SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad promovida por la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, representada por el Gerente de su Dirección Financiera, señor Manuel Ugarte Brenes, para que se declare inconstitucional, y en consecuencia se anule, el artículo 56 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, y el transitorio V de la Ley de Protección al Trabajador. Dichas normas se impugnan por violar -a juicio del accionante- el principio de razonabilidad y por haberse omitido en el trámite de su aprobación la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

EXPEDIENTE: 05- 10585 -0007-CO.

INFORMANTE: MSc. Julio César Mesén Montoya.

Señores (as) Magistrados (as):

Quien suscribe, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad n.° 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.° 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta n.° 92 del 15 de mayo de ese mismo año, con respeto, ante ustedes, manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida en este asunto a la Procuraduría General de la República, mediante la resolución dictada por la Presidencia de esa Honorable Sala a las 15:30 horas del 9 de setiembre último.

I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y REPAROS DEL ACCIONANTE:

Mediante la presente acción se impugna el artículo 56 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias (n.° 7523 de 7 de julio de 1995), reformado por el artículo 79 de la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000). El texto de la norma que se cuestiona es el siguiente:

"Artículo 56.- Multas por retención de recursos. Establécese una multa que impondrá la Superintendencia a los empleadores, las entidades recaudadoras, el sistema central de recaudación y las operadoras que incumplan los plazos definidos en el reglamento para la transferencia y acreditación de los aportes. Dicha multa resultará de aplicar la tasa de redescuento del Banco Central de Costa Rica a los montos no transferidos por el plazo de atraso. El monto de la multa se usará para indemnizar a los trabajadores propietarios de las cuentas individuales". (El subrayado es nuestro).

También se impugna el transitorio V de la Ley de Protección al Trabajador ya citada, cuyo texto es el siguiente:

"TRANSITORIO V.- La fecha de inicio del Sistema Centralizado de Recaudación será en un plazo máximo de seis meses a partir de la fecha de vigencia de la presente ley.

Exceptúase temporalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, de la obligatoriedad de la aplicación de los procedimientos establecidos por la Ley de la Contratación Administrativa, para adquirir aquellos materiales, bienes y servicios que, a juicio de la Junta Directiva, resulten indispensables para poner en funcionamiento el Sistema Centralizado de Recaudación establecido en el artículo 31 de la Ley de la CCSS. La Contraloría General de la República revisará, a posteriori, no sólo la legalidad, oportunidad, conveniencia y cumplimiento de los procedimientos aplicados, sino que también verificará el cumplimiento de los principios previstos en el ordenamiento de la contratación administrativa. Si a juicio de la Caja el Sistema no está en condiciones de iniciar sus funciones, solicitará al Poder Ejecutivo que mediante decreto, amplíe el plazo indicado hasta por un máximo de ciento ochenta días adicionales".

Sostiene el accionante que la administración del SICERE se le atribuyó a la Caja sin tomar en cuenta que se trata de una tarea ajena a su función constitucional. Agrega que no obstante, por ahora, no se va a impugnar ese aspecto, sino solamente la multa establecida para el caso de que el SICERE no realice los traslados de aportes dentro de los plazos normativamente previstos.

Los motivos por los cuales el accionante considera que el artículo 56 de la ley n.° 7523 es irrazonable, son los siguientes:

1.- Que no tiene sentido que a la Caja se le recarguen, al margen de la Constitución, funciones que implican exponerla a un régimen sancionatorio impropio. Indica que es ilógico, absurdo, injusto y carente de sentido que se someta a la Caja como institución (y no a funcionarios públicos específicos) a sanciones pecuniarias derivadas de atender obligaciones legales que ni siquiera son de su interés.

2.- Que la norma impugnada obliga a la Caja a violar la Constitución, pues debe tomar recursos de las cuotas que recibe para la administración de los seguros sociales y destinarlos al pago de la multa prevista en la disposición cuestionada, lo cual viola el artículo 73 de la Constitución, en tanto dispone que "No podrán ser transferidos, ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales".

3.- Que a pesar de que la Constitución le confirió a la Caja autonomía administrativa y política para el manejo de los seguros sociales, una norma legal le otorga a un órgano, que ni siquiera tiene rango constitucional, la posibilidad de ejercer, respecto a ella, potestades sancionatorias.

