Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, Procuradora General de la República, según acuerdo único, artículo tercero, tomado por el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria número 93 del 23 de marzo del 2004, publicado en La Gaceta número 82 del 28 de abril del mismo año y ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6189-04-05, sesión ordinaria del 21 de julio del 2004, publicado en La Gaceta número 158 del 13 de agosto del mismo año, me presento, dentro del término conferido en auto de las quince horas y diez minutos del diez de agosto del año dos mil seis, a contestar la audiencia conferida en la acción de inconstitucionalidad que plantea el Sr. Jorge Gómez Fonseca, en su condición de presidente de la sociedad anónima “Línea Verde S.A.”. Previo a realizar las consideraciones que estima pertinentes este Órgano Asesor imparcial de la Sala Constitucional, nos permitimos realizar un resumen de los principales argumentos de la tesis esbozada por el accionante.

Derivando la legitimación que requiere el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en un proceso contencioso administrativo que se tramita bajo expediente 05-000303-163-CA ante el Juzgado Contencioso de la Materia, el accionante dirige su pretensión anulatoria contra el artículo 15 de la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley N° 7664 del 8 de abril de 1997), así como contra el inciso 2) del numeral 194 de la Ley General de la Administración Pública.

En abono a su tesis, indica que la Ley N° 7664 avala la destrucción de cultivos afectos a enfermedades sin responsabilidad patrimonial del Estado. En aplicación de tal norma, se emite el Decreto Ejecutivo N 29357-MAG que declaró estado de emergencia fitosanitaria la Zona Sur del país por la incidencia del moko y la sigatoka negra. Derivado de tal declaratoria, manifiesta, que cuadrillas de trabajadores contratados al efecto por el Ministerio de Agricultura y Ganadería cortaron plantas y aplicaron agroquímicos a su plantación, eliminándola, lo que generó el cierre de la empresa ante la imposibilidad de pagar salarios e incumplimientos contractuales.

En criterio del accionante, la protección de la propiedad privada que deviene del artículo 45 de la Constitución Política sólo se puede ver afectado por un interés público legalmente comprobado, estableciendo en tal caso una indemnización para el titular. Sin embargo, la Ley de Protección Fitosanitaria incumple ese esquema de tutela, dadas las siguientes consideraciones:

a. Delega en el Poder Ejecutivo la constatación y declaración de emergencia, en perjuicio de la reserva de ley que debe imperar en una decisión de tal envergadura.

b. Existe una delegación desproporcionada, pues no delimita la ley el concepto de “constatación de enfermedades”, y menos el “interés público legalmente comprobado”, lo cual podría implicar que exista un exceso de poder en la definición de esos extremos por parte del Ejecutivo, afectándose, en consecuencia, el artículo 45 de la Constitución.

c. Un ejemplo de esa desviación de poder se da con la emisión del Decreto Ejecutivo N° 29.357 MAG, puesto que declaró en estado de emergencia fitosanitaria una región en la cual no se estaba produciendo banano, con lo cual se produce una infracción de los numerales 148 y 140 incisos 4 y 7 del Texto Fundamental

d. Lo anotado hasta aquí acarreó que la acción desplegada en perjuicio de la accionante le vulnerara su derecho de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política) en tanto se vio discriminado en la debida indemnización de los daños sufridos, puesto que se sustentó la negativa de su reconocimiento en la existencia de las normas aquí impugnadas.

e. Por ello, se considera que la infracción constitucional radica en el hecho de que si el Estado desea desplegar las competencias aquí indicadas, debe proceder a una indemnización previa, para no conculcar el derecho de propiedad privada.

f. Es discriminatorio que, en todo caso, la Administración Pública esté obligada a indemnizar, salvo cuando se trate de la aplicación de la Ley N° 7664.

g. Por último, se indica que por las materias reguladas y las potestades delegadas, la Ley N° 7664 presente un vicio adicional, cuál es que debió contar con una mayoría calificada en su aprobación e incorporación dentro del Ordenamiento Jurídico.

A manera de síntesis de los anteriores criterios, el accionante concluye:

“Solicitamos en consecuencia que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 15 de la Ley 7664 de Protección Fitosanitaria (del 8 de abril de 1997) y el inciso 2 del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, por estimar que violentan la propiedad privada, constituyen un exceso en el ejercicio de la potestad legislativa, o al menos una delegación indebida de funciones en materia reservada a la ley, artículo 140 de la Constitución Política, además del principio de separación de Poderes, de legalidad, potestad legislativa y reserva legal en lo que se refiere a la delegación de competencias, artículos 9, 11, 121 inciso 1) de la Carta Fundamental.

Alegamos además que: mediante las normas impugnadas, se quebrantan los principios de imparcialidad, igualdad ante la ley, eficiente administración, y responsabilidad administrativa, que orientan el quehacer de las instancias públicas que realizan funciones públicas. Estimamos que resulta inconstitucional que por delegación legal, mediante normas reglamentarias se autorice al Ejecutivo a decretar la erradicación de cultivos y actividades económicas, sin contemplar la indemnización de rigor consagrada a nivel constitucional.”

Previo a referirnos a los argumentos resumidos en el anterior aparte, se considera oportuno transcribir las normas impugnadas. En primer término, de la Ley de Protección Fitosanitaria, su numeral 15 prescribe:

“ARTICULO 15.- Trabajos de control

Cuando el propietario u ocupante a cualquier título no combata las plagas de importancia económica o cuarentenal ni destruya los focos de infección o infestación, dentro de la obligatoriedad y los plazos fijados por el Servicio Fitosanitario del Estado, este podrá disponer la ejecución de los trabajos de control necesarios, incluso la destrucción sin ninguna responsabilidad patrimonial para el Estado y, en tales casos, cobrará al responsable el costo de estos trabajos. La suma fijada en la liquidación de los costos tendrá el carácter de título ejecutivo.”

 

Por su parte, de la Ley General de la Administración Pública, se cuestiona el inciso 2) del artículo 194:

“Artículo 194.-

1. La Administración será responsable por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal cuando los mismos causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por la pequeña proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión.

2. En este caso la indemnización deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante.

3. El Estado será responsable por los daños causados directamente por una ley, que sean especiales de conformidad con el presente artículo.”

Se permite esta Procuraduría General, previo a pronunciarse sobre los aspectos de fondo que son destacados por el accionante, iniciar sus comentarios resaltando el tema que, en nuestro criterio, está a la base de esta acción de inconstitucionalidad, cual es el régimen de responsabilidad de la Administración Pública. Este instituto, de cardenal importancia para sustentar el Estado Social y Democrático de Derecho, ha sido delimitado por esa Sala en los siguientes términos:

“IV.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISRATIVA. Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el principio de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que ‘El Gobierno de la República es (…) responsable (…)’, con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente público mayor o Estado y sus diversos órganos –Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-. El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo primero la ‘(…) responsabilidad penal (…)’ de los funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la ‘(…) responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)’. El artículo 34 de la Constitución Política ampara los ‘derechos patrimoniales adquiridos’ y las ‘situaciones jurídicas consolidadas’, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados por las administraciones públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El numeral 41 ibidem, estatuye que ‘Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales (…)’, este precepto impone el deber al autor y responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas efectivamente sufridas por los administrados como consecuencia del ejercicio de la función administrativa a través de conductas positivas por acción o negativas por omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en la piedra angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del funcionario público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele inflingido o recibido, efectivamente, ‘(…) injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)’, esto es, una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. El numeral 41 de la Constitución Política establece un derecho fundamental resarcitorio a favor del administrado que haya sufrido una lesión antijurídica por un ente –a través de su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita- y la obligación correlativa , de éste de resarcirla o repararla de forma integral, el acceso a la jurisdicción previsto en este mismo precepto constitucional, se convierte, así en un derecho instrumental para asegurar, forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resarcitorio del damnificado cuando el sujeto obligado a la reparación incumpla voluntariamente con la obligación referida. El artículo 45 de la Carta Magna acoge el principio de la intangibilidad del patrimonio al disponer que ‘La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley (…)’, se reconoce, de esta forma, por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lícita –como el ejercicio de la potestad expropiatoria- deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita, reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales a los entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que ‘La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados’, siendo que una de las principales formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de responsabilidad administrativa objetivo, directo, amplio y acabado. El párrafo final del artículo 50 de la Constitución Política, en materia del daño ambiental, establece que ‘La ley determinará las responsabilidad y las sanciones correspondientes’, régimen de responsabilidad del que, obviamente, no pueden abstraerse los entes públicos de carácter económico (denominados empresas públicas-ente público) y empresas públicas (llamadas también empresas públicas-ente de Derecho privado) cuando contaminan al desplegar una actividad industrial, comercial o de servicios y, en general, el Estado cuando incumple sus obligaciones de defensa y preservación del medio ambiente a través de una deficiente actividad de fiscalización o de control de las actividades públicas y privadas actual o potencialmente contaminantes. En la hipótesis de los miembros de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, el artículo 188 de la norma fundamental dispone que ‘Sus directores responden por su gestión’. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el Título X del texto constitucional contiene un Capítulo V cuyo epígrafe es ‘Responsabilidades de quienes ejercen el Poder Ejecutivo’, siendo que el artículo 148 consagra la responsabilidad del Presidente por el ‘uso que hiciera de aquellas atribuciones que según esta Constitución le corresponden en forma exclusiva’, la conjunta de éste con el respectivo Ministro del sector ‘respecto al ejercicio de las atribuciones que esta Constitución les otorga a ambos’ –la cual es especificada por el artículo 149 ibidem- y la del Consejo de Gobierno por los acuerdo que adopte. El principio de responsabilidad administrativa de los entes públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagración constitucional del principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que impide imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de soportar y el principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si la función administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar las lesiones antijurídicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por éstos. Finalmente, es menester tomar en consideración que la Constitución Política recoge un derecho fundamental innominado o atípico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el ‘buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas’, ‘buena marcha del Gobierno’ y ‘eficiencia de la administración’. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional. De esta forma, queda en evidencia que el constituyente originario recogió de forma implícita el principio de la responsabilidad de las administraciones públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes públicos y operadores del Derecho como parámetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurídico. Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad administrativa lo constituye la imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o exonerar de responsabilidad a algún ente público por alguna lesión antijurídica que le cause su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera patrimonial y extramatrimonial de los administrados.

V.- CARÁCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. La responsabilidad de las administraciones públicas por el ejercicio de la función administrativa forma parte, como lo hemos constatado en el considerando anterior, de la concepción constitucional de éstas. Es una pieza clave y esencial del Estado social y democrático de Derecho, dados los fines a los que propende un régimen de responsabilidad administrativa. De modo general, la responsabilidad administrativa tiene por función básica la reparación o resarcimiento de las lesiones antijurídicas causadas a un administrado (víctima o damnificado) en su esfera patrimonial o extrapatrimonial por un ente público en el ejercicio de la función administrativa. Uno de sus fines clásicos y tradicionales es servir de control o garantía para las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados que sean lesionadas por un ente público en el ejercicio de sus competencias o en la prestación de los servicios públicos expresamente asignados por la Constitución o la ley. La responsabilidad administrativa junto con la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), son las piezas claves de un Estado Constitucional para la defensa de los administrados frente a las prerrogativas y privilegios formales y materiales con que la propia Constitución provee a los entes públicos para el cumplimiento de sus cometidos. Esta finalidad determina que el principio constitucional de la responsabilidad administrativa debe ser fortalecido y acentuado mediante una interpretación extensiva y no restrictiva, de la misma forma el legislador al desarrollar los sistemas de responsabilidad administrativa debe adecuarse al parámetro constitucional de una responsabilidad administrativa objetiva y directa, estándole vedado establecer conductas administrativas exentas o inmunes a éste y menoscabando los derechos fundamentales resarcitorio y al buen funcionamiento de los servicios públicos de los que son titulares todos los administrados. De otra parte, la responsabilidad administrativa permite actuar los principios constitucionales de eficiencia y eficacia administrativas (artículos 140, inciso 8°, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de ‘Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas’, el 139, inciso 4°, en la medida que incorpora el concepto de ‘buena marcha del Gobierno’ y el 191 al recoger el principio de ‘eficiencia de la administración’), puesto que, el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurídicas infligidas a los administrados les impone actuar de forma correcta, ponderada, reflexiva y ajustada a Derecho. De acuerdo con estos dos principios que informan la organización y función administrativas, las administraciones públicas deben prestar servicios públicos de buena calidad con altos estándares para la debida satisfacción de las necesidades de los administrados que son sus destinatarios y ejercer cumplida y normalmente sus competencias. La eficiencia y la eficacia son, entonces, obligaciones o imperativos constitucionales que necesariamente obligan a los entes públicos a actuar responsablemente en el ejercicio de la función administrativa en sus diversas manifestaciones (actuaciones materiales o técnicas y actividad formal). Como correlato de tales deberes constitucionales de las administraciones públicas, los administrados son titulares del derecho fundamental innominado al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, con elevados estándares de calidad, el cual se puede inferir, a contrario sensu, de los supracitados artículos 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Constitución Política).” (Resolución 5207-2004 de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil cuatro. Lo subrayado no está comprendido en el original)

En esta línea de razonamiento, el legislador se ha preocupado por plasmar los principios de esa responsabilidad estatal, fundamentalmente a través de los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Para los efectos de esta acción, nos parece oportuno resaltar, a la par del artículo aquí impugnado de ese cuerpo normativo, la motivación que subyace en la incorporación del principio de responsabilidad por actos lícitos y funcionamiento normal de la Administración, así como la importancia del numeral 195 de ese mismo cuerpo normativo.

En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, nos parece oportuno recordar la génesis de la disposición cuestionada. A tal efecto, de las actas de la Asamblea Legislativa donde se discutió el proyecto de ley que desembocaría en la Ley N° 6227, rescatamos las siguientes apreciaciones del Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:

“Esto obedece al principio que explicábamos ayer de la llamada indemnización de derecho público, por acto lícito o por funcionamiento normal de la Administración. Pero se establece aquí claramente en qué condiciones se va a admitir esa indemnización, únicamente cuando los afectos por el funcionamiento normal o el acto lícito sean muy pocos o la lesión que haya inferido sea excepcionalmente grave. (…)

El segundo párrafo, simplemente afirma lo siguiente, cuando la doctrina de este tipo de responsabilidad sostiene el siguiente principio. Cuando se daña por acto lícito o funcionamiento normal un bien del administrado, la Administración debe restituir al dueño al estado anterior en relación con ese bien, no al estado patrimonial que hubiera tenido si el bien no hubiera sufrido el daño, porque se considera que se (sic) trata de una responsabilidad que es una sanción, un acto ilícito, sino de un acto de justicia para reparar a un ciudadano el sacrificio que hizo en beneficio de la colectividad. Entonces con el mismo espíritu de solidaridad se le impone al ciudadano una pérdida de sus perjuicios aunque sea limitada, en el sentido de que el lucro cesante no lo puede cobrar. La doctrina suele formular esta regla diciendo: se indemniza el daño al bien lesionado, no se indemniza al daño causado al dueño. Puede ser que el daño al bien lesionado sea menor que el causado al dueño. Cuando el dueño a consecuencia de la lesión ha dejado de percibir ciertas ganancias. En ese caso, no se indemniza. (…)

En estos casos, el Estado actúa en un acto de solidaridad social y de justicia con el particular y que hasta cierto punto tiene el derecho de exigir al particular un sacrificio relativo en beneficio de la comunidad. En ese sentido nosotros estamos consagrando aquí la regla de que se indemnizan los daños, pero no lo (sic) perjuicios. Claro que esto tiene sobre todo, además de estas razones de justicia un sentido práctico y es que si esto se estableciera muy abiertamente podría paralizar por ejemplo, el funcionamiento de la Administración. Si la Administración al cometer un daño inevitable en su funcionamiento normal está obligada a indemnizar ilimitadamente todos los perjuicios que causen, no abocamos al problema práctico de que no tendría plata para pagar. Ante una indemnización de este tipo que significa una carga fuerte para la Administración, la doctrina acude a la idea de limitar el monto posible de la indemnización imponiendo ciertos sacrificios también al particular.” (Ley General de la Administración Pública, concordada y anotada con el debate legislativo y jurisprudencia constitucional, QUIROS CORONADO, Roberto, San José, Editorial Aselex, S.A., 1996, pp. 295-296)

Es dable afirmar que la redacción definitiva del artículo 194 refleja, con creces, las expectativas de los proponentes del proyecto. Sin embargo, y en directa relación con el artículo 28 del Texto Fundamental, es claro que deberían establecerse límites a esta excepción del principio de responsabilidad objetiva por actos legales o funcionamiento normal de la Administración, pues de lo contrario los supuestos de indemnización a que se vería obligada, sobrepasarían, sobradamente, los recursos públicos. El parámetro para establecer ese límite viene dado por el artículo 195:

“Artículo 195.- Ni el Estado ni la Administración serán responsables, aunque causen un daño especial en los anteriores términos, cuando el interés lesionado no sea legítimo o sea contrario al orden público, a la moral o a las buenas costumbres, aún si dicho interés no estaba expresamente prohibido antes o en el momento del hecho dañoso.” (Lo subrayado no está contenido en el original)

Precisamente la materia regulada por la Ley de Protección Fitosanitaria es un reflejo de situaciones en las que, pese a la posible materialización de un daño a la esfera de los derechos particulares, se atiende a principios y necesidades fundamentales para la estabilidad del país, como lo son la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola (artículo 2 de la Ley N° 7664). Es claro que la no adopción de medidas, incluso coercitivas, que puedan impedir, por ejemplo, la diseminación de una plaga que afecte una actividad agrícola –piénsese, por ejemplo, la cafetalera- inciden de modo palmario y sensible en el orden público, tal y como se define por esa misma Sala:

“I ) El artículo 129 de la Constitución Política dispone, entre otras cosas, que "no tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de interés público", de tal suerte que "los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa". El concepto incluído por el constituyente de 1949 "leyes de interés público", corresponde a lo que en doctrina se conoce como de "orden público", es decir, aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son varias las referencias a ese tópico, como por ejemplo, las reglas sobre la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y en lo que atañe a la producción especial de los sectores económicamente débiles, las relaciones obrero patronales, la preocupación de la vivienda popular, la educación pública; y también la legislación derivada, en lo que se refiere a la materia inquilinaria, el control de precios en los artículos de consumo básico y la producción y comercialización de ciertos cultivos, básicos para la economía del país, como el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo. El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza", lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluído en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho.-“ (Resolución 1441-92 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos. Lo subrayado no está comprendido en el original)

“III.- No escapa a esta Sala la dificultad de precisar de modo unívoco el concepto de orden público, ni que este concepto puede ser utilizado, tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones en nombre de los intereses colectivos a los derechos. No se trata únicamente del mantenimiento del orden material en las calles, sino también del mantenimiento de cierto orden jurídico y moral, de manera que está constituido por un mínimo de condiciones para una vida social, conveniente y adecuada. Constituyen su fundamento la seguridad de las personas, de los bienes, la salubridad y la tranquilidad. (…)

"El orden público, la moral y los derechos de terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituye el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera que en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; o como " ... el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social" (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982).(Ver Considerando XX, del voto número 3550-92).” (Resolución 3173-93 de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres. Lo subrayado no está comprendido en el original)

Para el análisis de la norma cuestionada en esta acción, deviene en procedente contextualizar la situación fáctica que ella regula con otros artículos de la propia Ley de Protección Fitosanitaria:

“ARTICULO 13.- Estado de emergencia

Previa recomendación del Servicio Fitosanitario del Estado, el Poder Ejecutivo podrá declarar estado de emergencia por plagas de importancia cuarentenal o económica que amenacen la producción agrícola. Las instituciones públicas o privadas, autónomas o semiautónomas, quedan facultadas para realizar donaciones y prestar colaboración para enfrentar la emergencia.”

“ARTICULO 14.- Combate obligatorio

Una vez que el Servicio Fitosanitario del Estado haya comprobado la existencia de una plaga de importancia económica o cuarentenal, el Poder Ejecutivo dispondrá la adopción de las medidas técnicas necesarias para combatir la plaga y prevenir su diseminación.

La declaración de combate obligatorio de una plaga impondrá a los propietarios u ocupantes de predios la obligación de poner en práctica, con recursos propios, las medidas técnicas que se establezcan para combatirla y prevenir su diseminación.”

“ARTICULO 16.- Libre ingreso de autoridades

Declarado obligatorio el combate de una plaga, los propietarios u ocupantes a cualquier título estarán obligados a permitir el libre ingreso en sus inmuebles a las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas, con los equipos y materiales que ellas consideren pertinentes para investigar, combatir o erradicar plagas de importancia cuarentenal y tomar muestras para análisis. Si se desobedeciere esta medida o existiere otra circunstancia que imposibilitare la entrada, se recurrirá a la autoridad judicial a fin de que autorice el allanamiento.”

Aprecia esta Procuraduría General que el cuerpo normativo que se glosa regula un procedimiento especial para la atención de una situación que pone en evidente peligro la seguridad alimentaria y la economía del país: ante la constatación de la existencia de la plaga, se faculta a la Administración a ordenar el combate de la enfermedad. El particular, requerido a tal fin, deberá asumir los costos correspondientes, y, ante el incumplimiento, la norma que aquí se impugna establece la acción directa del Estado, eliminando el foco de la plaga, sin responsabilidad patrimonial por los daños causados.

Es consecuente con lo que viene expuesto en torno a la tutela del orden público y los motivos que excepcionan el régimen de la responsabilidad por conducta lítica y funcionamiento normal, que el artículo 15 de la Ley 7664 sea un ejemplo de aquellos casos en que, aún causándose un daño de excepcional intensidad, no existe base jurídica para reclamar la responsabilidad civil contra el Estado. Por el contrario, la negligencia, que refleja un uso abusivo de derecho en que incurre el propietario del inmueble hace necesario el despliegue de típicos “poderes de policía”, en aras de la conservación del orden público. Y no devendría en proporcionado y razonable que, ante esa amenaza que no es combatida por el particular renuente, además deba dársele el reconocimiento de los daños causados.

Tal y como lo ha destacado esa Sala en relación con otras normas de la Ley de Protección Fitosanitaria, ese el tipo de competencias con que debe dotarse a este órgano del Estado:

“VI.- Es importante señalar que el Ministerio de Agricultura y Ganadería en ejercicio de su poder de policía está facultado para fiscalizar y controlar todo lo referente a materia fitosanitaria y por lo tanto es el órgano estatal competente para tomar las medidas que considere preventivas pertinentes dentro de dicha materia. Así, la Ley de Protección Fitosanitaria otorga a la Administración una serie de atribuciones para el cumplimiento de dichas medidas y para realizar un control efectivo de los vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola que ingresen al país. De importancia para resolver el presente asunto la ley citada señala en lo conducente:

"Artículo 8°-Facultades de las autoridades fitosanitarios.

Las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas estarán facultadas para:

(...)

e) Tomar muestras para análisis, retenerlas o inspeccionarlas; efectuar o supervisar el análisis; ordenar los tratamientos, ejecutarlos o supervisarlos; ordenar y supervisar la industrialización y cuarentena de post-entrada; decomisar vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola, sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación, destruirlos, rechazar el ingreso o expedirlos, de acuerdo con lo estipulado en la presente ley y sus reglamentos.

(...)"

"Artículo 49.-Cuarentenas externas

Con el propósito de prevenir la introducción de plagas en los vegetales, el Poder Ejecutivo podrá establecer cuarentenas externas, para restringir o prohibir la importación o el ingreso en tránsito cuando se necesite técnicamente o adoptar cualquier otra medida pertinente..."

"Artículo 53.-Puesto de ingreso

Según el riesgo cuarentenal que impliquen los vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, el Servicio Fitosanitario del Estado indicará, al importador, el puesto específico de ingreso."

"Artículo 54.-Inspección por el Servicio Fitosanitario del Estado

Cuando se pretenda introducir al país, en importación, redestino o tránsito vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para el uso agrícola, el Servicio Fitosanitario del Estado deberá inspeccionarlos de conformidad con sus procedimientos técnicos. Practicada la inspección y revisados los documentos que amparan la importación o el ingreso en tránsito, la autoridad fitosanitaria podrá ordenar medidas técnicas tales como muestreo, análisis de laboratorio, retención, tratamiento, reacondicionamiento, aislamiento, cuarentena post-entrada, libertad de ingreso, rechazo de entrada, industrialización, reexpedición, decomiso y destrucción, de acuerdo con el análisis de riesgo de plagas.

Esas medidas podrían aplicarse, en lo que proceda, a otros materiales no vegetales, cuyo ingreso represente riesgo de introducir plagas en los vegetales"

"Artículo 58.- Decomisos

El Servicio Fitosanitario del Estado procederá a retener y ordenar el decomiso y destrucción o reexpedición de vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos de uso agrícola que se haya importado o hayan ingresado en tránsito incumpliendo lo establecido en esta ley y reglamentos..." (La parte subrayada en los artículos anteriores no son parte del original)

Asimismo el Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria señala en su artículo 192 lo siguiente:

"Artículo 192.- De la modificación de requisitos en caso de emergencia. La Dirección por medio de resolución administrativa, con base en sustentos técnicos y científicos, podrá modificar total o parcialmente los requisitos fitosanitarios de importación establecidos en las siguientes situaciones:

a)    En casos de emergencia calificada.

b)    En consideración al riesgo real o potencial que se presente.

c)    Cuando la condición fitosanitaria de una plaga, en el país de origen, haya variado; y

d)    Cuando existan nuevos aportes científicos que la evidencien."

A la luz de la normativa citada, es evidente que la autoridad recurrida está facultada para actuar de la forma que lo hizo con respecto al embarque de semillas propiedad de la amparada, por cuanto la ley le otorga facultades de retención, fiscalización y análisis de todos aquellos productos que -como en este caso– podrían de alguna forma constituirse en un foco de propagación de plagas en territorio nacional, situación que es de pleno conocimiento de la amparada, pues inclusive consta la indicación en el respectivo formulario de permiso de importación.” (Resolución 7205-2001 de las quince horas con cuarenta y cuatro minutos del veinticuatro de julio del dos mil uno.)

En este orden de ideas, la Procuraduría General estima que el artículo 15 cuestionado no lesiona el principio de responsabilidad estatal, tal y como se encuentra desarrollado en nuestro Ordenamiento Jurídico. Luego de referirnos a otras violaciones constitucionales que se imputan a este numeral, retomaremos lo pertinente en punto al artículo 194 inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública.

En lo que atañe al alegato de que el numeral bajo examen atenta contra el derecho fundamental a la propiedad privada, se estima que el actor confunde los conceptos jurídicos de “expropiación” y “indemnización previa” que regula el numeral 45 de la Constitución Política, por un lado, y desconoce, por otro, las acciones de policía que el numeral 15 de la Ley de Protección Fitosanitaria regula. Lejos de ser el ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado (Ley N° 7495), las consecuencias que se derivan de la aplicación del artículo 15 son daños que el administrado está en la obligación de soportar, quitándole cualquier naturaleza antijurídica a la lesión patrimonial sufrida. Se insiste que no es otra cosa que la negligencia del particular, unida a la necesidad de tutelar el orden público, lo que lleva a que se produzca la acción directa de la Administración en la erradicación y eliminación de las plagas que se encuentren en los cultivos pertinentes.

Y mucho menos podemos estar de acuerdo en los alegatos que refieren la necesidad de que las competencias de combate contra plagas deban entenderse bajo la utilización del concepto de “interés público legalmente comprobado”, lo cual se reprocha en la acción ante la posibilidad de que el Poder Ejecutivo declare la emergencia y adopte las medidas aquí cuestionadas. Ello supondría establecer que, para cada caso particular en que se detecte una enfermedad o plaga, deba acudirse al mecanismo de emitir una ley en la que se indique que, efectivamente, se ha comprobado la procedencia de la medida de emergencia. La irrazonabilidad de la enunciación que se acaba de hacer es evidente, sin que la accionante brinde un solo argumento adicional que haga plausible entender como la asignación de una competencia técnica, a un órgano público, es signo de que se le está otorgando una patente de corso para que realice actos que la accionante califica como típicas desviaciones de poder. Las circunstancias particulares que, en el caso de la empresa accionante, hayan sucedido no pueden servir de base para una generalización en que, cada vez que deba ejercitarse una competencia, el Poder Ejecutivo deba acudir ante la Asamblea Legislativa para que emita, en forma de ley, la determinación de si existe un interés público comprobado para desarrollar las atribuciones que, por demás está insistir en ello, ya vienen otorgadas por el propio Ordenamiento Jurídico. Y, a modo de cierre sobre esta presunta infracción, obsérvese que la misma Ley de Expropiaciones –que implica el ejercicio de la más típica de las potestades de imperio- delega la declaración de tal interés público en el Poder Ejecutivo (artículo 18 de la Ley N° 7495), potestad que, en tesis del actor, es contraria al Texto Fundamental por implicar una delegación improcedente de competencias. Sobra decir que, por mayoría de razones, rechazamos los argumentos que se brindan sobre este reproche de inconstitucionalidad.

