, el principio de acceso al mercado y todos los componentes esenciales de una economía de mercado estricto sensu, se encuentran constitucionalizados. En nuestro medio, tal y como lo veremos más adelante, lo que están constitucionalizadas son las libertades económicas, dentro de las cuales está la libertad de empresa o de comercio, cuyo contenido esencial es muy limitado, de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Incluso, éste, en el voto n.° 4448-02, opinión consultiva, refiriéndose al proyecto de ley que dio origen a la creación de la Corporación Arrocera, señaló que los controles a la actividad arrocera y límites a la competencia no suprimen la libertad de empresa.


No cabe la menor duda, que el numeral 46 constitucional garantiza los derechos de los consumidores. No sólo así se desprende de este precepto, sino de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, quien al amparo de esta normativa ha comenzado a perfilar una serie de principios en relación con los derechos del consumidor o el usuario. En efecto, el Tribunal Constitucional, en la resolución n.° 4463-96, empieza a elaborar un nuevo principio: in dubio pro consumptore, al afirmar lo siguiente:


"En efecto, el Estado, por mandato del artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las 13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993, 0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia.’" (Las negritas no corresponden al original).


Adoptando como marco de referencia las anteriores reflexiones, pasamos ahora a analizar puntualmente cada vicio señalado por el accionante."


Ese mismo marco de referencia será el utilizado para rendir el presente informe.


A partir de éste, resulta claro que, por la generalidad con que fueron y deben ser redactados los artículos constitucionales, le queda al legislador una amplia discrecionalidad para optar por desarrollar distintos sistemas, todos los cuales pueden ser constitucionales, aunque pertenezcan a concepciones ideológicas muy distintas. Eso sí, el legislador tiene como límites esenciales a esa discrecionalidad el Estado Social de Derecho, la imposibilidad de vaciar el contenido esencial de los derechos garantizados constitucionalmente, y la distribución de funciones y competencias de los órganos y entes estatales que se establecen en el marco constitucional.


Ya en la cita realizada anteriormente, se hizo un análisis exhaustivo de cómo es constitucionalmente posible que se desarrollen legalmente sistemas distintos, todos los cuales son considerados constitucionales.


En el caso concreto del arroz, este fenómeno también se ha presentado, debido a que se ha modificado sustancialmente la forma de regularlo y la intervención del Estado en la materia.


Hay que tomar en cuenta, en todo este desarrollo, que el arroz es un tema sensible en nuestra realidad nacional, por ser uno de los productos básicos en la alimentación costarricense.


Con el objeto de lograr visualizar de manera general y breve esas transformaciones, sirven de ayuda los dictámenes C-150-92 de 11 de setiembre de 1992 y C-191-92 de 17 de noviembre de 1992. En ambos estudios se sostuvo, para esas fechas, la competencia compartida de la Oficina del Arroz y del Consejo Nacional de Producción para importar arroz, tanto pilado como en granza, estableciéndose, en el segundo dictamen, la posibilidad de que esos entes otorgaran licencias de importación de arroz. Además, se precisó que "Dado que la posibilidad jurídica de conferir estas licencias y con ello limitar las importaciones de arroz fueron conferidas por ley, hasta tanto no se proceda a su derogación por medio de ley de la República que así lo determine expresamente, se mantendrán en vigencia."


Se desprende de la lectura de los citados dictámenes, que a esa fecha existía una regulación precisa y estricta sobre la importación y exportación del arroz, y por ende, de su regulación interna.


Es así como el artículo 10 establecía en el inciso b) que le correspondía a la Oficina del Arroz, como atribución, dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación del arroz, y en el inciso k) expresamente señalaba: "En casos muy calificados, importar arroz en granza y distribuirlo entre las empresas beneficiadoras…"


Ahora bien, mediante Ley Nº 7473 de 20 de diciembre de 1994, se eliminan las licencias, los permisos previos, los criterios vinculantes, los vistos buenos, las recomendaciones y cualesquiera otras formas de autorización para importar mercancías respecto del arroz en todas su formas y presentaciones (art. 1.b), y se reforma el inciso b) del artículo 10 de la Ley de la Oficina del Arroz (Nº 7040 de 28 de noviembre de 1985), eliminándole la facultad de importar y de otorgar permisos de importación, manteniéndosele facultades sobre la exportación. De esta forma se abrió el mercado en materia de importación, permitiéndose una libre importación del arroz.


Por su parte, la Ley Nº 7472 de 20 de diciembre de 1994, estableció la eliminación de las licencias y de toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales en virtud de la nacionalidad (salvo materia laboral y migratoria) (art. 6). Además, expresamente, en su artículo 70, se derogan "El inciso a) del artículo 9, los incisos b), j) y k) del artículo 10 y los artículos 32, 33 y 34 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz…".


A partir de las modificaciones anteriores, este Órgano Asesor concluyó:


"De esta forma quedan derogadas las siguientes competencias y facultades:


Definir las políticas generales de la Oficina, incluso las relativas a las cuotas de consumo nacional y de exportación e importación (art. 9.a); dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación del arroz, garantizar el adecuado suministro de arroz de calidad y precio razonable a la población costarricense y, en casos muy calificados, importar el arroz en granza y distribuirlo entre las empresas beneficiadoras (art. 10 incisos b), j) y k)).


Nótese entonces, que a raíz de las anteriores derogatorias no sólo se eliminan las restricciones a la importación y exportación del arroz, sino que también, expresamente, se elimina la facultad de que la Oficina del Arroz importe arroz en granza y lo distribuya entre las empresas beneficiadoras." (Dictamen C-012-2000 de 26 de enero del 2000)


Así pues, a esa fecha queda absolutamente claro que se tiene un régimen de libre importación de arroz, sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de la Producción, que no fueron objeto de análisis en ese dictamen.


Con posterioridad, se emite la Ley de Creación de la Corporación Arrocera (Nº 8285 de 30 de mayo de 2002), que deroga expresamente la Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 (Ley de Creación de la Oficina del Arroz).


La promulgación de la citada Ley, si bien procura una mayor intervención de la Corporación en la actividad arrocera, mantiene el principio de posibilitar a los particulares el realizar importaciones de arroz, puesto que únicamente regula el tema en relación con el desabasto (en ese sentido, pueden verse los artículos 37, 39 y 40). Parte de esta normativa es la que precisamente se pasará a analizar.


 b.2. Contenido de las normas impugnadas


Con el fin de precisar el tema, conviene tener presente el contenido de la normativa cuestionada:


"Artículo 30.— Establécese el pago de una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado. Dicha contribución obligatoria será pagada por partes iguales: cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%) lo pagará el productor, y cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%), el agroindustrial, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir del recibo del arroz o de la realización de la transacción.


Los agroindustriales actuarán como agentes recaudadores y deberán girar los recursos directamente a la Corporación, a más tardar dentro de los cinco días hábiles siguientes al cierre mensual.


Cuando se requiera importar arroz, el importador cancelará, para efectos de la nacionalización de la mercancía, una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz limpio, seco, en granza o pilado.


Los importadores cancelarán dicha contribución ante la Corporación Arrocera y esta emitirá el respectivo documento de cancelación, que se presentará junto con la declaración aduanera para efectos de nacionalización del arroz.


Artículo 31.—Los recursos captados mediante el aporte establecido en el artículo anterior, serán utilizados por la Corporación para:


a) Sufragar sus gastos de funcionamiento.


b) Fortalecer a las organizaciones de productores y agroindustriales inscritas ante ella.


c) Financiar los proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación, según el porcentaje de aporte de cada región a la producción arrocera nacional.


d) Promover el mejoramiento de la infraestructura del beneficiado de arroz en las regiones productoras, para minimizar los riesgos de las pérdidas poscosecha."


b.3. Sobre el financiamiento de la Corporación Arrocera.


En primer término, debemos tener claro que la Corporación Arrocera es un ente de derecho público no estatal; es decir persigue un fin público teniendo como objetivo, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 8285 "…establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores de esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera."


Sobre el punto en concreto de la financiación, se establece una contribución obligatoria del 1.5% sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado; misma contribución que se fija en el caso de importación para efectos de su nacionalización.


Es criterio de esta Procuraduría General que dichas disposiciones no quebrantan el libre comercio ni son inconstitucionales, por la elemental razón de que estamos en presencia de un uso legítimo y razonable del ejercicio de potestades de imperio, siendo una de éstas la potestad tributaria.


En efecto, nos encontramos ante una contribución parafiscal y no, como lo afirma el accionante, ante un impuesto.


Nuestra jurisprudencia administrativa ha desarrollado el tema de la contribución parafiscal (véanse, entre otros, los dictámenes C-100-2003 de 8 de abril del 2003, 209-90 de 18 de diciembre de 1990, reiterado en el C-270-2000 de 8 de noviembre del 2000). Por ejemplo, en el pronunciamiento O.J.-060-2001 de 28 de mayo del 2001, expresamos lo siguiente:


‘Las contribuciones parafiscales tienen una connotación especial debido a su fin, lo que exime a los recursos que se recaudan gracias a ellas de ingresar a la caja única del Estado. Sin bien resulta sumamente difícil establecer una distinción tajante o absoluta entre un impuesto, sobre todo cuando éste tiene un destino específico, y una contribución parafiscal, toda vez que ésta última disfruta de todos los atributos y características del primero, el hecho de que se cree para satisfacer un fin socio-económico, y no para satisfacer las necesidades generales del Estado, resulta un elemento distintivo y diferenciador. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-004-2001 de 11 de enero del 2001 expresamos lo siguiente:


‘Se establece una obligación coactiva de carácter pecuniario en favor de CONAPE. Dicha obligación que, constituye expresión del poder soberano del Estado, tiene naturaleza tributaria. La Sala Constitucional ha considerado en su resolución N. 320-92 de 11 de febrero de 1992 que ese tributo es un impuesto. Aspecto que podría discutirse a partir del concepto de parafiscalidad. En efecto, por el destino del tributo podría estimarse que más bien constituye una contribución parafiscal. Pero independientemente de que se trate de un impuesto o de una contribución parafiscal, es lo cierto que en razón de la naturaleza tributaria le resultan aplicables las distintas disposiciones que rigen los tributos.’