4.- Que el ordenamiento, por medio de la norma impugnada, propicia una doble consecuencia como producto de una misma transgresión, pues permite tanto la imposición de multas como el cobro de los intereses previstos en el artículo 59 de la misma ley n.° 7523. A juicio del accionante, es irrazonable que el destino de la multa se utilice para indemnizar a los trabajadores propietarios de las cuentas individuales, pues si la intención de la norma era de tipo indemnizatorio, bastaba con la obligación del pago de intereses dispuesta en el artículo 59 citado.

5.- Que la tasa de redescuento del Banco Central de Costa Rica, utilizada como base para imponer la sanción, es mayor a la tasa legal común de los intereses moratorios, por lo que se propicia un enriquecimiento ilícito al otorgar más de lo que se ha estimado como justo "erga omnes".

6.- Que si la sanción lo que propicia es indemnizar, lo propio es que cada interesado, en forma personal, haga el reclamo correspondiente, alegando la existencia de responsabilidad pública. Agrega el accionante que no tiene sentido que la indemnización se disponga como multa y que sea impuesta por un órgano público a favor de terceros particulares.

7.- Que la norma impugnada no prevé causas de justificación al tipificar el ilícito, creando una especie de responsabilidad objetiva. Ello a pesar de que la regla general debe ser siempre la de responsabilidad por culpa.

Aparte de la violación al principio de razonabilidad, el accionante sostiene que en el trámite legislativo del artículo 56 impugnado, se infringió el artículo 190 de la Constitución Política, pues no se confirió audiencia a la Caja como tal. Sostiene que si bien se otorgó audiencia al Presidente Ejecutivo de la institución, esa audiencia debió haberse conferido a la Junta Directiva, pues una audiencia a un Presidente Ejecutivo es una audiencia al funcionario, no a la institución.

Por otra parte, en lo que se refiere a la otra norma impugnada: el transitorio V de la Ley de Protección al Trabajador, manifiesta el accionante que también viola el principio de razonabilidad, pues obligó a la Caja a implementar un Sistema Centralizado de Recaudación, de suma complejidad, en un plazo angustioso e insuficiente. Lo lógico habría sido -a juicio del accionante- que el plazo hubiese sido holgado y que se postergara, por otro lapso, la aplicación del régimen sancionatorio.

Además, en apoyo a la inconstitucionalidad de la norma transitoria citada, el accionante insiste en que dentro del trámite legislativo no se confirió audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social sobre el proyecto de Ley de Protección al Trabajador, por lo que la disposición impugnada debe ser anulada.

II.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE:

Este Órgano Asesor considera que no existe motivo alguno para cuestionar la legitimación que ostenta el accionante para interponer la presente acción. Ello por existir, como asunto previo, un procedimiento administrativo en la etapa de agotamiento de la vía administrativa, donde se alegó la inconstitucionalidad de las normas que aquí se impugnan.

Además, la gestión cumple con los requisitos que se echaron de menos en la sentencia de esa Sala n.° 842-2005 de las 11:24 horas del 28 de enero del 2005, mediante la cual se rechazó de plano una acción interpuesta contra el artículo 56 que aquí se impugna.

III.- MOTIVOS DE INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADOS CONTRA LA SANCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY 7523.

Como ya indicamos, el accionante considera que el artículo 56 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias es inconstitucional por dos motivos: porque viola el principio de razonabilidad, y por haberse omitido, durante el trámite legislativo que condujo de su aprobación, la consulta obligatoria a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Seguidamente analizaremos cada uno de esos aspectos:

A.- Sobre la alegada irrazonabilidad de la norma impugnada:

En el primer apartado de este informe resumimos los argumentos por los cuales el accionante considera que el artículo 56 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias es irrazonable. A nuestro juicio, ninguno de esos argumentos justifican anular la norma que se impugna. De seguido nos referiremos a las razones en las cuales se fundamenta nuestra posición.

1.- Sobre el sentido de imponer una sanción por el traslado tardío de los aportes:

Manifiesta el accionante que es ilógico, absurdo, injusto y carente de todo sentido que a la Caja se le exponga a sanciones pecuniarias por atender obligaciones legales que ni siquiera son de su interés personal.

