Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por INVERSIONES CALINDA S.A. representada por su Presidente Víctor Rafael Salas Araya, contra la Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica No.7555, en particular sus artículos 6, 7 y 11; la omisión del Poder Ejecutivo de reglamentarla, la interpretación de la Administración a los artículos 6 a 8, 11, 18, 20, 21 y 25 de esa Ley en la resolución inicial del Organo Director del Procedimiento, los acuerdos 7 y 10 del Acta 4-2003 de 23 de junio de 2003, el acuerdo único del Acta 10-2003 de 18 de noviembre de 2003 de la Comisión Nacional de Patrimonio Histórico- Arquitectónico; las resoluciones 124-2003 de 24 de setiembre, 178-2003 de 21 de noviembre, del Ministro de Cultura, Juventud y Deportes; y el Decreto 31-562-MCDJ de 21 de noviembre de 2003; por considerarlos contrarios al derecho de propiedad, al debido proceso (derecho de defensa), los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y a los artículos 11, 33, 39, 41, 42, 45, 140 incisos 3) y 20) constitucionales. La Ley 7555 se impugna en cuanto el legislador no permitió indemnización ni expropiación ni un régimen de limitación menos grave, no previó un adecuado régimen de compensación, mayores garantías en el proceso y no reguló la actuación de la Comisión citada supra. La interpretación administrativa en cuanto lesiona el derecho de defensa pues: no se notifica al arrendatario; no se incorporan al expediente las actas de los Acuerdos, no se notifica el Informe de la Comisión, no se indica la clasificación del bien ni los parámetros y métodos de valoración, ni se motiva la apertura del procedimiento, no se declara la caducidad de la instancia, no se notifica la recomendación del Organo Director, se notifica por fax en horas inhábiles; y no se realiza la audiencia oral y privada del procedimiento ordinario previsto en la Ley General de la Administración Pública.

Informante: MSc. Luis Diego Flores Zúñiga.

Señores Magistrados:

Quien suscribe, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad Nº 1-394-673, en mi condición de Procurador General Adjunto, según Acuerdo del Ministerio de Justicia Nº 18 de 3 de mayo de 1989, publicado en “La Gaceta” Nº 92 de 15 de mayo de este año, me presento a contestar la audiencia conferida sobre la presente acción de inconstitucionalidad, en los siguientes términos:

Mediante la presente acción de inconstitucionalidad, se solicita declarar inconstitucional la omisión del legislador en prever el deber de indemnizar al propietario del inmueble cuando éste demuestre daños o disminución del valor del bien como medio de producción o el económico del mercado. Lo cual estima contrario al derecho de propiedad y a los artículos 33 y 45 constitucionales. Por otra parte, afirma que los fines de los bienes privados difieren y no todos tienen el mismo valor histórico, arquitectónico o cultural, por lo que, debe existir la posibilidad legal de que el Estado valore afectaciones temporales para fines de estudio o colectar información y materiales para museo u otras, sin la excesiva prohibición de demolición o destrucción. Lo cual cree violenta el derecho de propiedad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y los artículos 33, 41 y 45 constitucionales.

Por otra parte, se estima inconstitucional el artículo 11 de la Ley 7555 al prever que prevalezca el régimen de los bienes incorporados a esta sobre los planes y normas urbanísticas que previa o eventualmente sean aplicables por contrario a la seguridad jurídica. Cree inconstitucional el artículo 6 de la Ley 7555 al omitirse definir el concepto de edificación deja un amplio margen de interpretación arbitraria. Además, el que se estime positivo el informe de la Comisión en caso de silencio según el párrafo 4 del artículo 7 ibídem pues siendo preceptivo debe privar un criterio restrictivo a la limitación de la propiedad. Lo anterior, estima viola el debido proceso en su vertiente del derecho de defensa, con ello los artículos 11, 39, 41 y 42 constitucionales.

En punto a la omisión de reglamentar la Ley 7555, se señala que la norma 25 de esta prevé el deber del Poder Ejecutivo de reglamentarla en el plazo de 90 días a partir de su vigencia, lo cual no ocurrió. Estima que esto contraviene las normas 11, 140 incisos 3 y 20 constitucionales y en ese sentido cita el voto de esa Sala 1463-90.

Por fin, manifiesta el accionante que impugna las actuaciones administrativas reseñadas por lo siguiente. Considera no se le intimó debidamente al no indicársele al inicio del procedimiento la clasificación de su inmueble, los parámetros y métodos para valorarlo. Estima que no se notificó del procedimiento a la UNED como arrendataria del bien en contra del artículo 7 párrafo 2º de la Ley 7555, pese a ser titular de un derecho real. Opina que el informe favorable de la Comisión se hizo de un día para otro sin tener a la vista el expediente y sin notificarlo con violación del párrafo 4º de esa norma 7. Cree que debió notificársele la recomendación del Organo Director y permitírsele recurrirla en forma previa e independiente de la resolución final del Ministro. Sostiene que no se cumplió con la audiencia oral y privada, ni se respetaron los plazos de citación y comunicación y de resolución de recursos conforme a la Ley 6227 de cita, en particular de su artículo 262. Agrega que no existió contradictorio al no tenerse como parte a la Administración concernida y no pedirse informe pericial a otra. Además, al solo haber firmado 2 miembros el acta de la sesión 4-2003, los acuerdos 7 y 10 se violentó la norma 53,1 de la Ley 6227 que exige mayoría absoluta para sesionar. Se aduce que al no ser notificados -contra el párrafo 1 del artículo 7 de la Ley 7555- ni incorporados al expediente dichos acuerdos y el tomado en el Acta 10-2003 se violó la norma 58 de la Ley 6227 que da derecho a recurrirlos. Adiciona que dichos Acuerdos se tomaron en firme pese a que no estaban presentes dos tercios de los miembros como prevé la norma 56,2 de la Ley 6227, pues solo se consigna que asistieron 4 y no 5 como era requerido. Por fin, informa que del orden del día de la sesión 7-2003 de cita pese no se guarda copia impidiendo verificar si se ajustó al artículo 54,3 de la Ley 6227. Por otra parte, considera que el expediente caducó al haber transcurrido los 2 meses y no haberse dado una prórroga justificada conforme al artículo 7 de la Ley 7555. Lo anterior, al estimar erróneo que el plazo se cuente desde que se le notificó la apertura del procedimiento. Asimismo que, debió admitirse la aplicación del reglamento de notificaciones por fax del Poder Judicial y por tanto las notificaciones por fax fueron hechas al día hábil siguiente. Finalmente, esas notificaciones se hicieron fuera de horario en contra de lo dispuesto por los artículos 266 y 267 de la Ley 6227. Todo lo cual estima violenta su derecho de propiedad, como el debido proceso en su vertiente del derecho de defensa, los artículos 11, 39, 41 y 42 constitucionales.

Esta acción tiene como asunto previo, el amparo presentado por la accionante y tramitado en el expediente 04-606-0007-C0, al cual esa Sala le dio curso por resolución de 14,07 hrs. del 26 de enero de 2004. Lo anterior, según autoriza el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Sin embargo, se impugna la interpretación de la Administración a los artículos 6 a 8, 11, 18, 20, 21 y 25 de esa Ley en la resolución inicial del Organo Director del Procedimiento, los acuerdos 7 y 10 del Acta 4-2003 de 23 de junio de 2003, el acuerdo único del Acta 10-2003 de 18 de noviembre de 2003 de la Comisión Nacional de Patrimonio Histórico- Arquitectónico; las resoluciones 124-2003 de 24 de setiembre, 178-2003 de 21 de noviembre, del Ministro de Cultura, Juventud y Deportes; y el Decreto 31-562-MCDJ de 21 de noviembre de 2003.

Al respecto, consideramos que se trata de actuaciones concretas de la Administración en aplicación de la normativa legal impugnada en esta acción, motivo por el cual resulta improcedente su pronunciamiento en esta vía. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9, párrafo primero, 29 y 73 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, al haber articulado la accionante en la acción de amparo que interpuso contra esos actos subjetivos administrativos la defensa de los derechos fundamentales que estima conculcados, no es admisible su impugnación en esta acción de inconstitucionalidad. En el mismo sentido, ha resuelto esa Sala en el voto 2003-3656 de 14,43 hrs del 7 de mayo de 2003 y en el voto 2004-5725 de 16,08 hrs. del 26 de mayo de 2004, ante una pretensión similar.

Además, estimamos que la acción es inadmisible en punto a la alegada inconstitucionalidad por omisión de la misma Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica Ley 7555, así como los vicios que se acusan de sus artículos 6, 7 y 11; como a la interpretación administrativa de los numerales 6 a 8, 11, 18, 20, 21 y 25 de esa Ley en la resolución inicial del Organo Director del Procedimiento y en la resolución del Ministro de Cultura, Juventud y Deportes No.124-2003 de 24 de setiembre, toda vez que no se encuentra invocada expresamente en la acción de amparo que sirve de asunto previo a esta acción de inconstitucionalidad. Por lo que, la acción no resulta un medio razonable para la tutela de los derechos fundamentales que se estima lesionados, tornándola inadmisible. En tal sentido, ha resuelto esa Sala en las sentencias 178-89, 6696-93, 1156-94, 1976-96 y 3628-95.

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO:

Los derechos constitucionales, como el derecho de propiedad, no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados. Primero, en cuanto sujeto a las reglas de convivencia social, dado que deben coexistir con los de los demás. Segundo, por cuanto así lo impone su naturaleza, es decir, su contenido específico. Los límites constituyen las fronteras del derecho más allá de lo cual no se tiene, las limitaciones hacen a su ejercicio respecto de los otros. La Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica 7555 establece limitaciones.

Pero, en nuestro criterio la interpretación que hace la accionante de las limitaciones que prevé la Ley 7555 es errónea. Pues contrario a su dicho dicha normativa se ajusta al Derecho de la Constitución. En este sentido, la incorporación de un bien inmueble a dicho patrimonio no afecta el derecho de propiedad. Lo anterior, porque no tiene como consecuencia la sustracción de la titularidad de la propiedad, pues su dueño sigue siéndolo, el cual reserva para sí la posibilidad de explotar normalmente el inmueble. Así, esa Sala ha dicho:

“…Por último, la sociedad accionante alega la inconstitucionalidad por omisión de la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico, número 7555, por no establecer…una regulación diferenciada entre los inmuebles…con lo que estima, se infringen los principios de igualdad…el derecho de propiedad…reconocidos en los artículos 33…45…de la Constitución Política. Al respecto, tampoco este Tribunal que la normativa impugnada sea violatoria de los principios y derechos constitucionales alegados infringidos, toda vez que no se crea un régimen diferenciado entre los inmuebles…Todo lo contrario, la normativa impugnada establece el régimen de tutela y protección del patrimonio histórico-arquitectónico, como se indicó anteriormente, donde se promueve la utilización y aprovechamiento, pero en forma racional, es decir, siempre que no ponga en peligro el valor cultural que motivó y justifica la afectación, todo lo cual, resulta acorde con el principio de ‘puesta en valor’, explicado anteriormente. En todo caso, no existe una motivación que justifique el establecimiento del trato diferenciado que solicita el gestionante. Nótese que los propietarios y poseedores de los bienes declarados patrimonio histórico nacional pueden continuar con el uso normal del bien, done no interesa determinar si es para vivienda, el desarrollo de una actividad comercial, profesional, o inclusive para oficinas públicas, por cuanto el régimen de tutela que se impone lo que pretende con la afectación, es que la conservación y mantenimiento de estos bienes por los propietarios y poseedores, permitiéndose y promoviéndose el uso de éstos para provecho y desarrollo de la economía del país; pero de manera tal, que ese uso normal ‘no altere su conservación’ y que sea ‘congruente con las características propias del inmueble.” (voto 2003-3656 de 14,43 hrs. del 7 de mayo de 2003)

La normativa es razonable cuando su hipotética contravención de la igualdad se justifica suficientemente. Un acto limitativo de derechos fundamentales es razonable cuando cumple una triple condición: necesidad, idoneidad y proporcionalidad. En la primera la existencia de un hecho hace preciso la medida de diferenciación para proteger un interés público imperativo. La segunda importa un juicio sobre si la restricción satisface en mejor manera que otra ese interés. La última cuantifica si la limitación es mayor que el beneficio obtenido.

La prohibición de destruir o demoler el inmueble es razonable y proporcionada. En efecto, esas limitaciones de la propiedad están sustentadas en el principio de solidaridad -función social de la propiedad-, y no son indemnizables, en tanto el derecho de propiedad no es absoluto. Las limitaciones a su vez, son proporcionales y razonables en este caso, en tanto se adecuan al fin, sin afectar ni impedir el ejercicio normal o económico de la propiedad. No hay por tanto un daño especial que merezca indemnización. Así:

“…En este sentido, ni el artículo 7, ni el 9 de la Ley 7555 -en las partes que se atacan- producen lesión de los preceptos constitucionales que se invocan en este asunto. No contienen una limitación permanente de los derechos afectados y las temporales que suponen no son por sí mismas generadoras de un deber de indemnización, pues no resultan excluyentes de la explotación económica del bien, de su disfrute por parte del propietario…” (Sala Constitucional. Voto 2000-440 de 16,39 hrs. del 12 de enero de 2000)

Por otra parte, el destino del inmueble es una decisión del propietario o poseedor, que no puede estimarse determinado por voluntad legislativa, y mucho menos, administrativa. Lo que la normativa impugnada protege es el valor cultural del bien inmueble, por lo que no se hace necesario una regulación distinta en atención al uso que se le dé al inmueble. Al no haber afectación de derechos fundamentales, no existe la inconstitucionalidad por omisión acusada por la accionante. Sin perjuicio de lo anterior, ha dicho esa Sala:

“…Ahora bien, si tal infracción se produce por las particulares circunstancias de la actividad económica a que tiene dedicado el inmueble la representada del actor, será en el caso concreto en que el Estado deberá estudiar en qué medida la limitación que apareja la ley reduce el ejercicio del derecho de propiedad, pero no se alude siguiera a que se haya procurado, por ejemplo, alguna de las autorizaciones que contempla el artículo 9 en cuestión. Así las cosas, lo que resulta procedente es rechazar por el fondo la acción…” (Voto 2000-440 de 16,39 hrs. del 12 de enero de 2000)

Conforme al fallo transcrito, no está negada per se la posibilidad de indemnización cuando bajo ciertas circunstancias nos encontremos ante un daño especial. De hecho, el artículo 8 inciso c) y 9 en su penúltimo párrafo de la Ley 7555 de cita establecen la posibilidad de que el Estado expropie un bien incorporado al patrimonio histórico arquitectónico. Pero, no es esta la vía para el alegato de la accionante sino la del amparo o la ordinaria contencioso administrativa.

Por otra parte, aduce la accionante que el Poder Ejecutivo ha incurrido con la omisión de reglamentar la Ley 7555 en una inconstitucionalidad por omisión. En este punto coincidimos con la accionante pues la abstención de dicho Poder para desarrollar reglamentariamente esa ley, incumple la obligación establecida en su artículo 25. Según éste dicho Poder tenía 90 días para reglamentarla a partir de su vigencia, lo que previa consulta al sistema costarricense de legislación vigente no ha ocurrido a la fecha.

En nuestro criterio, la omisión acusada violenta el principio de legalidad al no ejecutarse el deber legal impuesto en la norma 25 de la Ley 7555. A su vez, al constituirse en una omisión de ejercicio de sus potestades reglamentarias cuanto deberes trasgrede las normas 11 y 140 incisos 3) y 20) constitucionales. Siendo imposible a esa Sala suplir la omisión de dicho Poder, correspondería prevenirle su cumplimiento conforme lo autoriza la norma 49 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

IV.- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad únicamente de la omisión del Poder Ejecutivo de reglamentar la Ley 7555. En punto a las omisiones legislativas acusadas consideramos que debe rechazarse la acción por el fondo por no existir la inconstitucionalidad acusada en la Ley 7555. En cuanto a las restantes inconstitucionalidades alegadas por no haberse invocado en el amparo que sirve de base a esta acción y por referirse a actos subjetivos de la Administración que se ventilan en esta, creemos que deben inadmitirse.

NOTIFICACIONES: Las recibiré en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 28 de junio de 2005.

Farid Beirute Brenes

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO.