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SCIJ - Asuntos Expediente 06-006083-0007-CO
Expediente:   06-006083-0007-CO
Fecha de entrada:   24/05/2006
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   Lisbeth Quesada Tristan. Def. de los Hab
 
Procuradores informantes
  • Mauricio Castro Lizano
 
Datos del informe
  Fecha:  24/05/2006
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


PROCESO: Acción de inconstitucionalidad


ACCIONANTE: Defensora de los Habitantes de la República


NORMAS IMPUGNADAS: Reforma al artículo XI.26 del Reglamento de Construcciones


NÚMERO DE EXPEDIENTE: 06-006083-007-CO


INFORMANTE: Mauricio Castro Lizano


Señores Magistrados:


La suscrita, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, Procuradora General de la República, según acuerdo único, artículo tercero, tomado por el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria número 93 de 23 de marzo de 2004, publicado en La Gaceta número 82 de 28 de abril del mismo año y ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6189-04-05, sesión ordinaria del 21 de julio de 2004, publicado en La Gaceta número 158 de 13 de agosto del mismo año, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República por auto de las nueve hrs. cuarenta minutos del diecinueve de junio del año en curso, respecto de la acción de inconstitucionalidad promovida por Lisbeth Quesada Tristán, mayor, divorciada, médico- cirujano, vecina de Escazú, cédula de identidad número 1-407-429, en su condición de Defensora de los Habitantes de la República, nombramiento que consta en el acuerdo de la Asamblea legislativa número 6256 de 4 de agosto del 2005, para que se declare inconstitucional la reforma al artículo XI.26 del Reglamento de Construcciones realizada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en su sesión ordinaria número 5508 de 24 de octubre de 2005, publicada en La Gaceta N° 217 de 10 de noviembre de 2005, por considerarla contraria al artículo 21 de la Constitución Política.


I.- El objeto de la acción


Sostiene la accionante que la reforma al artículo XI.26 del Reglamento de Construcciones, en tanto elimina los retiros requeridos en edificios con capacidad de hasta doscientas cincuenta personas en relación con las propiedades colindantes, atenta contra la vida, la seguridad y la salud de las personas, y podría afectar la evacuación y el auxilio en caso de emergencia. Agrega que esos efectos contrarían el derecho a la vida previsto en el artículo 21 constitucional. Ante ello, requiere la declaratoria de inconstitucionalidad contra la modificación al Reglamento de Construcciones, publicada en La Gaceta N° 217 de 10 de noviembre de 2005, “manteniéndose vigente para todos sus efectos la normativa anterior”.


La norma cuestionada está contenida por el artículo XI.26 del Reglamento de Construcciones (La Gaceta N° 53, alcance 17 del 22 de marzo de 1983), publicada en La Gaceta N° 217 de 10 de noviembre de 2005, actualmente dispone:


“Artículo XI.26. Retiros. Los edificios destinados a reunión pública cualquiera que sea su tipo, guardarán los siguientes retiros según su capacidad:


XI26.1 Edificios con capacidad de hasta las 250 personas: No requieren retiros.


XI26.2 Edificios con capacidad entre las 251 y 500 personas: Retiro frontal: seis metros (6 m).


XI26.3 Edificios con capacidad entre las 501 y 750 personas: Retiro frontal: seis metros (6 m). Retiro lateral: tres metros (3 m) por uno de sus laterales.


XI26.4 Edificios con capacidad superior a las 751 personas: Retiro frontal: seis metros (6 m). Retiros laterales: tres metros (3 m) en ambas laterales. Retiro posterior: tres metros (3 m).


XI.26.5 En los lotes con dos o más frentes al menos uno deberá guardar el retiro frontal de seis metros (6 m), los otros deberán guardar un retiro mínimo de tres metros (3 m).”


En su versión anterior, esa disposición indicaba:


“Artículo XI. 26.- Templos o locales de culto. Los edificios destinados a templos o locales de culto guardarán un retiro frontal de seis metros (6,00 m), y retiros laterales y posterior de tres metros (3,00 m) y un frente mínimo a vía pública 16 metros


Lotes regulares:


XI.26.1 Retiros: posterior y lateral 3 m, frontal 6 m.