Sobre el punto cabe indicar, en primer término, que la imposición de una sanción administrativa en estos casos se justifica en la búsqueda de la eficiencia administrativa. El atraso en el traslado de los aportes obrero patronales a los destinatarios de esos recursos produce consecuencias no sólo de orden patrimonial (estrictamente indemnizatorias) sino que alteran el funcionamiento de todo el sistema de seguridad social previsto en la Ley de Protección al Trabajador. Ante esa situación, y dentro de su marco de competencias, el legislador optó por hacer uso de la potestad sancionatoria para propiciar el funcionamiento eficiente del sistema.

La eficiencia como principio rector de toda organización administrativa, está previsto en la Constitución Política, la cual hace referencia a conceptos como "la buena marcha del gobierno" (artículo 139, inciso 4); el "buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas (artículo 140 inciso 8); la "eficiencia de la Administración" (artículo 191); el "buen desempeño" (artículo 85, referido a las universidades privadas); y el "buen servicio" (artículo 157, referido al Poder Judicial). También el principio de eficiencia tiene desarrollo a nivel legal en la Ley General de la Administración Pública, la cual lo menciona como rector de la actuación administrativa (artículos 4, 8, 225 y 269); y en la Ley de Planificación Económica, n.° 5525 de 2 de octubre de 1974, cuyo capítulo V se refiere a la "Eficiencia de la Administración Pública", y su artículo 16 dispone que "Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos, a fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades…". (Ver: Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo I, San José, Biblioteca Jurídica Diké, primera edición, 2002, páginas 55 y 56).

En la medida en que los diferentes actores que participan en el sistema de seguridad social previsto en la Ley de Protección al Trabajador actúen eficientemente, y cumplan con sus obligaciones en los plazos establecidos para ello, no será necesario acudir al ejercicio de la potestad punitiva establecida en la norma que se impugna.

Por otra parte, sostiene el accionante que la disposición cuya nulidad solicita, somete a la Caja a una potestad sancionatoria por el cumplimiento de obligaciones que ni siquiera son de su interés.

Al respecto, cabe indicar que una de las instituciones que con mayor determinación promovió la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador fue la Caja Costarricense de Seguro Social, quien participó en el proceso de concertación nacional, de donde posteriormente surgió el proyecto de ley presentado a la Asamblea Legislativa.

De conformidad con la exposición de motivos de la Ley de Protección al Trabajador (publicada en el Alcance 56 a la Gaceta n.° 152 del 6 de agosto de 1999), uno de los principales problemas del régimen de seguridad social administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social era la evasión y la morosidad. Para combatir esos problemas, el artículo 111 del proyecto de ley previó la creación de un Sistema Centralizado de Recaudación (que hoy se conoce como SICERE), como "… un mecanismo para el control de la evasión y de la morosidad del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, del Régimen de Pensiones Complementarias, del Régimen de Enfermedad y Maternidad, de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS, y otras que la ley establezca".

Partiendo de lo anterior, no podría afirmarse que la creación del SICERE generara obligaciones para el accionante "que ni siquiera son de su interés personal". La Caja estaba interesada en que todo el sistema como tal funcionara, y el SICERE, así como las operadoras públicas y privadas de pensiones complementarias, son parte del sistema. Dicho sistema -descrito de una manera muy general- está conformado por un primer pilar consistente en el actual régimen de invalidez, vejez y muerte, o por los "regímenes públicos sustitutos", constituidos bajo el sistema de regímenes de reparto. El segundo pilar esta conformado por un régimen obligatorio de pensiones complementarias, administrado por una operadora (que puede ser privada o pertenecer a una institución pública), ya no bajo el sistema de reparto, sino mediante la apertura de una cuenta individual a nombre de cada trabajador, régimen que se financia con aportes obreros y patronales que sumados llegan a un 4.25% del salario del trabajador. El tercer pilar lo conforman los planes de pensión complementaria de carácter voluntario, los cuales se incentivan mediante el otorgamiento de algunos beneficios fiscales. El cuarto y último pilar, lo constituye el régimen no contributivo de pensiones, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, cuya finalidad es otorgar pensiones a las personas de más bajos recursos que no tengan acceso a los otros regímenes.