En directa relación con lo expuesto, el alegato de que existe un quebranto al principio de igualdad constitucional con la existencia del artículo aquí cuestionado deviene en una tesis carente de sustento. El artículo 15 aquí cuestionado no está poniendo en una situación injusta o discriminatoria a quien se niega a cooperar, bajo el principio de solidaridad, con el resto de la comunidad en la atención de una plaga o enfermedad que podría dislocar el orden público. Antes bien, es la negligencia de su comportamiento el que le acarrea no sólo la disminución patrimonial, sino también la imposibilidad de acudir a mecanismos indemnizatorios como los que recoge la Ley de Administración Pública en su artículo 194.

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En lo que se refiere al inciso 2) del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, se estima que la pretensión de inconstitucionalidad no es de recibo. Nos parece fundamental tener en cuenta los siguientes argumentos para tal afirmación:

En primer término, es criterio de la Procuraduría General que el accionante incumple el requisito contemplado en el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en cuanto a la completa y debida formulación de los reproches que se endilgan a la norma cuestionada. En ese sentido, es fácil observar que en el libelo de la acción, así como su aclaración, la única mención concreta que se hace sobre el inciso cuestionado lo es que se limita la responsabilidad al reconocimiento de los daños, excluyendo expresamente el lucro cesante, como lo que será objeto de indemnización por la Administración Pública ante su funcionamiento normal y actos lícitos. Sin embargo, se echan de menos las razones y argumentos por las que se estima que tal regulación deviene contraria a la Constitución. Incluso, se nota por los antecedentes administrativos del presente asunto, que la denegatoria de indemnización solicitada por la actora no descansa en la sola aplicación del inciso 2) del artículo 194, sino en el criterio que el artículo 15 de la Ley de Protección Fitosanitaria es una excepción a la regla de la responsabilidad objetiva en tratándose de actos lícitos o funcionamiento normal. Además, la Administración estimó que el actor pretendía el reconocimiento de los perjuicios, aspecto que se califica como improcedente en función, ahora sí, del artículo 194. (Resolución N° 014-2005 de las nueve horas del catorce de febrero del dos mil cinco, emitida por el Ministro de Agricultura y Ganadería). En todo caso, se aprecia que en el escrito de aclaración presentado luego por el accionante, se cuestiona que sea por vía del inciso tantas veces citado el que se deniegue una indemnización que, en criterio del accionante, deviene justa y conforme al artículo 45 constitucional, pues estima que en su caso se ha dado una “expropiación”.

No considera esta Procuraduría General que los argumentos esbozados en el resumen del párrafo anterior sean consistentes con un alegato de inconstitucionalidad ante esta sede. Amén de que el actor está confundiendo los conceptos de “expropiación” con los de la actuación lícita de la Administración, a lo más que puede llegar esta Representación a estimar como el cuestionamiento de fondo lo es que la indemnización no contemple, en estos supuestos, el lucro cesante. Pero no hay desarrollo alguno sobre porqué esa exclusión enfrenta o vulnera algún principio o norma constitucional que sea aplicable, o bien si se trata de una afectación a los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad. Nótese que el actor reconoce que la norma establece un mecanismo de indemnización, lo que no entendemos es porqué la exclusión de los perjuicios le resulta cuestionable.

Si, a pesar de la anterior informalidad de la acción, la Sala estima que debe analizarse el tema desde la perspectiva de la razonabilidad que tiene el no reconocimiento de los perjuicios en tratándose de daños causados bajo el funcionamiento normal de la Administración Pública, la Procuraduría General se permite los siguientes comentarios.

En primer término, nos parece oportuno retomar lo ya citado líneas arriba en torno a la explicación que se brindó al momento del trámite legislativo de aprobación del numeral que se analiza. Lejos de ser un quebranto al principio de responsabilidad estatal, la admisión de este tipo de situaciones que acarrean la posibilidad de indemnización está atendiendo a que existen situaciones en las que algunos daños, por su intensidad excepcional, hagan imperativo que la colectividad asuma esa disminución en el patrimonio del afectado. Pero, por otro, también toma en cuenta que si la calificación de la conducta es que ésta se desarrolló dentro de los parámetros normales de la prestación de los servicios públicos o, también, en respeto del bloque de legalidad, estamos en situaciones que ameritan ser consideradas con especial cuidado, excepcionales, precisamente porque no podría admitirse que todo daño, por insignificante que fuera, deberá ser restablecido por la Administración. Parece oportuno citar a Fernando Garrido Falla cuando analiza la responsabilidad por actividad lícita de la Administración, pues brinda argumentos que dan sustento a las anteriores afirmaciones:

“Pero, sin duda, ha sido la doctrina italiana la que ha puesto particular énfasis en distinguir los supuestos de indemnización que tienen su origen en actividad lícita o en actividad ilícita del Estado. Lo que se ha venido a subrayar es el distinto título jurídico en virtud del cual se puede exigir una indemnización a la Administración, en función precisamente del carácter legítimo o no de su actuación. Interesa separar, en primer lugar, aquellos casos en que el sacrificio del derecho del particular se realiza por la Administración legítimamente, es decir, el daño que el particular sufre no es en ningún caso la consecuencia de una actividad administrativa ilegal, lo que significa simultáneamente que el particular está obligado a soportar dicha actividad administrativa; en compensación surge su derecho a reclamar una indemnización compensatoria. Su fundamento se encuentra en la idea jurídica de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas que hace odioso el “sacrificio especial sin indemnización”; fundamento que se fortalece en aquellos casos en que el sacrificio del derecho determina además una transferencia coactiva de propiedad, o de simple uso o disfrute, a favor de la Administración, pues aquí se añade al fundamento anterior éste otro que constituye un principio general del Derecho: el enriquecimiento sin causa que la Administración Pública experimenta en su patrimonio o medios. Estamos en presencia de las indemnizaciones expropiatorias.” (GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Undécima Edición, Madrid, Editorial Tecnos, 2002, p. 299)