XI.26.2 Tamaño del lote: frente mínimo requerido 16 m.


XI.26.3 Usos: El uso de local para culto será considerado como Condicional en las zonas residenciales, excepto cuando enfrenten a vías principales.


Lotes irregulares:


Como vías de excepción se permitirán locales de culto en la parte posterior de lotes con forma irregular, cuyo callejón de acceso enfrente a vía pública, con un frente mínimo de 10 m y una longitud máxima de 50 m, área que no será apta para efectos de construcción, ya que su uso será únicamente como acceso, parqueo y áreas verdes, quedando el resto del lote para edificar, siempre y cuando cumplan con los retiros estipulados en el artículo XI.26.1.”


II.- En cuanto a la legitimación


La Sala Constitucional en su jurisprudencia ha señalado que el derecho a la vida garantizado en el artículo 21 constitucional se tutela con base en un interés difuso, y por ende, no es necesario el asunto previo como requisito de legitimación activa contenido en el artículo 75, párrafos primero y segundo de la Ley de Jurisdicción Constitucional.


También, al tenor de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 75 ibídem, la Defensoría de los Habitantes está legitimada para interponer la acción.


III.- Sobre el fondo


a) Consideraciones generales


Es pacífico el criterio de aceptar la imposición de límites externos (limitaciones) a los derechos fundamentales:


“Es corriente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza...Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuales no se está ante el legítimo ejercicio del mismo.” (Sala Constitucional, Nº 3173-93 del 6 de julio de 1993).


Las limitaciones a un derecho fundamental como la propiedad, dimanan de la propia Constitución Política (artículo 45, párrafo segundo), en tanto medien razones de interés para la colectividad y se dicten dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Así, la satisfacción de un interés público imperativo, requiere de la adopción de criterios y normas técnicas razonables, útiles y oportunos.


En esta línea de pensamiento, los “límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre, deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo.” (Sala Constitucional, Voto Nº 5097-93 de 10:24 hrs. de 15 de octubre de 1993).


Entonces, pueden imponerse límites “a los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien”. (Sala Constitucional, Voto Nº 2345-96 de 09:24 hrs. de 17 de mayo de 1996).


Las limitaciones en el campo del desarrollo urbano, están previstas en diversas normas. Así por ejemplo, el artículo 383 de nuestro Código Civil, en vigor desde el 1° de enero de 1888, dispone: “La propiedad privada sobre inmuebles está sujeta a ciertas cargas u obligaciones que la ley le impone en favor de los predios vecinos, o por motivo de pública utilidad”.


También, el artículo 384 del Código Civil anota que las obligaciones “a causa de utilidad pública, se rigen por los reglamentos especiales”.


Por su parte, la Ley de Construcciones, Nº  833  del  02 de noviembre de 1949, artículo 22, prevé:


“Zonas de Restricción. La línea de construcción en los predios que por servidumbre hacia la ciudad, o impuesta por fraccionadores, deben dejar zonas de jardines o libres hacia la vía pública, será fijada por la Municipalidad, la que ejercerá vigilancia para que en ésas no se levanten construcciones que impidan la vista de las fachadas o que las mismas zonas se destinen a otro uso que el que imponga la servidumbre respectiva.”


Además, el artículo 58 de la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 de 15 de noviembre de 1968, señala:


“Las municipalidades no permitirán obras de construcción:


1) Cuando ellas no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación;…”


También, el Código Antisísmico en Obras Civiles, Ley No. 6119 de 9 de noviembre de 1977, exige que todas “las construcciones y obras civiles, que se realicen en el territorio nacional, deberán cumplir con normas mínimas de diseño y construcción antisísmicas” (art.1), con el propósito de “proteger la vida e integridad física de las personas, asegurar la continuidad de los servicios esenciales y minimizar los daños a la propiedad” (art.2)


De acuerdo con el Reglamento de Construcciones publicado en La Gaceta No 56 de 22 de marzo de 1983 -uno de los que prevé la Ley de Planificación Urbana-, todas sus disposiciones son obligatorias. Su incumplimiento por parte de un funcionario público es sancionado por la Ley de la Administración Pública (artículos 11 y 211). Su reglamentación es a su vez complementaria de las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones No 833 de 1949 y en los más recientes reglamentos específicos emitidos por las municipalidades, instituciones u otros órganos administrativos.


El objeto del Reglamento citado es “fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y cualesquiera otras obras, en lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica e ingeniería sanitaria, con el objeto de fomentar asegurar y proteger en la mejor forma la salud, economía, comodidad y bienestar común, mediante requisitos que garanticen en los edificios y en otras obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. En particular este Reglamento fija: Los conceptos básicos y requisitos mínimos en la planificación de las obras citadas...” Y en sus alcances señala que “ya sea en propiedad pública o en propiedad privada, toda obra de demolición o excavación, o de intervención, ampliación, modificación o reparación de edificios o construcciones de cualquier índole; o bien toda estructura, instalación o elemento conformante de aquéllos, debe acatar las disposiciones de este Reglamento en cuanto a alineamiento, altura, aceras, servicios de agua, drenajes, etc. Los edificios de propiedad pública, pertenecientes al Gobierno Central o instituciones descentralizadas, quedan también sujetos a las normas mínimas que establece este Reglamento” (artículo I.1 y I.2).


Al respecto, esa Sala a través de la evolución de su jurisprudencia ha indicado:


"II.) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables” (Voto N° 5097-93 de 10:24 hrs. de 15 de octubre de 1993).


“VII.-Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre como reglas incorporadas al Código Civil...Otros ejemplos de lo anterior, lo constituyen las exigencias de seguridad y salubridad públicas...recogidas principalmente en el Código Civil y en la Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican limitaciones a la propiedad, como la Ley Forestal, Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre Nº 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural Nº 4 de octubre de mil novecientos noventa y cinco.” (Sentencia Nº 4205-96 de 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996).


Así, se observa del texto constitucional transcrito que, la misma norma establece la posibilidad de que la Asamblea Legislativa introduzca limitaciones de interés social a la propiedad, viéndose legitimado el contenido del articulado referente a esta materia incluido en el Código Municipal y en los Planes Reguladores que se derivan de esas mismas normas que de previo fueron autorizadas por el Legislador.” (Resolución N° 3280-98 de 11:51 hrs. de 15 de marzo de 1998).


“XII. DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política.” (Voto N° 5504-02 del 5 de junio de 2002).


“XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.“ (Sentencia N° 4926-03 de 15:26 hrs. de 4 de junio de 2003).


Así, este tipo de limitaciones da lugar a una normativa especial que permite conceptualizarla como un derecho propiamente urbanístico:


“En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación. Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipos de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho.” (Sala Constitucional, Voto N° 4926-03 de 15:26 hrs. de 4 de junio de 2003).


     


b) Análisis de la situación concreta


Se reprocha el no exigir retiros a las obras destinadas a reunión pública con capacidad de hasta doscientas cincuenta personas, por ello cabe tenerse presente que los retiros son “los espacios abiertos no edificados comprendidos entre una estructura y los linderos del respectivo predio” (Ley de Planificación Urbana, artículo 1° y I.3 del Reglamento de Construcciones).


Asimismo, el Reglamento de Construcciones, define retiro frontal como equivalente a antejardín (“distancia entre las líneas de propiedad y de construcción de origen catastral la primera y de definición oficial la segunda (MOPT o Municipalidad); implica una servidumbre o restricción para construir, sin que por ello la porción de terreno pierda su condición de propiedad privada”); retiro lateral como el “espacio abierto no edificable, comprendido entre el lindero lateral del inmueble (lote) y la parte más cercana de la estructura física (construcción)”; y retiro posterior como el “espacio abierto no edificable comprendido entre el lindero posterior del inmueble (lote) y la parte más cercana de la estructura física (construcción).” (Artículo I.3 del Reglamento de Construcciones).


Ahora bien, se sabe que la actuación administrativa de ser conforme a los principios de la técnica y de la ciencia (Ley General de la Administración Pública, artículos 15 y 16). Y, en este caso, se impone al Estado la obligación constitucional de ser responsable (artículo 9) y de proteger en debida forma el bien jurídico de rango superior: la vida (numerales 21 y 50 constitucionales).


Por ello, el legislador ha diseñado una valiosa normativa para salvaguardar, entre otros, ese derecho fundamental. Normativa que igualmente debe observar la Administración reglamentaria.


No en vano, en dictamen N° C-078-2003 de 19 de marzo de 2003, anotamos:


Las normas reglamentarias -como las contenidas en el Reglamento de Construcciones- son complementarias de las disposiciones introducidas por los planes reguladores emitidos por las municipalidades, y establecen los requisitos mínimos que debe comprender la planificación de obras (artículo I.1). Ello, en virtud de lo específico y delimitado del alcance de estos planes, que regulan en detalle los aspectos técnicos, las condiciones y los requisitos de construcción, según la distribución de zonas propuesta, dentro de la circunscripción territorial del cantón. Sin embargo, la autonomía en materia de planificación local, no puede ser ejercida de manera que contravenga las normas legales y constitucionales, de las cuales se deriva su fundamento legal. Es decir, que las municipalidades al dictar un plan regulador, deben hacerlo respetando las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico, sea Constitución Política, Ley de Planificación Urbana y Ley de Construcciones (Principio de Jerarquía Normativa)”.


La accionante aporta el criterio técnico del Instituto Nacional de Seguros (oficio N° PE-2005-0969 de 13 de diciembre de 2005), emitido al amparo del Reglamento Técnico General sobre Seguridad Humana y Protección Contra Incendios (La Gaceta N° 11 de 17 de enero de 2005), que revela los inconvenientes que el precepto impugnado acarrearía en caso de producirse eventos que ameriten la atención de una emergencia. En nuestra opinión, la seguridad e integridad de las personas no puede hacerse depender de si el evento se produce o no. En este campo, la prevención ha de prevalecer.


Tampoco se entiende cómo se justificó bajo el parámetro de la ocupación de área para cien personas (oficio N° PE-388-2005 de 29 de agosto de 2005) y luego, se reguló eximiendo los retiros para obras con ocupación de hasta doscientas cincuenta personas. Y, aunque resulta plausible la reforma del artículo XI.26 del Reglamento de Construcciones para comprender todos los edificios destinados a reunión pública, ese logro resultaría menguado con la excepción cuestionada, a pesar de que se mantengan otras medidas que estimamos insuficientes.


Aún más, nótese que el Reglamento Técnico General sobre Seguridad Humana y Protección Contra Incendios utiliza como base para considerar sitios de reunión pública una ocupación superior a las cincuenta personas:


“Artículo 5º—Sitios de reunión pública. A efectos de aplicar este Manual en sitios de reunión pública se considerarán las siguientes definiciones:


5.1 Sitio de reunión pública:


Ocupación: (1) utilizada para reunir a la vez 50 o más personas para propósitos tales como deliberaciones, ceremonias religiosas, entretenimientos, comidas, bebidas, diversiones o para transportes. (2) utilizadas como edificio de diversiones independientemente de la carga de ocupantes”.


Como se aprecia, nos hemos pronunciado con base en los elementos que se aportan, pero como se trata de un tema técnico, es conveniente que la Sala convoque a vista para que las partes comparezcan con expertos en la materia, y pueda determinar cuál criterio técnico ha de prevalecer.


 


IV.- Conclusión


Con fundamento en lo indicado en las líneas que preceden, este Órgano Asesor recomienda a la Sala Constitucional dimensionar la eventual declaratoria de inconstitucionalidad únicamente en relación con el inciso primero del artículo XI.26 del Reglamento de Construcciones.


NOTIFICACIONES: En el primer piso de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.


San José, 05 de julio de 2006.


 


 


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora General de la República


 


ALBE/mcl


 
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