Los regímenes tanto obligatorios como voluntarios de pensiones complementarias, cuyas cuotas son recaudadas por el SICERE, no son ajenos al sistema general de seguridad social del país, cuyo adecuado funcionamiento no puede ser indiferente a la Caja Costarricense de Seguro Social, por las implicaciones indirectas que tiene sobre los seguros que administra esa institución.

También manifiesta el accionante que la sanción cuya constitucionalidad cuestiona es irrazonable pues la opción en estos casos era sancionar disciplinariamente a los funcionarios responsables, pero no a la Caja Costarricense de Seguro Social.

Sobre el punto, cabe indicar que la posibilidad de imponer sanciones disciplinarias en las circunstancias que se analizan ya estaba prevista en el ordenamiento jurídico. Precisamente, la Ley General de la Administración Pública (aplicable a la Caja Costarricense de Seguro Social en ausencia de norma especial para ella, según lo dispuesto en su artículo 2.1) dispone en su artículo 211, que todo servidor público "… estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes". Incluso, el artículo 203 de la misma Ley General prevé el deber de la Administración de "… recobrar plenariamente lo pagado por ella para reparar los daños causados a un tercero por dolo o culpa grave de su servidor…".

En síntesis, considera este Órgano Asesor que la sanción prevista en la norma que se impugna sí cumple un objetivo útil, como lo es, propiciar el funcionamiento eficiente del SICERE, y en general, del sistema de seguridad social previsto en la Ley de Protección al Trabajador. 

2.- Sobre la afectación patrimonial de las cuotas obrero patronales:

El segundo motivo de irrazonabilidad que plantea el accionante se fundamenta en que la norma impugnada obliga a la Caja a violar la Constitución, pues para el pago de la multa es necesario tomar los recursos de las cuotas obrero patronales, en contraposición a lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución, el cual señala, en lo que interesa, que "No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales".

Sobre este tema, cabe señalar que ya esa Sala, en su sentencia n.° 842-2005, de las 11:24 horas del 28 de enero del 2005, resolvió el punto -de manera acertada a nuestro juicio- al indicar lo siguiente:

"… la norma impugnada [se refiere al mismo artículo que aquí se analiza] se limita a imponer una multa al Sistema Central de Recaudación de la Caja Costarricense del Seguro Social por no realizar las transferencias a las operadoras de pensiones privadas que manejan los fondos complementarios de pensiones, de manera que en modo alguno establece ni autoriza el cambio de destino de los fondos de los seguros sociales, lo cual está prohibido expresamente por el artículo 73 de la Constitución Política, como lo estima el accionante. En todo caso, estima este Tribunal que esa determinación es un asunto que debe resolver la institución, precisamente en ejercicio de la autonomía administrativa que le ha sido otorgada por mandato constitucional; de manera que no corresponde a esta instancia indicarle la fuente de los ingresos para tal efecto". (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

Cabe agregar que no es cierto que la Caja Costarricense de Seguro Social sólo reciba ingresos por las cuotas de los seguros que administra, pues también recibe, a manera de ejemplo, el producto de las multas a que se refieren los artículos 44, 46 y 47 de su Ley Orgánica (n.° 17 de 22 de octubre de 1943); y el pago que deben hacerle las operadoras y entidades autorizadas por el servicio que presta el SICERE.

3.- Respecto a la violación de la autonomía constitucional de la CCSS:

Sostiene el accionante que un tercer motivo de irrazonabilidad de la norma impugnada consiste en que pese a que la Caja disfruta de autonomía administrativa y política en el manejo de los seguros sociales a ella encomendado, por mero recargo legal de funciones se ve expuesta a una potestad sancionatoria de un órgano cualquiera, sin rango constitucional.

Al respecto, cabe indicar que si bien la Caja Costarricense de Seguro Social, por disposición constitucional expresa, goza de autonomía política en lo relativo a "La administración y gobierno de los seguros sociales" (artículo 73); ello no obsta para que el legislador le imponga a la institución deberes accesorios, como lo es, el manejo de un Sistema Centralizado de Recaudación, y la someta a consecuencias específicas cuando ese manejo no se realice con la eficiencia que el propio legislador establezca.

Ya esta Procuraduría, fungiendo como órgano asesor de la Administración Pública, se había pronunciado sobre el punto en su dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, mediante el cual se evacuó una consulta respecto a la posibilidad de que el legislador impusiera a la Caja la obligación de constituir una operadora de pensiones. En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

"… la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad, por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente (institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente (…) la potestad de legislar solo puede ser limitada cuando así lo establece el Derecho de la Constitución. Desde esta perspectiva, en los demás esferas de competencias de la CCSS no relativas a los seguros sociales, la Asamblea Legislativa costarricense, en ejercicio de la potestad de legislar, no choca contra un muro infranqueable, toda vez que no existe ninguna norma constitucional que le garantice a la entidad aseguraddora la autonomía de gobierno en esos ámbitos o compartimentos.- Por las anteriores razones, podemos afirmar que el deber que le impone el legislador a la CCSS de constituir una operadora de pensiones no quebranta la autonomía administrativa y de gobierno que goza, ya que esa actividad esta referida a una materia accesoria y secundaria y no a su fin principal".

Incluso, esa Sala, con motivo de una acción anterior contra el mismo artículo que aquí se analiza, resolvió lo siguiente:

"… el grado de autonomía de que dota la Constitución Política en el artículo 73 a la Caja Costarricense del Seguro Social es de segundo grado -de gobierno- en lo relativo a la administración de los seguros sociales, únicamente , lo cual obviamente comprende la determinación de los seguros, las condiciones, la cobertura, los requisitos para su reconocimiento, así como la potestad reglamentaria en esta materia, y la potestad de administrar los recursos con ese propósito; más no así, lo relativo a la realización de las transferencias de fondos a operadoras de pensiones privadas, toda vez que se trata de fondos privados, aportados por los propios asegurados, y que en virtud de mandato legal, tienen un destino distinto del fondo que maneja la Caja Costarricense del Seguro Social, con lo cual, una omisión en ese deber implicaría un enriquecimiento sin causa de ese fondo, en perjuicio de los asegurados. Asimismo, se recuerda que la autonomía de gobierno sí está sujeta a la ley, de modo que no puede estimarse que se trata de una condición de soberanía absoluta de la institución en relación con Ente Mayor, como hace entrever el accionante, en tanto nuestro sistema de gobierno es unitario -no federal-. De manera que, en todo lo que no sea la administración de los seguros sociales, la Caja Costarricense del Seguro Social goza de una autonomía administrativa de primer grado, lo cual la sujeta al régimen de tutela administrativa, sea a la dirección, planificación, y control por parte del Poder Ejecutivo". (Sentencia n.° 842-2005 ya citada).

De conformidad con lo anterior, es claro que el legislador sí esta facultado para imponer a la Caja Costarricense de Seguro Social obligaciones como la relativa a la administración de un Sistema Centralizado de Recaudación, pues si bien dicho sistema guarda relación con las funciones de la Caja, no afecta sus competencias esenciales. Como consecuencia de ello, el legislador también está facultado para sancionar, en los términos en que lo prevé la norma cuestionada, el incumplimiento de esa obligación.

4.- Respecto a la doble reacción del ordenamiento ante una misma transgresión:

Como cuarto motivo de irrazonabilidad de la norma que impugna, manifiesta el accionante que propicia una doble reacción del ordenamiento jurídico ante una misma transgresión, pues por un lado impone una multa (artículo 56) y por otro un deber de indemnizar (artículo 59).

Respecto al punto, debemos señalar que no existe irrazonabilidad alguna en el hecho de que una misma conducta produzca dos o más consecuencias a cargo de quien la realiza, siempre y cuando se trate de efectos de distinta naturaleza. Así, para poner un ejemplo, quien participa en un accidente automovilístico puede verse enfrentado a una responsabilidad por infracción a las leyes de tránsito, a una responsabilidad penal (en caso de que exista lesión o muerte de personas) y a una responsabilidad civil, derivada de la obligación de reparar los daños que haya generado su conducta.

En este caso, las dos reacciones que prevé el ordenamiento como consecuencia del incumplimiento de la obligación de transferir oportunamente las cuotas que recauda el SICERE son de distinta naturaleza, una es sancionatoria y la otra indemnizatoria, por lo que no existe irrazonabilidad en su concurrencia.

5.- Respecto al parámetro para fijar la sanción:

Manifiesta el accionante que otro motivo de irrazonabilidad de la norma impugnada lo constituye el hecho de que utilice como parámetro para fijar la sanción la tasa de redescuento del Banco Central de Costa Rica, aplicándola a los montos no transferidos oportunamente por el periodo del atraso. Alega que lo razonable habría sido aplicar la tasa legal común de intereses moratorios, que es más baja.

Al respecto, debemos indicar que el parámetro que se utilice para imponer una sanción administrativa entra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. El ejercicio de esa discrecionalidad sólo sería cuestionable si se logra demostrar la irrazonabilidad del parámetro, por conducir a sanciones exorbitantes o excesivas, lo cual no se ha hecho aquí.

El accionante se ha limitado a indicar que la tasa de redescuento del Banco Central de Costa Rica es mayor a la tasa legal común de los intereses moratorios, lo cual es cierto; sin embargo, esa situación por sí misma, no demuestra la irrazonabilidad del parámetro utilizado por el legislador para imponer la sanción que se cuestiona.

6.- Sobre el destino de la sanción:

Un sexto motivo de irrazonabilidad de la norma impugnada está constituido, a juicio del accionante, por el destino que se asigna a las multas recaudadas. La norma que se cuestiona dispone que ese dinero "…se usará para indemnizar a los trabajadores propietarios de las cuentas individuales". Señala el accionante que si de lo que se trata es de indemnizar, lo propio es que cada quien reclame individualmente, como en todo caso de responsabilidad pública.

Sobre este punto, debemos indicar que el destino que se confiera a las multas que se generen por el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado entra (al igual que sucede con el parámetro para fijar la cuantía de la sanción) dentro del ámbito de la discrecionalidad legislativa.

Aparte de ello, cabe puntualizar que la finalidad de la multa no es indemnizatoria, sino sancionatoria, y el hecho de que las multas recaudadas se transfieran a las cuentas individuales de los trabajadores, no inhibe la naturaleza sancionatoria de la multa.

7.- Respecto a la violación al principio de culpabilidad:

Manifiesta el accionante, como último motivo de irrazonabilidad de la norma que impugna, que el principio general debe ser siempre el de la responsabilidad por culpa, y que a pesar de ello, al tipificar el ilícito, no se hace referencia alguna a causas de justificación.

Sobre el punto, debemos indicar que al derecho administrativo sancionador, como una manifestación que es de la potestad punitiva del Estado, le son aplicables, con algunos matices, como lo ha dicho esa Sala, los principios constitucionales que rigen en el ámbito penal, principios dentro de los cuales está el de culpabilidad.

Así lo ha resuelto reiteradamente esa Sala, por ejemplo, en su sentencia n.° 8191-2000 de las 15:03 horas del 13 de setiembre del año 2000, en la cual indicó:

"… esta Sala ha aceptado como válida la tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo sancionador -con ciertos matices- (resolución n.° 03929-95), partiendo de la existencia de una cierta identidad entre ilícito penal e ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, se hace indispensable garantizar la seguridad jurídica, para que tanto el individuo, como el Estado, sepan a qué atenerse cada uno y en general cuál es su campo de acción".

Del mismo modo, en su sentencia n.° 8193-2000 de las 15:05 horas del 13 de setiembre del 2000, esa Sala resolvió lo siguiente:

"Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativa a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas -principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (resolución N° 1484-96) "...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado." (resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos". (El subrayado es nuestro).

Cabe indicar, en todo caso, que la norma que se impugna no es inconstitucional por el solo hecho de que no indique expresamente que para la imposición de la sanción debe respetarse el principio de culpabilidad. Sería insensato exigir que todas las normas que tipifican sanciones administrativas deban indicar que para su imposición deben respetarse los principios de debido proceso, de defensa, de culpabilidad, etc. Esos son principios que por su rango constitucional, impregnan todos los ámbitos en que se ejerza la potestad punitiva del Estado, por lo que las normas que imponen sanciones administrativas -o de cualquier otro tipo- deben entenderse integradas con esos principios.

Si en un caso concreto se violan los principios constitucionales citados al imponer una sanción administrativa, la validez de ese acto podría discutirse eventualmente en la vía de amparo; sin embargo, ello no tendría relación alguna con la constitucionalidad de la norma que impone la sanción. En otras palabras, la obligación de asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen en materia de sanciones administrativas corre por cuenta del órgano llamado a imponer la sanción, no de la norma que lo habilita para ello.