El tratadista Manuel de Juano ("Curso de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:


"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy en la generalidad de los autores… En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza… Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva si embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado." (Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag.692)


Guiliani Fonrouge nos recuerda sobre el tema lo siguiente:


‘Bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar sus actividades específicas. Ese ‘neologismo afortunado’ al decir del prof. Baleeiro, alcanzó rápida consagración a partir de 1946, en que fue utilizado en Francia, para designar un aspecto de las finanzas públicas que se desarrollaba ‘paralelamente’ o ‘al lado’ del presupuesto general. (GUIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Ediciones Depalma, Buenos Aires-Argentina, 1962, volumen II, página 815).


El tributo creado en el artículo 30, aquí cuestionado, precisamente reúne las características que la doctrina y la jurisprudencia le han otorgado a las contribuciones especiales, esto es, ser un tributo creado por ley, en ejercicio de la potestad tributaria, que está destinado a financiar actividades específicas.


En el informe presentado en la acción de inconstitucionalidad 02-13072-0007-CO, ya habíamos señalado que se trataba de una contribución parafiscal, retomando lo externado en el dictamen C-100-2003 de 8 de abril de 2003. Al respecto se señaló:


"Por su parte, el Tribunal Constitucional, siguiendo la doctrina, ha considerado como contribuciones parafiscales aquellas que crean un fondo de naturaleza corporativa, destinadas a alcanzar un fin económico o social de un determinado grupo de personas unidos por intereses comunes. En efecto, en el voto n.° 4785-93, el cual ha sido constantemente reiterado, expresó lo siguiente:


‘En el caso de examen, la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, al establecer la ‘contribución parafiscal’ que se analiza en esta acción -especie del género TRIBUTO y que en este caso no podría clasificarse como una figura tributaria pura, por las especiales características con que cuenta, verbigracia, la connotación de ‘mutualidad’ que se le atribuye al Fondo-, determina en su articulado: el hecho generador de la contribución (la venta de los cultivos); la tarifa (el tres por ciento del precio final pagado al productor); el sujeto activo de la obligación (el Fondo de Contingencias Agrícolas); el sujeto pasivo de la obligación (el productor) y el responsable o categorías de éstos (las ‘entidades, organismos públicos, empresas privadas y personas físicas’ que actuarán en calidad de tales), dejando al Poder Ejecutivo la facultad de individualizar, entre la gama de posibilidades propuestas, la calidad de agente recaudador que, en un determinado momento -en razón de la actividad llamada a contribuir y dentro del los límites de razonabilidad señalados por la Ley- sea la indicada para la ejecución material de la prestación. Por lo expuesto, no resulta posible afirmar que es contrario a lo dispuesto en la Constitución Política en esta materia, ‘la delegación relativa’ que, en cuanto a la individualización del responsable o agente recaudador, hace el texto de ley en el Poder Ejecutivo, concretamente, con lo dispuesto en el artículo 5° de la norma citada.


IX .- A mayor abundamiento y habida cuenta de la finalidad propia de la creación del Fondo de comentario: para la asistencia en favor de los productores agrícolas afectados por desastres naturales -hechos futuros inciertos-, no resulta posible que el legislador de antemano y en forma concreta, determine cuáles van a ser los productores agrícolas obligados a contribuir con el Fondo, pues no se puede predecir cuales de éstos se verán afectados o cuando se van producir esos fenómenos naturales, de manera que, resulta razonable, a juicio, de esta Sala, en virtud de tales circunstancias, que el legislador ‘delegue’ esa ‘individualización’ en el Poder Ejecutivo para la consecución, efectiva de los fines propuestos, sin que ello implique un quebranto al principio de reserva de ley en materia tributaria y en consecuencia, una violación a lo dispuesto en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional.’


En otro fallo, el Tribunal Constitucional ha establecido que, dada la finalidad de un colegio profesional, el pago de un timbre a su favor, es una contribución parafiscal. Al respecto, en el voto 2243-97, expresó lo siguiente:


‘VI.- Concluyendo, pues, se estima que la correcta interpretación del artículo 53 inciso d) de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales es aquella según la cual se prevé un sujeto pasivo genérico para el pago de la contribución parafiscal -timbre- para la participación en contratación pública. La regulación en sí misma guarda conformidad con los límites que contiene la Constitución Política para el ejercicio de la potestad tributaria…’


También la Sala Constitucional ha clasificado como una contribución parafiscal, el aporte que deben hacer las cooperativas a CENECOOP para que se utilice en programas educativos y de capacitación del movimiento cooperativo. Sobre el particular, en el voto n.° 7339-94 , indicó lo siguiente:


‘II. Asimismo, en cuanto a que la contribución que se impugna no constituye impuesto en razón de que los fondos recaudados se destinan a un ente de naturaleza privado -Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP)-, no lleva razón el accionante, ya que el destino de lo recaudado por el fisco no es parámetro para determinar si una contribución obligatoria tiene el carácter de impuesto, sino que deben valorarse otros elementos, como lo son el modo de establecer la carga impositiva, que únicamente puede hacerse mediante ley, y quien lo cobra -el Estado-, que en este caso se establece que es a través de un juicio ejecutivo. Obsérvese que no es la primera vez que se impone una carga tributaria para destinarla a particulares, como es el caso del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, impuestos que se cobran para destinarlos a los agricultores que se hayan visto afectados por desastres naturales. Estima esta Sala que esta obligación pecuniaria impuesta a las asociaciones cooperativas sí puede considerarse como una verdadera contribución con claros fines económicos-sociales, conocida en la doctrina del Derecho Tributario como ‘contribución parafiscal’, que es impuesta por el Estado pero no figura en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida.


‘La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como «tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma». Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.’ (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres.)


El Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP) tiene como finalidad primordial impartir cursos de capacitación en relación con la materia de las cooperativas, no tiene fines de lucro, sino únicamente de formación y capacitación, motivo por el cual, perfectamente encuadra en la figura antes anotada.’


Por último, en relación con el aporte patronal al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en la sentencia n.° 6478-96, estableció lo siguiente:


‘II.- Sobre el fondo: impugna el actor la obligación pecuniaria patronal que establece el artículo 5 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que a continuación se transcribe, en lo conducente:


‘Artículo 5º.- El Fondo de Trabajo Capitalizado se formará por:


a) Un aporte del 1/2% mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos que deben pagar los empresarios particulares, los Poderes del Estado y todas las instituciones públicas; y (...)’, alegando violación del derecho de propiedad privada y la libertad de comercio. Sobre las lesiones acusadas, debe recordarse que el monto que se cobra a los patronos para constituir parte del ahorro obligatorio de sus empleados consiste en una contribución parafiscal, en los términos y con las consecuencias que ha definido este Tribunal:


‘Esta especial configuración jurídica implica, necesariamente, que los aportes, tanto los de los productores, como los de terceros, incluyendo al Estado, que conforman el Fondo (inciso a) artículo 2° idem), sean verdaderas contribuciones con claros fines económicos y sociales, conocidas en la doctrina del Derecho Tributario, como ‘contribuciones parafiscales’, que son impuestas por el Estado pero no figuran en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida. La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como "tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma’. Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.(...)’


En todos los casos analizados por el Tribunal Constitucional encontramos un denominador común, y es que estamos frente a una contribución que impone coactivamente el Estado para alcanzar un fin económico o social de un grupo de personas que tienen intereses en común (agricultores, profesionales, cooperativistas, trabajadores, etc.)."


Queda claro la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, tal y como lo expresamos en la opinión jurídica O.J.-004-2001, al referirnos a la contribución a favor de CONAPE. En esa oportunidad, señalamos que dicha obligación constituía una expresión del poder soberano del Estado y que tenía naturaleza tributaria, en tal sentido apoyamos nuestra postura en el voto n.° 320-92 del Tribunal Constitucional."


De todo lo anterior se desprende que el Estado, dentro de sus potestades se encuentra legitimado para crear este tipo de Corporaciones y de otorgarles su respectivo financiamiento, por medio de cargas parafiscales.


Establecida la constitucionalidad de la creación del tributo, debe analizarse cuál es el hecho generador de éste.


Los supuestos que prevé el artículo 30 son dos: el recibo del arroz del productor al agroindustrial o la realización de esa transacción y la nacionalización del arroz importado.


El quantum del tributo también está fijado: 1.5% sobre el precio del arroz entregado, seco y limpio, en granza o pilado. En el caso de la importación, el 1.5.% del precio del arroz entregado, seco y limpio, en granza o pilado.


Los sujetos pasivos también se encuentran claramente establecidos. En el primer supuesto son los productores y los agroindustriales, y en el segundo, los importadores.


En este último punto hay que hacer algunas precisiones. Parte de los argumentos que se presentan en esta acción giran en torno a la interpretación de este artículo, en punto a cuáles sujetos son los obligados al pago de la contribución forzosa. Los accionantes indican que el pago lo deben realizar únicamente los asociados de la Cámara; excluyendo, por lo tanto, de tal deber, a quienes no pertenecen a ella. Para fundamentar su posición citan la resolución de la Sala Constitucional 2002-4448 de 15 de mayo de 2002, que se emite a raíz de una consulta facultativa de constitucionalidad presentada por varios Diputados cuando se encontraba en trámite la Ley que ahora es impugnada, en varios de sus artículos, en esta acción.


Al respecto señaló ese Tribunal Constitucional:


"En cuanto a las supuestas potestades arancelarias, esta Sala opina que no llevan tampoco razón los consultantes. Entiende que el artículo 30, quizás el más cercano a un arancel, no se aplica sino a los miembros de la Corporación, como una manera de financiarla. No se podría imponer a quienes no formen parte de ella. En consonancia con lo que se acaba de sostener, el párrafo tercero del mismo artículo 30 se refiere a las importaciones contempladas en el artículo 37 del mismo proyecto. Es decir, a las que se dan gracias a un mecanismo ideado en la ley en relación con los mismos miembros de la Corporación, por los que serán ellos quienes también pagarán el porcentaje allí fijado."


Con el mayor respecto para la Sala Constitucional, y tomando en consideración lo dispuesto en el artículo 101 in fine de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el sentido de que lo resuelto en esa oportunidad no precluye cualquier discusión al respecto, este Órgano Asesor debe señalar que discrepa de la interpretación supra citada en punto a los sujetos obligados al pago de la contribución; además ese alto Tribunal puede modificar sus criterios en cualquier momento, por lo cual instamos a que se reflexione nuevamente sobre este aspecto, tomando en cuenta lo dicho en el aparte de las consideraciones generales, y en lo que a continuación se expondrá.


Tal y como señalamos, en nuestro criterio los sujetos pasivos de la obligación de comentario, son determinados claramente por la ley, sin que uno de sus elementos sea su pertenencia o no a la Corporación.


Consideramos que esa interpretación no transgrede el Derecho de la Constitución.


En primer lugar, por lo ya expuesto en cuanto a la naturaleza de las contribuciones parafiscales, las cuales son creadas para financiar un grupo con un interés social. Esto es, el mecanismo para financiarlo no necesariamente tiene que estar reducido a sus miembros.


Amén de lo anterior, es importante tomar en cuenta que el accionante impugna el artículo 31 inciso a), pero olvida el resto de los incisos de ese numeral, que son importantes.


Retomemos la letra de ese artículo:


"Artículo 31.—Los recursos captados mediante el aporte establecido en el artículo anterior, serán utilizados por la Corporación para:


a) Sufragar sus gastos de funcionamiento.


b) Fortalecer a las organizaciones de productores y agroindustriales inscritas ante ella.


c) Financiar los proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación, según el porcentaje de aporte de cada región a la producción arrocera nacional.


d) Promover el mejoramiento de la infraestructura del beneficiado de arroz en las regiones productoras, para minimizar los riesgos de las pérdidas poscosecha."


Es claro que la contribución no sólo se crea para sufragar los gastos de su funcionamiento, sino además para financiar proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación, así como para promover el mejoramiento de la infraestructura del beneficiado de arroz en las regiones productores, para minimizar los riesgos de las pérdidas poscosecha.


Por lo tanto, con los incisos c) y d) los legisladores muestran su clara intención de otorgar y, sobretodo, financiar, mecanismos que beneficien a los productores y beneficiadores nacionales, lo cual es constitucionalmente posible en un Estado Social de Derecho, tal y como se desarrolló al inicio.


Ahora bien, ese mecanismo – que se crea en el ejercicio de la discrecionalidad del legislador – en modo alguno vacía el contenido esencial de los derechos fundamentales y tampoco violenta la organización constitucional del Estado, por lo que deviene en constitucional; máxime si se presenta como un desarrollo del Estado Social de Derecho garantizado, fundamentalmente, en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.


Por el contrario, si se interpreta que únicamente los asociados a la Cámara deben pagar la contribución, tendríamos que el precio del arroz de los no asociados, obviamente, sería más bajo que el de los asociados, por lo que crearía una desigualdad irrazonable, al obligar sólo a unos a cumplir con los fines de un Estado Social de Derecho.


En este aparte, debemos concluir que los artículos 30 y 31 de la Ley 8285, no violentan los principios establecidos en la Constitución Política, por lo que los argumentos esgrimidos por el accionante deben ser rechazados.


b.4. Importación de arroz por particulares


Impugna también el accionante el artículo 37 de la Ley 8285, que dice textualmente:


"Artículo 37.- Una vez decretada la declaratoria de desabastimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación, realizará la importación del arroz, con una tarifa arancelaria reducida. El MAG determinará la cantidad y los períodos de importación de arroz en granza al menos con tres meses de anticipación, tomando en cuenta la recomendación de la Corporación.


Las importaciones de arroz en granza realizadas según el párrafo anterior, serán distribuidas por el CNP o, en su defecto, por la Corporación Arrocera, mediante la negociación correspondiente con los agroindustriales, la cual establecerá y definirá en proporción a la compra de arroz que estos hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función de ellas.


El decreto de desabastimiento de arroz que se promulgue, deberá especificar la partida y la subpartida, así como el inciso arancelario, la tarifa arancelaria reducida y el plazo dentro del cual deberán realizarse las importaciones."


El accionante parte de la falsa premisa que con la creación de la Corporación Arrocera se esta creando un monopolio, cuando en realidad los objetivos y fines de éste ente público no estatal son otros.


En la respuesta a la acción 02-13075-0007, sobre el tema en particular, se estableció lo siguiente:


"Ahora bien, este tipo de entes son una respuesta del Estado a la necesidad de conciliar los diversos intereses que existen en una determinada actividad económica, con el propósito de proteger y garantizar el interés público. Los entes públicos no estatales constituyen un importante instrumento para realizar el interés público, cuando en una determinada actividad económica existen diversos intereses. Así lo ha venido haciendo en el Estado en la actividad cafetalera, con la creación del ICAFE; en la actividad cañera, con la creación de LAICA; y, en la actividad arrocera, con el establecimiento de la Corporación Arrocera. Sobre el particular, en la opinión jurídica O.J.-139-99 de 29 de setiembre de 1999, expresamos lo siguiente:


"Como puede observarse, en los últimos años, se ha dado una tendencia en nuestro país de ampliar el régimen jurídico de los entes públicos estatales a los no estatales. Esta situación ha provocado que haya decaído el interés de crear éstos últimos, en aquellos supuestos, en los cuales la característica del ente no compagina con esa naturaleza. Sin embargo, gracias a los procesos de reforma del Estado, también se ha dado el fenómeno de otorgar esa naturaleza a entes de Derecho Público de base corporativa, como ocurrió con la transformación del Instituto del Café de Costa Rica y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, mediante Leyes N° 7736 de 19 de diciembre de 1997 y N° 7818 de 2 de setiembre de 1998 y la creación de la Corporación de Fomento Ganadero, a través de la Ley N° 7837 de 5 de mayo de 1998, lo que sí está acorde con esta figura organizativa administrativa. La única excepción a este correcto enfoque de los entes públicos no estatales, lo constituyó la creación de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, mediante ley N° 7638 de 30 de octubre de 1996, la que en el artículo 7, le atribuye esa naturaleza jurídica."


Por consiguiente, la creación de este tipo de entes, no tiene, de ninguna manera, como finalidad el constituir un oligopolio; todo lo contrario, su propósito es el crear un justo equilibrio entre los intereses de los productores e industriales que participan de una actividad económica determinada, todo lo cual se engarza dentro del concepto del Estado social de Derecho.


Por otra parte, si se analizan en forma aislada los precios nacionales con los internacionales del arroz, cualquier observador poco precavido podría darle la razón al accionante. Empero, si a la par de esta realidad, se profundiza en el tema de la agricultura en los países desarrollados, se llega a la conclusión de que ese sector primario de la economía se encuentra fuertemente subsidiado en esos países. Así las cosas, muy probablemente el precio internacional del arroz tenga como soporte principal, no el único, el hecho de que estamos en presencia de una sector altamente subsidiado, lo que le permite a los agricultores de esos países vender sus productos a un precio menor. Por ejemplo, la recién "Ley Agrícola del 2002" aprobada en los Estados Unidos de América, significa para los agricultores de esa nación un incremento de un 80% en los subsidios en comparación con la "Ley Agrícola de 1996". La nueva ley destinará dos terceras partes de sus 190 mil millones de dólares que tiene para los siguientes 10 años a los más grandes y poderosos agro-negocios que se dedican a los cultivos comerciales, como son el arroz, la soya, el algodón y el trigo. Y aunque de hecho los contribuyentes estadounidenses son los que sustentan con sus impuestos ésta propuesta de ley, el verdadero precio lo paga el pequeño agricultor familiar alrededor del mundo. Al respecto, la co-directora de Food First, Anuradha Mittal y autora del reporte "La Ley Agrícola del 2002", señaló lo siguiente:


"El sistema de la agricultura estadounidense ha sido diseñado para dotar a los gigantes del comercio de granos como Archer Daniels Midland (ADM) y Cargill, el ángulo perfecto para capturar los mercados domésticos de los países en vías de desarrollo…"


También, Peter Rosset, co-director de Food First y co-autor del reporte, expresó que través de instituciones como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), los países del Tercer Mundo están siendo forzados a abrir sus mercados a los productos de agricultura americanos. Con esta nueva ley, que ha sido diseñada para bajar los precios de los productos agrícolas por debajo del costo de producción, los grandes agro-negocios estadounidenses pueden vencer fácilmente a la competencia local, especialmente al pequeño agricultor latinoamericano, desplazándolo de su propio mercado local.


Por su parte, en la Unión Europea la realidad tampoco es nada alentadora. En efecto, la Unión Europea otorga 40.000 millones de dólares anuales a sus agricultores en subsidios. España es el país que obtiene más beneficios netos por los subsidios agrícolas de la UE -es decir, que sus ingresos por ese concepto son superiores a su aporte a esos fondos-, seguido de Francia, Dinamarca, Finlandia, Portugal y Austria. En cambio, Alemania, Gran Bretaña y Holanda aportan mucho más de lo que sus agricultores reciben. El pago neto de Alemania a los fondos agrícolas comunitarios es de 4.000 millones de dólares anuales, el de Gran Bretaña, de 2.000 millones, y el de Holanda, de 1.000 millones.


Así las cosas, la Procuraduría General de la República, respetuosamente, llama la atención de los señores Magistrados, para que además del elemento de juicio que aporta el accionante en relación con el precio nacional versus el precio internacional del arroz, se tome muy en cuenta el hecho de los subsidios y otros beneficios que reciben los agricultores de los países desarrollados, lo cual podría estar distorsionando el precio real de ese producto en el mercado internacional."


Por consiguiente, insistimos, la creación de estos entes, no tiene como finalidad el constituir un monopolio; todo lo contrario, su propósito es crear un justo equilibrio entre los intereses de los productores e industriales que participan en una actividad económica común.


Ya se señaló que la Ley de la Corporación Arrocera no impide, en modo alguno, la importación de arroz por parte de particulares. El Tribunal Constitucional también lo entendió así en la opinión consultiva emitida en la resolución 2002-04448, ya citada. Al respecto se señaló: "En el caso concreto, por el contrario, no hay suficientes motivos para considerar, con los elementos de juicio que traen a colación los consultantes, que los motivos cuestionados conduzcan a un monopolio. Por una parte, como se dijo, el proyecto no impide que otras personas que no sean miembros de la Corporación importen arroz..."


Ahora bien, se cuestionan las potestades de CONARROZ en tratándose de situaciones de desabasto. En punto a lo anterior hay que clarificar lo siguiente:


Acerca de la importación de arroz por parte del CNP o bien de CONARROZ en tiempos en que exista declaratoria de desabasto, debemos tener absolutamente claro, que existe un régimen de libre importación de arroz.


Sobre este tema ya indicó la Sala Constitucional:


"Dicen los consultantes que el proyecto restringe y hace prohibitiva la importación de arroz y que somete a los productos importados a reglas de mercado diferentes del producto nacional. A su juicio, hace prohibitiva la importación porque, según el artículo 35, sólo podrá importarse cuando haya escasez; la restringe, porque solo la Corporación puede importar arroz, lo cual, su vez, implica un trato desigual con respecto al producto interno que cualquier persona sin restricción puede comprar. Según los consultantes estos hechos implican una violación obvia al principio de trato nacional. De primera entrada observa la Sala que ni el artículo 37 ni el 40 prohiben o restringen la importación normal de arroz, porque ambos se refieren a la importación de arroz con tarifa reducida, lo cual no impide la importación con la tarifa arancelaria normal por parte de otras personas. Las afirmaciones de los recurrentes se originan en una lectura, que a juicio de la Sala no es exacta, de los dos artículos mencionados. Desde esta perspectiva, no hay violación al GATT por los motivos específicos que aducen los recurrentes y tampoco en consecuencia violación al artículo 7 constitucional. La posibilidad de que toda persona interesada puede importar arroz sin otra barrera que la tarifa arancelaria de un 35%, aprobada por el GATT, no se ve menoscabada con el proyecto y, en esa medida, no llevan razón los consultantes." (Resolución 2002-04448 de 15 de mayo de 2002)


También hay que rescatar el contenido del artículo 40 de la Ley de comentario, que a la letra indica:


"Artículo 40.—El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional."


Esto es, el legislador le otorga, prioritariamente, la facultad de importar al Consejo Nacional de la Producción; y sólo en su defecto, autoriza a la Corporación Arrocera.


Amén de lo anterior, el accionante introduce el tema de las cláusulas de salvaguardia. Consideramos que éste es un aspecto independiente a la Ley de la Corporación Arrocera, pero, en todo caso nos referiremos a él.


La posibilidad de aplicación de cláusulas de salvaguardia se encuentra regulada, en nuestro ordenamiento jurídico, en la Ley 7475, "Ley que aprueba el Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales", que incorpora, entre otros, el Acuerdo de Salvaguardias y, además, en el Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia.


Por ejemplo, en el artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, se establece:


"Medidas de urgencia sobre la importación de productos determinados.


a) Si, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por una parte contratante en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto en el territorio de esta parte contratante han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores en ese territorio, dicha parte contratante podrá, en la medida y durante el tiempo que sean necesarios para prevenir o reparar ese daño, suspender total o parcialmente la obligación contraída con respecto a dicho producto o retirar o modificar la concesión.


b) Si una parte contratante ha otorgado una concesión relativa a una preferencia y el producto al cual se aplica es importado en un territorio de dicha parte contratante en las circunstancias enunciadas en el apartado a) de este párrafo, en forma tal que cause o amenace causar un daño grave a los productores de productos similares o directamente competidores, establecidos en el territorio de la parte contratante que se beneficie o se haya beneficiado de dicha preferencia, este parte contratante podrá presentar una petición a la parte contratante importadora, la cual podrá suspender entonces total o parcialmente la obligación contraída o retirar o modificar la concesión relativa a dicho producto, en la medida y durante el tiempo que sean necesarios para prevenir o reparar ese daño.


Antes de que una parte contratante adopte medidas de conformidad con las disposiciones del párrafo 1 de este artículo, lo notificará a las PARTES CONTRATANTES con la mayor anticipación posible. Les facilitará además, así como a las partes contratantes que tengan un interés substancial como exportadoras del producto de que se trate, la oportunidad de examinar con ella las medidas que se proponga adoptar. Cuando se efectúe dicha notificación previa con respecto a una concesión relativa a una preferencia, se mencionará a la parte contratante que haya solicitado la adopción de dicha medidas. En circunstancias críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable, las medidas previstas en el párrafo 1 de este artículo podrán ser adoptadas provisionalmente sin consulta previa, a condición de que ésta se efectúe inmediatamente después de que se hayan adoptado las medidas citadas.


a) Si las partes contratantes interesadas no logran ponerse de acuerdo en lo concerniente a dichas medidas, la parte contratante que tenga el propósito de adoptarlas o de mantener su aplicación estará facultada, no obstante para hacerlo así. En este caso, las partes contratantes afectadas podrán, no más tarde de noventa días después de la fecha de su aplicación, suspender, cuando expire un plazo de treinta días a contar de la fecha en que las PARTES CONTRATANTES reciban el aviso escrito de la suspensión, la aplicación, al comercio de la parte contratante que haya tomado estas medidas o, en el caso previsto en el apartado b) del párrafo 1 de este artículo, al comercio de la parte contratante que haya pedido su adopción, de concesiones u otras obligaciones substancialmente equivalentes que resulten del presente Acuerdo y cuya suspensión no desaprueben las PARTES CONTRATANTES.


b) Sin perjuicio de las disposiciones del apartado a) de este párrafo, si medidas adoptadas sin consulta previa en virtud del párrafo 2 de este artículo causan o amenazan causar un daño grave a los productores naciones de productos afectados por tales medidas, dentro del territorio de una parte contratante, ésta podrá, cuando toda demora al respecto pueda causar un perjuicio difícilmente reparable, suspender, tan pronto como se apliquen dichas medidas y durante todo el período de las consultas, concesiones u otras obligaciones en la medidas necesaria para prevenir o reparar ese daño."


También, dentro de los instrumentos que se aprueban en la Ley 7475, se encuentra incluido el Acuerdo sobre Salvaguardias. En él se establecen los presupuestos de hecho y de derecho, así como el trámite, para que un país pueda aplicar medidas de salvaguardia.


Específicamente, en el artículo 6, se regula la posibilidad de imponer medidas de salvaguardia provisionales. Al respecto se establece:


"En circunstancias críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable, un miembro podrá adoptar una medida de salvaguardia provisional en virtud de una determinación preliminar de la existencia de pruebas claras de que el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causa un daño grave. La duración de la medida provisional no excederá de 200 días, y durante ese período se cumplirán las prescripciones pertinentes de los artículos 2 a 7 y 12. Las medidas de esa índole deberán adoptar la forma de incrementos de los aranceles, que se reembolsarán con prontitud si en la investigación posterior a que se refiere el párrafo 2 del artículo 4 no se determina que el aumentos de las importaciones ha causado o amenazado causar un daño grave a una rama de producción nacional. Se computará como parte del período inicial y de las prórrogas del mismo a que se hace referencia en los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 7 la duración de las medidas provisionales."


De la lectura general del Acuerdo sobre Salvaguardias, así como del numeral supra transcrito, se evidencia la existencia de procedimientos, condiciones y requisitos que facultan a los países regulados por esa normativa, a imponer medidas provisionales y definitivas de salvaguardia, cuando se encuentren dentro de los presupuestos allí establecidos, y siempre que se sigan los procedimientos creados para tal efecto.


En consecuencia, la imposición o no de medidas de salvaguardia es una potestad del Poder Ejecutivo, amparada a normativa internacional de rango superior (artículo 7 de la Carta Magna) ratificada por Costa Rica.


Asimismo, debe señalarse que la decisión de imponer medidas de salvaguardia es independiente de la existencia o no de declaratoria de desabasto.


Ahora bien, la imposición de ese tipo de medidas no impide la posibilidad de importación de los particulares, aunque sí constituye un mecanismo previsto para defensa de la producción nacional, pero que es constitucionalmente legítimo.


De otra parte, el accionante afirma que la importación de CONARROZ con aranceles reducidos le genera grandes ganancias a dicho ente. Tal y como lo expone el accionante parece tener razón. Pero, en nuestro país, hasta la fecha, el arroz tiene precio de venta fijado por Decreto Ejecutivo, fundamentado en lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.


En consecuencia, el propio ordenamiento jurídico otorga el instrumento para que el Estado, en el momento de realizar la fijación de precio del arroz, tome en cuenta el precio real al que CONARROZ está importando, y de ser necesario, reduzca el precio del arroz, para beneficio de los consumidores.


Pero, de otra parte, si el precio internacional del arroz es más alto que el nacional, pero en razón del desabasto debe importarse ese grano, al hacerlo el CNP, o en su defecto CONARROZ con aranceles reducidos, el consumidor se verá beneficiado.


En consecuencia el mecanismo tiene un doble propósito: proteger al productor e industrial nacional, y de otra parte, también proteger al consumidor final de un producto esencial en su dieta.


Por las razones expuestas, consideramos que no son de recibo los argumentos expuestos en punto a la inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley de la Corporación Arrocera.


Conclusiones


La legitimación de la sociedad accionante está limitada a su calidad de importadora.


En cuanto al fondo del asunto, se considera que los artículos 30, 31 inciso a) y 37 de la Ley 8285 de 30 de mayo de 2002, denominada Ley de Creación de la Corporación Arrocera, son constitucionales.


Notificaciones


Las atenderé en el primer piso del edificio de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.


San José, 26 de enero del 2004.–


 


Farid Beirute Brenes


Procurador General Adjunto


ALBE/albe


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