Luego, analizando el caso del ordenamiento español, indica:

“b) Supuestos que cubre el funcionamiento normal: Si esto es así, ¿qué se requiere para que se declare la responsabilidad de la Administración cuando el funcionamiento del servicio público ha sido normal? ¿Se trata quizás de un exceso verbal del legislador que no tiene aplicación práctica posible? Ciertamente nuestro ordenamiento positivo ha abierto aquí un supuesto de responsabilidad sin falta que tiene su causa en el funcionamiento normal de los servicios públicos y su fundamento en un principio de solidaridad y de reparto entre los administrados de los perjuicios que puedan causar los servicios públicos y las obras públicas. (…) Evidentemente, estamos en presencia, en los casos aludidos, de responsabilidad sin culpa (no hay falta del servicio; no ha funcionado anormalmente el servicio). Pero, si intentamos justificar la sentencia condenatoria, no basta con afirmar que el particular perjudicado no estaba específicamente obligado a soportar el daño que se deriva de la actuación administrativa. Curiosamente, salvo en los casos de actuaciones expropiatorias en los que sí existe la obligación de soportarlas, ¿cuándo comienza y termina esa obligación de soportar? (…) Ni la falta o funcionamiento anormal del servicio (que, desde luego, silo hay sería el título para reclamar) ni la socialización de los daños (momento al que no se ha llegado por ahora) serán suficientes para que se declare la responsabilidad de las Administraciones Públicas. El Tribunal dictará su Sentencia sintonizando con el grado de penetración que los principios de solidaridad e igualdad ante las cargas públicas tengan en un momento determinado. Lo bueno de la fórmula legal española está cabalmente en que no se ponen límites a una jurisprudencia que, en cada momento, pretenda estar a la altura de las circunstancias; lo malo, como se ha advertido (A. Nieto), es la incertidumbre que produce en el reclamante esta falta de criterios legales fijos que conducen a una situación de posible inseguridad jurídica.” (GARRIDO FALLA, op. cit., pp 326-328)

La justificación de las anteriores citas está en relación con los siguientes argumentos: la Constitución Política, en su artículo 45, regula la responsabilidad del Estado cuando acude al ejercicio de la potestad expropiatoria. Precisamente, siendo la afectación de mayor trascendencia para el derecho fundamental de la propiedad privada, y atendiendo que se produce a consecuencia de una conducta lícita (facultad expropiatoria), entonces bien podría argumentarse que el numeral 194 aquí cuestionado se inspira en esa línea de reconocer una indemnización a cargo del Estado cuando se produce una lesión de excepcional intensidad en el patrimonio de una persona.

Luego, conviene recordar cuál es el alcance de la indemnización que se otorga en ese supuesto expropiatorio. A tal efecto, en la fase administrativa, el avalúo que se debe realizar para establecer el precio del inmueble debe tener en cuenta las siguientes características:

“ARTÍCULO 22.- Determinación del justo precio

Para determinar el justo precio, aparte de los criterios estipulados en el inciso 2) del artículo 40, el perito deberá cumplir las siguientes disposiciones:

El avalúo administrativo deberá indicar todos los datos necesarios para valorar el bien que se expropia y describirá, en forma amplia y detallada, el método empleado.

En cuanto a los inmuebles, el dictamen contendrá obligatoriamente una mención clara y pormenorizada de lo siguiente:

a) La descripción topográfica del terreno.

b) El estado y uso actual de las construcciones.

c) El uso actual del terreno.

d) Los derechos de inquilinos o arrendatarios.

e) Las licencias o los derechos comerciales, si procedieren conforme a la ley, incluidos, entre otros, todos los costos de producción, directos e indirectos, impuestos nacionales, municipales y seguros.

f) Los permisos y las licencias o concesiones para la explotación de yacimientos, debidamente aprobados y vigentes conforme a la ley, tomando en cuenta, entre otros, los costos de producción, directos e indirectos, el pago de las cargas sociales, los impuestos nacionales, municipales y los seguros.

g) El precio estimado de las propiedades colindantes y de otras propiedades de la zona o el de las ventas efectuadas en el área, sobre todo si se tratare de una carretera u otro proyecto similar al de la parte de la propiedad valorada, para comparar los precios del entorno con el de la propiedad que se expropia, así como para obtener un valor homogéneo y usual conforme a la zona.

h) Los gravámenes que pesan sobre la propiedad y el valor del bien, fijado por el propietario para estas transacciones.

i) Cualesquiera otros elementos o derechos susceptibles de valoración e indemnización.

Cuando se trate de zonas rurales, extensiones considerables o ambas, el precio se fijará por hectárea. En caso de zonas urbanas, áreas menores o ambas, el precio podrá fijarse por metro cuadrado.

En cualquier momento del proceso, la Administración expropiante, el propietario o el juez podrán pedir opiniones técnicas a la Dirección General de Tributación Directa, que podrá elaborar estudios de campo, si se estimare necesario. Esta opinión será rendida en el plazo de cinco días hábiles a partir de recibida la petición.

Para fijar el valor del bien, se considerarán solo los daños reales permanentes; pero no se incluirán ni se tomarán en cuenta los hechos futuros ni las expectativas de derecho. Tampoco podrán reconocerse plusvalías derivadas del proyecto que origina la expropiación.

En el caso de los bienes muebles, cada uno se valorará separadamente y se indicarán las características que influyen en su valoración.”

En unión a otros medios de prueba que puedan estimarse útiles para el juez –artículo 40-, en caso de que el asunto se resuelva a través del proceso especial de expropiación, es fácil advertir que, al momento de tasar el daño sufrido por el particular, no entra en consideración el tema de los perjuicios que la pérdida patrimonial le supone.

Esta Procuraduría General es del criterio que el mismo fundamento que subyace en la regulación del régimen indemnizatorio de la expropiación informa al contemplado en el artículo 194 inciso 2 aquí cuestionado. Repárese que se trata del ejercicio legítimo de una potestad administrativa, que reconoce la existencia de un daño y que atiende a las características del bien, no del sujeto, que sufre el menoscabo. Pero la característica de que ese daño no deviene antijurídico es la piedra angular que justifica el hecho de que no se reconozca, además, el lucro cesante o ganancia que pudo haber disfrutado el particular sino hubiera ocurrido el daño. No está de más recordar que, para la Sala Primera de la Corte, el punto de distinción entre daño y perjuicio se entiende: “Es menester precisar y distinguir ambos conceptos. El daño constituye la pérdida irrogada al damnificado (damnum emergens), en tanto el perjuicio está conformado por la ganancia o utilidad frustrada o dejada de percibir (lucro cesans), la cual era razonable y probablemente esperable si no se hubiese producido el hecho ilícito.” (Sentencia N° 112-92). Entonces, sería desproporcionado el que, además de reparar el daño efectivamente causado, aunque no antijurídico, se le reconozca un lucro como si se requiriera recompensar el haber soportado la acción dañosa, cuando, como queda visto, la Administración no ha invadido ilícitamente la esfera de derechos del particular.

Y, como lo destaca la valoración del sistema español que se citó oportunamente, el numeral 194 deja un margen amplio de discrecionalidad para que sea la jurisprudencia de los tribunales de lo contencioso administrativo la que defina y precise los alcances de los conceptos de “intensidad excepcional de la lesión” o “pequeña proporción de los afectados”, razón por la cual no cabe prejuzgar que en ellos no se pueda comprender, efectivamente, una indemnización comprensiva de la verdadera magnitud del daño originado por el funcionamiento normal de la Administración. Tampoco se puede apreciar que se constituya un valladar o creación de zona inmune del Estado ante ese tipo de daños, pues nuevamente será tarea de la jurisprudencia el ir delimitando, en el tiempo y el espacio, el contenido de los elementos objetivos que se recogen en el numeral 194..

En virtud de las argumentaciones realizadas, se estima que no existe quebranto a la Constitución Política por el hecho de que, en tratándose del daño especial que se regula en el aartículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, no se incluya el lucro cesante como parte de la indemnización que puede gestionar el particular. Resulta proporcionado y razonable que así proceda, fundamentalmente porque la lesión no es antijurídica, de donde el particular se satisface con la restauración de las cosas al estado en que se encontraban, pero no para lucrar o beneficiarse, en una especie de enriquecimiento sin causa, por el hecho de que la Administración haya actuado apegada a Derecho y a los parámetros de eficiencia, calidad, técnica y ciencia que son predicables y exigibles de sus servicios y prestaciones.

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Un último reproche que se formula contra el artículo 15 de la Ley de Protección Fitosanitaria es el que se relaciona con el procedimiento legislativo para su adopción. Atendiendo a antecedentes de esa Sala Constitucional (Resolución 1084-93 de las catorce horas treinta y nueve minutos del tres de marzo de mil novecientos noventa y tres y No. 4205-96 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis), deberá ese Alto Tribunal determinar si el hecho de que la Ley de Protección Fitosanitaria haya sido aprobada por una Comisión Legislativa Plena, en atención a las competencias que se le confieren a la Administración, infringe el artículo 45 en cuanto a la mayoría calificada que allí se prescribe.

No está de más indicar que resulta preocupante, para este Órgano Asesor, el que el eventual vicio de constitucionalidad que pudiera estimarse en este sentido, acaree la anulación total de la Ley de Protección Fitosanitaria. Sin afán de ser reiterativos, retomamos la trascendencia de las competencias conferidas al Ministerio de Agricultura, y que fueran oportunamente destacadas por esa misma Sala.

Dadas las implicaciones que se derivarían de una inminente pérdida de las competencias que contempla la Ley N° 7664, se hace la observación respetuosa a esa Sala Constitucional para que, en aplicación del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se disponga lo pertinente en atención al interés público que subyace en la eventual declaratoria de inconstitucionalidad.

Por el fondo, se estima que los reproches de constitucionalidad formulados contra los artículos 15 de la Ley de Protección Fitosanitaria y 194, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública son improcedentes, y en consecuencia no representan infracción alguna a los derechos fundamentales de propiedad e igualdad ante la ley. Antes bien, considera este órgano asesor imparcial que se trata de una norma que satisface los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad en el tratamiento de la responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal de la Administración, deviniendo conformes con los numerales 9 y 45 del Texto Fundamental. No se aprecia en que sentido puede imprecarse que el numeral 15 aquí impugnado infringe el principio de igualdad del artículo 33, razón por la cual también se rechaza ese reproche.

En igual línea de razonamiento, se rechazan las alegadas infracciones a la indelegabilidad de competencias de la Asamblea Legislativa en el Poder Ejecutivo para que sea éste el que defina las situaciones concretas en las que existe una emergencia en materia fitosanitaria, como también que el “interés público legalmente comprobado” es una atribución que, en todo caso, deba ser establecido mediante ley de la República.

En lo que se refiere al cuestionamiento relacionado con la necesidad de una mayoría calificada para la adopción de la Ley de Protección Fitosanitaria, estimamos que la Sala deberá ponderar si el otorgamiento de competencias públicas que tutelan el orden público en la forma que lo realiza la Ley N° 7664 implica una afectación al derecho de propiedad. De estimar el cargo procedente, se solicita, respetuosamente, la utilización de las potestades contempladas en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para que se dimensionen los efectos de una eventual sentencia estimatoria, con el fin de no alterar o poner en peligro desmedidamente el bien de orden público (seguridad alimentaria y producción agrícola) que tutelan esas normas.

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En la forma expuesta dejo evacuada la audiencia conferida

NOTIFICACIONES: En la oficina que al efecto se ubica en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en este circuito judicial.

San José, 4 de setiembre del 2006.

Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA

Ivr.