B.- Sobre la alegada violación al artículo 190 de la Constitución Política:

Acusa el accionante, como segundo motivo de inconstitucionalidad contra el artículo 56 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, que durante el trámite de aprobación de la Ley de Protección al Trabajador (cuyo artículo 79 le dio a la norma impugnada su texto vigente) no se confirió a la Caja Costarricense de Seguro Social la audiencia que debe otorgarse a las instituciones autónomas cuando se discutan proyectos de ley relacionados con ellas.

Sobre el tema, debemos indicar que es discutible que en este caso el proyecto necesitara para su aprobación, de la audiencia contemplada en el artículo 190 de la Constitución Política. Ello debido a que esa Sala ha sostenido que dicho requisito aplica sólo cuando el proyecto afecte la competencia funcional de las instituciones autónomas. Así, en su resolución n.° 5496-2000 de las 15:50 horas del 4 de julio del 2000, indicó lo siguiente:

"El artículo 190 de la Constitución Política señala que para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella. En este caso no existe la obligación de consulta, dado que el texto aprobado no afecta en absoluto el núcleo central de las competencias del Banco Central de Costa Rica. Si bien es cierto las cooperativas de ahorro y crédito son entidades financieras sujetas a fiscalización de la Superintendencia General de Entidades Financieras, órgano desconcentrado del Banco Central, las medidas financieras que se adoptan en el proyecto de ley aprobado no inciden sobre la esencia funcional de esa institución bancaria. En consecuencia, no existe ningún vicio invalidante que declarar."

En sentido similar, esa Sala, en su sentencia n.° 5524-2000 de las 14:57 del 5 de julio del 2000, resolvió lo siguiente:

"El artículo 6 de la Ley 7012 reformado por la Ley 7730 de trece de enero de mil novecientos noventa y ocho, señala que se establece un único impuesto del dieciocho por ciento sobre la venta de mercadería almacenada en las bodegas del depósito libre comercial de Golfito a favor de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, el cual se aplicará sobre la carga tributaria total correspondiente a una importación ordinaria, es decir, destinada al resto del país.- Conforme es posible apreciar, la norma impugnada no regula aspectos referentes a la materia encomendada por el legislador a la Junta, cual es la administración y operación del giro comercial del depósito libre de Golfito, sino que lo que hace es una fijación de impuestos a determinados bienes que se comercializan en el Depósito, lo que no altera la competencia funcional que por Ley se le asignó a la Junta. En consecuencia, la Sala estima que no se dio vulneración alguna al artículo 190 de la Constitución Política".

En el caso que se analiza, como ya indicamos, la norma que se impugna no afecta las competencias esenciales atribuidas constitucionalmente a la Caja, por lo que su inconstitucionalidad no podría derivarse de la omisión de la audiencia prevista en el artículo 190 de la Constitución Política.

De todos modos, como lo indica el propio accionante, durante el trámite de la Ley de Protección al Trabajador, el Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social fue citado en varias ocasiones a la Asamblea Legislativa, donde compareció tanto personalmente, como por escrito, para externar el criterio de la de la institución sobre el proyecto de ley (Ver expediente legislativo n.° 13691. Folios 153, 167, 337, 560 y 1757). Y es que, como ya habíamos adelantado, una de las instituciones propulsoras del proyecto, fue precisamente la Caja, quien participó activamente en la redacción del proyecto que luego se convirtió en ley de la República.

En una de las audiencias conferidas al Presidente Ejecutivo de la Caja, dicho funcionario indicó lo siguiente:

"Este proyecto es fruto de una concertación seria, discutida, y difícil. Nosotros hemos apostado por una reforma sustantiva, planteada, tanto en el proyecto de Ley de Protección al Trabajador como en el capítulo referente a la Ley Orgánica de la Institución. Por varios meses discutimos y negociamos un texto común, con todos los sectores, empresarios, sindicatos, solidaristas, cooperativistas y los representantes del movimiento comunal.

El Texto propuesto es producto de esa negociación. El título que se refiere al título 4 y que recoge el proceso de negociación que se había seguido en la administración anterior, es una negociación donde todos debimos ceder posiciones e introducir reformas fundamentales para alcanzar el objetivo propuesto. Garantizar la sostenibilidad del régimen de pensiones, mejorando también la Ley Orgánica de la Institución. Creemos que esto puede demostrar que la concertación no debe llevar al inmovilismo. Puede construir el cambio que necesita nuestro país. En la Caja apoyamos el proyecto de ley, aunque no es exclusivamente el tema del título 4." (Ver folios 569 y siguientes del expediente legislativo).

Cabe indicar que en el proyecto de ley original (el cual contó con el apoyo de la Caja Costarricense de Seguro Social) ya estaba prevista la disposición que se impugna. Se trata del artículo 111 del proyecto (publicado en el Alcance 56 de La Gaceta n.° 152, del 6 de agosto de 1999) cuyo texto, sin mayores variantes, corresponde al artículo que ahora se cuestiona.

Por otra parte, no puede afirmarse que las audiencias conferidas al Presidente Ejecutivo de la Caja por la Comisión Especial encargada de analizar el Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, lo fueron a título personal. Dichas audiencias, que se extendieron por escrito, convocan expresamente al Dr. Rodolfo Piza Rocafort en su condición de Presidente Ejecutivo del la Caja Costarricense de Seguro Social. (Ver folios 167 y 337 del expediente legislativo n.° 13691).

Finalmente, cabe señalar que si bien el accionante indica que impugna de la Ley de Protección al Trabajador únicamente la reforma que modificó el numeral 56 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, y de éste último, solamente lo relativo a la posibilidad de imponer multas a la Caja Costarricense de Seguro Social, lo cierto es que de aceptarse la tesis según la cual la Ley de Protección al Trabajador violó el trámite del artículo 190 de la Constitución Política, ese vicio podría llegar a afectar la totalidad de la ley y no sólo la disposición específica que se cuestiona.

IV.- MOTIVOS DE INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADOS CONTRA EL TRANSITORIO V DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR:

El accionante considera que el transitorio V transcrito de la Ley de Protección al Trabajador es inconstitucional por irrazonable, y porque en el trámite legislativo de esa ley no se confirió a la Caja Costarricense de Seguro Social la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

A.- Sobre la alegada irrazonabilidad de la norma impugnada:

Manifiesta el accionante que el transitorio V de la Ley de Protección al Trabajador es irrazonable pues obligó a la Caja a implementar un Sistema Centralizado de Recaudación, de suma complejidad, en un plazo angustioso e insuficiente. Agrega que lo lógico hubiese sido que el plazo fuera holgado y que se postergara, por otro lapso, la aplicación del régimen sancionatorio.

A juicio de este Órgano Asesor, el accionante no ha aportado pruebas o elementos de juicio suficientes para confirmar o descartar que el plazo otorgado por el legislador para la implementación del SICERE haya sido irrazonable.

Sobre la prueba de la irrazonabilidad, esa Sala ha indicado lo siguiente:

"Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de 'razonabilidad' sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada". (Sentencia número 5236-99, de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999).

En el caso que nos ocupa, el accionante se ha limitado a indicar que el plazo conferido en la norma que impugna es angustioso e insuficiente; sin embargo, no ha aportado elementos de juicio que demuestren sus afirmaciones.

Nótese, que la norma transitoria impugnada otorgó a la Caja un plazo principal (seis meses) y uno adicional (180 días) para poner en funcionamiento el SICERE. Además, la eximió de los controles previos de la Contraloría General de la República en materia de contratación administrativa, lo que le permitió adquirir ágilmente los materiales, los bienes y los servicios necesarios para poner en funcionamiento el sistema.

Partiendo de lo anterior, no considera este Órgano Asesor que la norma que se impugna sea irrazonable.

B.- Sobre la alegada violación al artículo 190 de la Constitución Política:

En cuanto a este aspecto, remitimos a las consideraciones externadas en el apartado III.B de este informe, donde indicamos las razones por las cuales estimamos que dentro del trámite legislativo para la aprobación del texto vigente del artículo 56 de la Ley sobre el Régimen Privado de Pensiones, no se incumplió el requisito a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

Las razones ahí expuestas son también aplicables al trámite de aprobación del transitorio V de la Ley de Protección al Trabajador. 

V.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo anterior, este Órgano Asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 30 de setiembre del 2005.

Farid Beirute Brenes

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO