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SCIJ - Asuntos Expediente 06-009493-0007-CO
Expediente:   06-009493-0007-CO
Fecha de entrada:   03/08/2006
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   Hotel Punta Leona y otros.
 
Procuradores informantes
  • Susana Gabriela Fallas Cubero
 
Datos del informe
  Fecha:  07/09/2006
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD


POR: MARIO ENRIQUE PACHECO CARRANZA, EN SU CARÁCTER PERSONAL Y EN REPRESENTACIÓN DE GUILLERMO CARRANZA CASTRO, EUGENIO GORDIENKO ORLICH, HOTEL PUNTA LEONA S.A. y ALTOS DE LEONAMAR S.A.


CONTRA: LA LEY No. 7754 DE 4 DE OCTUBRE DE 1995, EN PARTICULAR SUS ARTÍCULOS 2, INCISO e), 98, 99, 101, 103, 104, 105 Y 111


EXPEDIENTE: No. 06-009493-0007-CO


El suscrito, FARID BEIRUTE BRENES, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad No. 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO DE LA REPÚBLICA, según acuerdo del Ministerio de Justicia No. 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en “La Gaceta” No. 92 del 15 de mayo de 1989, atento manifiesto:


En el carácter expresado, y dentro del plazo conferido mediante la resolución de las 13 horas 30 minutos del 16 de agosto del 2006, notificada el día 18 de ese mes, comparezco a contestar la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República.


Según informa la citada resolución, este proceso es promovido a fin de que se declaren inconstitucionales “los artículos 2, inciso e), 99, 103, 104, 105 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente número 7554, por estimarlos contrarios a los artículos 9, 11, 35, 39, 42, 45, 50, 124, 152 y 167 de la Constitución Política, 8 párrafos 1 y 2 inciso h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966. (...) Las normas se impugnan en cuanto su aplicación acarrea la imposición de una sanción de carácter penal por parte de un órgano administrativo al cual la ley le ha conferido esa potestad o atribución a todas luces inconstitucional, confiscándose el patrimonio suyo y de sus representadas por una vía que implica una usurpación de funciones consentida por el legislador ordinario en tanto creó un delito de daños para que sea valorado y aplicado en sede administrativa y no por el Poder Judicial y sus jurisdicciones”.


I.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.


La legitimación de los accionantes proviene de los artículos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en especial del artículo 75, que exige para interponer la acción de inconstitucionalidad la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de amparo, como es el caso que nos ocupa.


Sin embargo, el numeral 75 dispone que para la interposición de la acción es necesario que en el asunto pendiente de resolver se haya invocado esa inconstitucionalidad.


En los votos números 15091-2005 y 16779-2005, esa Sala resolvió:


“El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional indica que para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente en que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés lesionado. No basta con que exista un proceso sin resolver, pues se requiere además que, dentro de ese proceso, el accionante haya invocado expresamente y como un medio razonable de defensa la inconstitucionalidad de la norma.”


En el expediente No. 06-007450-0007-CO se cuestionan de manera expresa únicamente los artículos 2 inciso e), 98, 101 y 99, éste último, en lo que se refiere a la imposición de la sanción administrativa de demolición por parte del Tribunal Ambiental Administrativo.


Tan es así que en la resolución de las 9 horas 29 minutos del 10 de julio de este año, dictada dentro de ese expediente, únicamente se les confiere a los recurrentes plazo para interponer acción de inconstitucionalidad contra el artículo 2 inciso e) de la Ley Orgánica del Ambiente.


La Sala ha aceptado que se impugnen por la vía de la acción exclusivamente disposiciones conexas, cuya eventual declaratoria de inconstitucionalidad tenga incidencia en el proceso previo:


“I.- Debido al carácter incidental de la acción de inconstitucionalidad respecto del proceso que le sirve de base, la jurisprudencia de la Sala ha sido reiterada en el sentido de que entre éste y aquélla debe existir una concordancia estricta respecto de las disposiciones que son objeto de cuestionamiento, puesto que de lo contrario no podría servir la acción como el medio razonable para la tutela de los derechos e intereses señalados a que se refiere el artículo 75 de la Ley de esta jurisdicción. En efecto, "El ámbito de una acción de inconstitucionalidad no solo depende de la voluntad del interesado; queda circunscrito por la Ley de la Jurisdicción Constitucional: la inconstitucionalidad debe invocarse en el principal 'como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado' (artículo 75, párrafo primero). (...) Pronunciar la admisibilidad de la acción contra artículos no ligados directamente al asunto base significaría desnaturalizar el régimen de impugnación propio de la acción de inconstitucionalidad en nuestro sistema: el caso previo como regla, la acción directa como excepción; el caso previo como 'medio razonable' de amparar la pretensión en el asunto base, para cuya determinación nos sirve el criterio de la utilidad de la sentencia estimatoria: Hay que preguntarse: ¿Podría la eventual declaratoria de inconstitucionalidad tener trascendencia en el proceso previo? He aquí la razón de que no pueda el interesado aprovechar la oportunidad para enderezar la acción contra cualesquiera otras normas, porque solo son susceptibles de ese trámite las disposiciones conexas que no desnaturalicen el carácter incidental de la acción." (N 3628-95 de las 14:00 horas del 12 de julio de 1995). II.- Puesto que, en su momento, el actor solo cuestionó en el recurso de amparo base los artículos 35 y 39 inciso a) del "Reglamento para los procesos de adopciones nacionales e internacionales" del PANI, fue respecto de ellos -y solamente de ellos- que la Presidencia de la Sala confirió plazo para la formalización de la acción de inconstitucionalidad. No obstante lo anterior, en ésta se viene ahora a impugnar adicionalmente los incisos d) y e) del citado ordinal 39, alegando conexidad respecto de los anteriores. III.- Visto lo anterior y con el propósito de preservar la ya explicada incidentalidad de la acción respecto del asunto base, es necesario desestimarla ad portas en lo relativo a aquellas disposiciones que no fueron atacadas en ese último.” (Voto No. 16779 de 16 horas 56 minutos del 30 de noviembre del 2005, la negrita no pertenece al original. En la misma línea, votos números: 1668-90, 4085-93, 6696-93, 798-94, 3615-94, 851-95, 250-2001, 2239-2001 y 7609-2001).


En el caso que nos ocupa, parecieran no reunir este requisito los incisos e), f), g) e i) del artículo 99, cuyo contenido se impugna en el acápite d) del escrito de interposición de la acción, pues no hay constancia de que el Tribunal Ambiental Administrativo los haya aplicado a los promoventes, por lo que habría un defecto de legitimación para combatirlos a través de la demanda de inconstitucionalidad, que no sería un medio razonable para proteger su derecho (artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional).


II.- SOBRE EL FONDO. NORMAS QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS.


A. ARTÍCULOS 9, 35, 50, 152 Y 153 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y 8.1 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS


Los accionantes atribuyen el quebranto a tales normas a la creación del Tribunal Ambiental Administrativo “con competencia para conocer y resolver en sede administrativa la comisión de delitos relativos al ambiente”, y para establecer las indemnizaciones por daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales (artículo 111, inciso c) de la Ley Orgánica del Ambiente).


Los artículos 103, 104, 105 y 111 de la Ley No. 7554, impugnados, atinentes, por su orden, a su creación como órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, su integración, los requisitos para sus miembros, y su competencia, no le atribuyen el conocimiento o juzgamiento de delitos, como lo afirman los accionantes, y por lo tanto no se puede considerar que infrinjan las normas del bloque de constitucionalidad citadas.


En particular el numeral 111, le atribuye al Tribunal competencia para:


“a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas... por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.


b) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.”


La Sala Constitucional ha entendido que, tenor de este numeral, “el ámbito de atribuciones propio de ese Tribunal se limita a conocer de las infracciones al ordenamiento jurídico administrativo en materia ambiental” con deslinde claro de la materia penal (votos números 12044-2001, 13535-2004 y 14076-2004).


Al respecto, valga también destacar el criterio de un sector importante de la doctrina, de que la imposición de una sanción por parte de la Administración —nota o dato formal u orgánico— es lo único que sirve para diferenciar las sanciones administrativas de las penales (Carretero Pérez, Adolfo y Carretero Sánchez, Adolfo. Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editoriales de Derecho Reunidas, 2da. Edición, 1995, pág. 173).


La tesis formalista, que distingue entre delitos y sanciones administrativas con base en criterios meramente formales, principalmente la competencia para imponerlos, ha sido compartida entre otros, por Martín-Retortillo, González Pérez, Castillo Blanco, y Sayaguez Lazo (Martín-Retortillo Baquer, Lorenzo. Multas Administrativas, Revista de Administración Pública, Madrid, No. 79, enero-abril de 1976, pp.13-15; González Pérez, Jesús. El Procedimiento Administrativo, Madrid, Publicaciones Abella, 1964, pp.576 y 580-581; Castillo Blanco, Federico. Función pública y poder disciplinario del Estado, Madrid, Editorial Civitas, 1992, p.47; Sayaguez Lazo, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, Editorial Martín Bianchi Altuna, T.I, 1953, p.429 y Chirino Sánchez, Eric Alfredo y Rodríguez Ruiz, Blanca. Análisis jurídico-criminológico de las contravenciones en Costa Rica, San José, Tesis para optar el título de Licenciados en Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1988, T.I. p.37).


Ya la Sala Constitucional, desde su resolución No. 3929-95 de las 15 horas 24 minutos del 18 de julio de 1995, con ocasión de la consulta de constitucionalidad del proyecto de ley de “Justicia Tributaria”, cerró el debate sobre la constitucionalidad de la potestad sancionadora de la Administración, que había generado dudas considerándose que podría resultar violatoria del artículo 153 de la Constitución Política (y normas conexas):


“El primer cuestionamiento de este aparte, obedece a la añeja discusión sobre si la Administración pública puede aplicar normas punitivas, discrepancia que hace mucho tiempo fue superada en el propio Derecho Administrativo, a saber, la legitimidad constitucional de la potestad sancionadora de la Administración, por lo demás, vigente en diversos sectores de nuestro ordenamiento. En efecto, la facultad legal... que permita a la Administración el conocimiento y juzgamiento de las infracciones administrativas, no invade el campo de la función jurisdiccional, ni tampoco el ejercicio de ésta, pues existen sustanciales diferencias entre las facultades administrativas y las jurisdiccionales, sin que pueda afirmarse que en el caso de examen las normas cuestionadas irrespetan tales diferencias.”


Con este voto se supera también la idea de que la potestad sancionatoria administrativa podría ser contraria al principio de división de poderes o de separación de funciones, reconociéndose que el derecho penal y el derecho administrativo sancionador: “ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.”


El reconocimiento de la constitucionalidad de esta potestad en manos de la Administración ha sido expreso también en numerosa jurisprudencia posterior, atinente incluso a su regulación en la Ley Orgánica del Ambiente, donde se aclara que no es violatoria del artículo 50 constitucional, sino que todo lo contrario, constituye una herramienta para su cumplimiento efectivo:


“Nótese que la norma impugnada –mediante la cual se establecen sanciones administrativas por la infracción de las disposiciones de protección ambiental o de diversidad biológica– tiene por fin asegurarle a cada persona el disfrute de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del artículo 50 constitucional. Por tal razón, el Estado debe tomar las medidas necesarias para tutelar la conservación del ambiente, lo que justifica la imposición de sanciones administrativas por la vulneración del ordenamiento ambiental. (...) constituye una manifestación del deber del Estado de asegurarle a cada persona su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política.” (Voto No. 6514 de las 14 horas 58 minutos del 3 de julio del 2002).


En lo que respecta a la competencia del Tribunal Ambiental Administrativo para establecer las indemnizaciones por daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales (inciso c) del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente), en relación con el numeral 149 de la Ley General de la Administración Pública, se transcribe en la acción el pronunciamiento de la Corte Plena (sesión extraordinaria No. 53-89 del 14 de junio de 1989) visible a folios 665 al 681 del expediente legislativo No. 10435, de tramitación de la Ley Orgánica del Ambiente.


Sin embargo, tal pronunciamiento contiene una “advertencia final”, en el sentido de que no se analiza allí la constitucionalidad de las normas:


“Esta Corte no ha hecho ningún examen del proyecto de Código en relación con la Carta Política, para determinar si alguna de sus normas está o no en choque con derechos constitucionales.


La Corte ha expresado, repetidas veces, que en vía de consulta no puede emitir criterio sobre problemas de esa índole, pues las facultades que le atribuye la Constitución, para pronunciarse sobre posibles enfrentamientos entre la Carta Política y normas legislativas, se circunscriben a resolver la cuestión por VETO del Poder Ejecutivo o al conocer de los recursos de inconstitucionalidad de las leyes (...)”. (folio 681 del expediente No. 10435).


Además, ya la Sala Constitucional se pronunció, con ocasión de la consulta judicial facultativa formulada por el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, donde se cuestionaba la razonabilidad de “exonerar a la Administración de su deber de ejercer la acción judicial correspondiente para obtener la reparación económica que corresponda” (en la misma línea del pronunciamiento de la Corte Plena) en ese caso, por resarcimiento de daños —responsabilidad civil— causados por el servidor en el ejercicio de sus funciones, en el marco de la potestad sancionatoria administrativa (disciplinaria):


“II. DE LA RAZONABILIDAD CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. En primer lugar, debe partirse de que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, de la presunción de legalidad que tienen todos los actos administrativos -de ser dictados conforme al ordenamiento jurídico- , de él se deriva el de la ejecutoriedad y ejecutividad de los mismos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio, una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede válidamente ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de concretos intereses públicos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. La Administración puede ejecutar por sí misma los actos que dicte, siempre y cuando esta acción no cause un perjuicio irreparable y quede abierta al administrado la posibilidad de impugnar jurisdiccionalmente lo actuado por la Administración.(...) ”. (Voto No. 2180 de las 9 horas 21 minutos del 10 de mayo de 1996, reiterado por el No. 2360 de las 10 horas 9 minutos del 17 del mismo mes).


Finalmente, es aceptado en doctrina que el ejercicio de potestad sancionadora de la Administración comprende tres facultades básicas: la de establecimiento, la de imposición y la de ejecución (Nieto García, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editorial TECNOS, segunda edición, 1994, pp. 140).


B. ARTÍCULO 39 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA


 


Por violación a los principios de tipicidad y seguridad jurídica, se impugna el inciso e) del artículo 2° de la Ley Orgánica del Ambiente, cuyo texto se lee:


“El daño al ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, y [sic] porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.”


Esta norma, incluida en el capítulo de disposiciones generales, en calidad de principio, en sí misma no puede considerarse, como lo hacen los accionantes, violatoria del artículo 39 constitucional, pues, como salta a la vista, no contiene ninguna pena:


A nadie se le hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior, y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de culpabilidad...” (el destacado no pertenece al original).


 


Respecto de la estructura básica de las normas para que se les califique de tipos penales, valga citar la jurisprudencia constitucional:


"I.- El artículo 39 de la Constitución Política recepta el principio de reserva de ley mediante el cual todos los actos gravosos para los ciudadanos, provenientes de autoridades públicas, deben estar acordados en una ley formal. Dicho principio adquiere marcada importancia en materia penal, pues tratándose de delitos y penas, la ley es la única fuente creadora. En esta materia es de común aceptación el contenido del aforismo latino "nullum crimen, nulla paena, sine praevia lege". II.- Al hacer referencia el constituyente en el citado artículo 39 al término "delito", se está refiriendo a una acción típica, antijurídica y culpable, a la que se le ha señalado como consecuencia una pena. (...) III.- Los tipos penales deben estar estructurados básicamente como una proposición condicional, que consta de un presupuesto (descripción de la conducta) y una consecuencia (pena), en la primera debe necesariamente indicarse, al menos, quién es el sujeto activo, pues en los delitos propios reúne determinadas condiciones (carácter de nacional, de empleado público, etc.) y cuál es la acción constitutiva de la infracción (verbo activo), sin estos dos elementos básicos (existen otros accesorios que pueden o no estar presentes en la descripción típica del hecho) puede asegurarse que no existe tipo penal.” (Voto No. 1877 de 16 horas 2 minutos del 19 de diciembre de 1990, la negrita no pertenece al original. En la misma línea, los votos números 2996 de 15 horas 10 minutos del 6 de octubre de 1992 y 778 de 16 horas 48 minutos del 8 de febrero de 1995).


Tampoco contiene esta norma un reenvío o remisión a normativa que complete la proposición condicional, en los términos de la jurisprudencia recién transcrita, y el artículo 98, impugnado también (pero sin desarrollar la fundamentación) tampoco establece consecuencias punitivas.


Por el contrario, cabe interpretar sistemáticamente el inciso e) del artículo 2°, con el numeral 100 del mismo cuerpo legal:


“Legislación aplicable. La legislación penal, el Código Penal y las leyes especiales establecerán las figuras delictivas correspondientes para proteger el ambiente y la diversidad biológica.”


C. ARTÍCULOS 42 Y 155 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA


La calificación y sanción de un comportamiento como delito o infracción administrativa es el resultado de una decisión del legislador fundada en criterios de política legislativa (así lo sostienen, entre otros: Nieto García, Alejandro. Op. cit., Madrid, Editorial TECNOS, segunda edición, 1994, pp. 151 y 152; Carretero Pérez, Adolfo y Carretero Sánchez, Adolfo. Op.cit., pp.101, 108 y 173 y García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, cuarta edición, T.II, 1993, p.166).


El Tribunal Constitucional ha considerado que la responsabilidad administrativa de los sujetos es distinta de la responsabilidad penal, y que los procesos sancionatorios en los órdenes penal y administrativo no son excluyentes:


Por lo que se refiere a la violación del principio de non bis in idem, tampoco estima esta Sala que haya sido violado, pues es claro que la sanción que pudiera derivarse del procedimiento administrativo que se le sigue, sería de carácter administrativo y no penal. En otros términos, un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa, sin que con ello se lesione el derecho fundamental que se invoca. Distinto sería que un mismo hecho sea sancionado doblemente en una misma vía, supuesto que no es el que acontese [sic] en autos ... son vías que mantienen su propia autonomía e independencia...” (Voto No. 6211 de las 17 horas 57 minutos del 24 de noviembre de 1993, el destacado no pertenece al original).


“VI. VIOLACION AL PRINCIPIO "NON BIS IN IDEM": Acusa también el amparado que se ha violentado en su perjuicio el principio constitucional de "non bis in ídem", pues se le ha sancionado dos veces por los mismos hechos, ya que se le ha impuesto pena de multa por parte de la Alcaldía de Faltas y Contravenciones de Alfaro Ruiz, y además, ahora se le impone otra "pena" (sic), cual es el cierre del negocio.


Sobre el particular, primero debe aclararse que en la especie, la sanción de cierre del negocio no constituye desde el punto de vista formal una pena sino una sanción de tipo administrativo, emitida por la Administración en el ejercicio del poder de policía, (…) La diferenciación entre penas y sanciones admistrativas apareja notorias secuelas jurídicas (…) También formalmente se distinguen por los procedimientos y las competencias para aplicarlas y ejecutarlas. Además, la decisión de la Administración imponiendo una sanción es un acto administrativo típico, que no constituye un acto jurisdiccional ni produce cosa juzgada, de manera que puede ser atacado por los distintos medios que el derecho establece para impugnar los actos administrativos. (…) Se desprende de lo expuesto que no se da la alegada violación al principio de "non bis in ídem", pues se trata de la aplicación de dos sanciones correspondientes a dos esferas de responsabilidad totalmente diferentes e independientes -la penal y la administrativa-, acerca de lo cual existe reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional (…)”. (Voto No. 1004-97 de las 10 horas 15 minutos del 14 de febrero de 1997, el destacado es nuestro).


“El accionante agrega que la facultad de cierre lesiona el principio non bis in idem, ya que, según la misma ley Constitutiva de la Caja, el patrono moroso está sujeto a una pena por el delito de retención de cuotas obreras (art. 45), al apremio de sus bienes en la vía ejecutiva (art. 53) y al cierre de su negocio (art. 48). Sin embargo, el accionante pasa por alto que en el primer caso se trata de un delito, en el segundo de consecuencias civiles y en el tercero de una facultad administrativa. Por tratarse de situaciones de distinta naturaleza, no hay lesión del principio apuntado.” (Voto No. 7454 de las 17 horas 13 minutos del 14 de junio del 2005).


“Sobre el primer fundamento de la acción -de violación del principio de “non bis in ídem” por establecer tres tipos de sanciones diferentes sobre un mismo hecho-, es claro que no existe ningún principio o norma constitucional que lo prohiba [sic], lo que sí hace es prohibir el tener dos o más enjuiciamientos penales diferentes sobre el mismo hecho, lo cual es distinto (...).” (Voto No. 6379 de 16 horas 30 minutos del 1° de noviembre de 1994).


“Reiteradamente ha manifestado esta Sala que, el hecho de que en sede administrativa se inicie un procedimiento ordinario de forma simultánea que en vía penal -a pesar de tratarse de los mismos hechos investigados y respecto de los mismos sujetos involucrados-, no violenta el principio constitucional del "non bis in ídem", consagrado en el numeral 42 de la Constitución Política, puesto que un mismo hecho puede encuadrar en normas de distintas ramas del derecho y puede causar efectos diferentes e independientes en diversas vías, toda vez que se trata de sanciones correspondientes a dos esferas de responsabilidad totalmente diferentes e independientes dentro de nuestro ordenamiento jurídico -la administrativa y la penal.” (Voto No. 17083 de las 15 horas 36 minutos del 14 de diciembre del 2005).


“...esta Sala ya ha determinado que las sedes penal y administrativa son autónomas una de la otra, por lo que en cada una de ellas se puede investigar a un sujeto y hasta llegar a conclusiones diferentes, sin que ello pueda ser interpretado como una doble imposición de sanción o violación al principio de Non bis in idem, pues la naturaleza de cada instancia es diferente.” (Voto No. 1569 de las 15 horas 42 minutos del 31 de marzo de 1993).


"(...) el hecho de que en sede penal aún no se haya encontrado al recurrente culpable de los hechos delictivos que se le acusan, no implica impedimento alguno para que, en sede administrativa, se le imponga, una vez seguido el procedimiento respectivo, la sanción que en derecho corresponda, pues se trata de procedimientos diversos que no están, de modo alguno, supeditados entre sí (…)”. (Voto No. 527 de 12 horas 24 minutos del 27 de enero de 1995).


Por otra parte, el inciso e) del artículo 2° impugnado —ya se indicó en el apartado anterior— no contiene una sanción penal; esta norma debe relacionarse con el artículo 100 de la misma Ley, en el marco de una interpretación sistemática, y los artículos 103, 104, 105 y 111, no le atribuyen al Tribunal Ambiental Administrativo el conocimiento o juzgamiento de delitos, según se desarrolló en el acápite trasanterior.


D. ARTÍCULOS 40 Y 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y 21 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS


Precisamente, los efectos gravosos son los que definen la sanción administrativa, conceptualizada por la doctrina como:


-“un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa.” (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Op. cit., p.163).


-“una resolución administrativa de gravamen que disminuye o debilita —o incluso elimina— algún espacio de la esfera jurídica de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se le impone un deber u obligación, siempre como consecuencia de la generación de una responsabilidad derivada de la actitud de los mismos.” (Bermejo Vera, José. Derecho Administrativo: parte especial, Madrid, Editorial Civitas, segunda edición, 1993, p. 73 y Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Doctrina, Legislación y Jurisprudencia, México D.F., Editorial Porrúa, decimoquinta edición, T.II, 1992, p.539).


-“un mal jurídico que la administración inflige a un administrado, responsable de una conducta reprensible antecedente”. El contenido aflictivo de la sanción “consiste en la privación de un bien o derechos, o en la evitación de que éste pueda conseguirse cuando tuviera una expectativa lícita de hacerlo.”. Y es consecuencia de una infracción precedente, que actúa como su presupuesto previo. (Carretero Pérez, Adolfo y Carretero Sánchez, Adolfo. Op.cit., pp.173-175).


-“la sanción es una garantía del cumplimiento de las normas y supone la inflicción de un mal como modalidad desfavorable de la reacción del Ordenamiento. El Estado impone un perjuicio jurídico a una persona como consecuencia o efecto de una anterior actividad ilegal del sancionado. Representa, por tanto, la defensa del Ordenamiento Jurídico frente a la conculcación de sus disposiciones, establecida por las mismas fuentes creadoras del mandato, como único medio de hacer eficaz el Derecho.” (Carretero Pérez, Adolfo y Carretero Sánchez, Adolfo. Op.cit., p.2).


La multa, por ejemplo, que es una medida sancionatoria administrativa típica o por excelencia, se define como una “sanción de tipo pecuniario que afecta, por tanto inmediatamente, el patrimonio del transgresor de una norma administrativa.” (Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Tecnos, décima edición, T.II, 1992, p.157).


El fundamento de esta potestad en manos de la Administración ha sido desarrollado con numerosas teorías, entre otras: como corolario de la función de policía para cumplir sus obligaciones constitucionales de servicio a los intereses generales; en razón de la eficacia en el actuar de la Administración (competencia de gestión); el principio de autotutela de la Administración; las potestades implícitas; y el Ius Puniendi Único del Estado, construcción jurisprudencial del Tribunal Constitucional Español, que consiste en considerar que: “...la potestad sancionadora de la Administración forma parte, junto con la potestad penal de los Tribunales, de un ius puniendi superior del Estado, que además es único, de tal manera que aquéllas no son sino simples manifestaciones concretas de éste.” (Nieto García, Alejandro. Op.cit., p.22) y que ha sido recogida también por nuestro Tribunal Constitucional: “...los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.” (Voto No. 3929 de 15 horas 24 minutos del 18 de julio de 1995).


La legitimidad constitucional de esta potestad está fuera de discusión, a la luz de la jurisprudencia constitucional reseñada en el apartado A).


Valga transcribir, en lo conducente, el informe rendido por la Procuraduría ante esa Sala en el expediente No. 99-008101-007-CO-M, por la impugnación del mismo artículo 99 aquí también cuestionado, con referencia expresa a la constitucionalidad de las sanciones de clausura y revocación de actos administrativos favorables (incisos e) y f) del artículo 99), y al fundamento de la potestad sancionatoria consagrada en ese numeral, con relación también a la zona marítimo terrestre:


“estas potestades de autotutela conservativa están puestas al servicio de la afectación de los bienes demaniales para garantizar su continuidad e inalterabilidad del uso público, y habilitan a la Administración para prevenir conductas contrarias a la integridad material del demanio, adoptar medidas en su defensa, ordenar la corrección de los actos perjudiciales y repelerlos. En tanto poder-deber obliga a la Administración a ejercitar una vigilancia continúa sobre sus bienes de dominio público, preservándolos de deterioros y usos indebidos. (...)


Acorde con el incesante deber de la Administración de impedir y contrarrestar la prosecución de todo acto lesivo a la integridad de los bienes demaniales y con la obligación de conservación asumida por el particular que ingresa en una relación especial de uso, es la potestad de vigilancia de la explotación.


(...) las autorizaciones de funcionamiento versan sobre actividades destinadas a ejercerse en el tiempo, con la consiguiente necesidad de disciplinar la relación hacia el futuro para compatibilizar en todo momento la actividad autorizada con el interés público y controlarla.


Distingo que recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo español en varias sentencias, de las que son ejemplos, la del 17 de junio de 1989, fundamento 5°, y la del 3 de mayo de 1994, fto. 4. La primera expresa: Las licencias de funcionamiento "crean una relación jurídica duradera con la Administración, de donde deriva que la actividad a desarrollar ha de ajustarse siempre a las exigencias, incluso cambiantes, del interés público, lo que implica que estas pueden determinar la posibilidad de nuevas medidas correctoras e incluso en ocasiones la clausura" (Aranzadi 4730/89). La segunda, reitera el antecedente de la sentencia del 28 de noviembre de 1990: Las autorizaciones de funcionamiento "presentan el rasgo peculiar de que el acto autorizatorio de la Administración no se agota en la emisión del mismo, sino que el ente público autorizante cumple una función de vigilancia de la actividad autorizada a lo largo del tiempo". (Aranzadi 4106/94). (...)


6) Cierre de establecimientos comerciales


Relativo a la sanción administrativa de cierre de instalaciones y establecimientos comerciales se han emitido numerosas disposiciones legales ( ). También la Sala Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el tema, como consta en los votos números 1494-91, 1297-92, 2748-93, 0680-94, 1209-94, 4723-94, 1012-95, 1743-95, 661-96, 1463-96, 4337-96, 4520-96, 4529-96, 4616-96, 5483-96, 5550-96, 5556-96, 5936-96, 5958-96, 1004-97.


En las sentencias 1012-95 y 1004-97, 4337-96, 4520-96, 5550-96, 5556-96, 5936-96 y 5958-96 esa Sala, para ciertas actividades que afectan el orden público, ha sostenido que la falta de requisitos ordenados reglamentariamente, hace ilegítimo su funcionamiento y autorizan el cierre mientras se ajustan a las normas. "Por lo que, tratándose de tales requisitos, el administrado está obligado a adecuar su actividad a las regulaciones dentro de un tiempo razonable, sin necesidad de que se le conmine a hacerlo, pues con la publicación del decreto se le pone debidamente en conocimiento de dichas regulaciones". La Administración competente –dice el voto 5936-96- "en resguardo del orden público y en ejercicio de las potestades de policía conferidas" puede ordenar el "cierre de un local por no tener los requisitos necesarios para su funcionamiento". En las sentencias 1012-95 y 1004-97 la Sala anota que "la sanción de cierre del negocio no constituye desde el punto de vista formal una pena sino una sanción de tipo administrativo emitida por la Administración en el ejercicio del poder de policía", al haberse constatado –dentro del un procedimiento con arreglo al debido proceso y al derecho de defensa- la transgresión del amparado.


Vinculado con el presente caso, la Sala Constitucional en la sentencia 1735-95 aceptó la orden sanitaria de cierre de un negocio por provocar contaminación ambiental con actos de expendio o almacenamiento de combustibles. Y en el expediente 1794-92 la Sala hizo ver que la libertad de comercio protegida por los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución supone el cumplimiento de normas y requisitos sobre contaminación ambiental válidamente establecidos (...).


Finalmente, a favor de la constitucionalidad del cierre de establecimientos comerciales se ha pronunciado la Sala Constitucional desde la sentencia 1510-96 (considerando IV), como instrumento para resguardar bienes jurídicos superiores, indispensable para el cumplimiento de los fines del Estado: El cierre del negocio, previo cumplimiento del debido proceso "es una sanción, severa si se quiere, pero necesaria para garantizar el cumplimiento de los fines mencionadas. Por otra parte, la sanción no es perpetua, sino que tiene una temporalidad máxima (…) y es fácilmente evitable si no se comete la falta (…). Tampoco se viola la libertad de comercio, porque como bien lo ha señalado en varias oportunidades esta Sala, éste no es un derecho irrestricto o absoluto, y el ejercicio de la libertad empresarial está sujeto a que se cumplan las disposiciones para ejercerlo", que deben ser razonables. (...)


EL DEBER DE PROTECCIÓN COMO SUSTRATO DEL ART. 99 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE


Al derecho de disfrutar de un ambiente ecológicamente equilibrado se une la responsabilidad de conservarlo y utilizarlo en forma racional. El deber público entraña la imposición de actuaciones positivas o negativas tendentes a realizar los intereses de la colectividad.


Las sanciones del artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente son resultado que apareja en sede administrativa infringir la prohibición de dañar el medio y las normas que lo protegen. Deber implícito en el artículo 50 constitucional, al que se enlaza, en cuanto tutela las condiciones indispensables para disfrutar de un ambiente adecuado, concede acción a toda persona para reclamar reparación del daño ecológico causado y encomienda a la ley determinar las responsabilidades y sanciones correspondientes. Halla un correlato en los artículos 28 y 41 ibídem, que consagran tácitamente el deber de no perjudicar a terceros, como límite al sistema de libertad, y de reparar los daños ocasionados.


Más explícito en el plano legislativo es el artículo 2, incisos b y e de La Ley Orgánica del Ambiente, a tenor del cual al derecho de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se acompaña el deber de todos de conservarlo; que el daño al ambiente constituye "un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras". A la vez que contiene preceptos específicos atinentes al daño ambiental y responsabilidad de los infractores (arts. 4 inc. c, 43, 44, 84, inc. c, 100, etc., 111 inc. c).


En lo que hace al demanio costero, el deber de protección por el Estado, sus instituciones y todos los habitantes -a mayor razón por los concesionarios o autorizatarios demaniales- se halla instituido, con claridad meridiana, en el artículo 1° de la Ley 6043. Como se vio, en la Ley de Concesión y Explotación de Marinas Turísticas la obligación de los concesionarios de proteger el ambiente y los recursos naturales de la zona está contenida en los artículos 1°, pfo. 4, 8 inc. f y 20, inc. g).


Ya en la sentencia N° 4423-93 la Sala Constitucional señaló que: "Si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común…"(...)”.


La Sala Constitucional declaró sin lugar la acción, con un fundamento, entre otros de argumentos, que vale la pena transcribir nuevamente:


“Nótese que la norma impugnada –mediante la cual se establecen sanciones administrativas por la infracción de las disposiciones de protección ambiental o de diversidad biológica– tiene por fin asegurarle a cada persona el disfrute de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del artículo 50 constitucional. Por tal razón, el Estado debe tomar las medidas necesarias para tutelar la conservación del ambiente, lo que justifica la imposición de sanciones administrativas por la vulneración del ordenamiento ambiental.” (Voto No. 6514-2002).


En lo que respecta a la sanción administrativa de demolición, la Sala Constitucional ha desestimado recursos de amparo en los cuales se ha alegado violación al derecho de propiedad: votos números 7867-2001, 10031-2002, 11097-2002, 11216-2002, 8109-2004, 13153-2004 y 4434-2006.


Diversas resoluciones han tenido en cuenta el fundamento de esa potestad en la tutela de la zona marítimo terrestre, en su carácter demanial y como bien medioambiental: 5559-96, 5756-96, 8429-2001, 711-2002, 14603-2003, 4176-2004, 5543-2004, 12174-2004, 9854-2005, 11799-2005 y 17554-2005. Con este fundamento, en el voto No. 9503 de las 15 horas 32 minutos del 19 de julio del 2005, la Sala estimó que la demolición ordenada por el Tribunal Ambiental Administrativo, de construcciones ubicadas dentro de la zona marítimo terrestre sin contar con la autorización respectiva, no producía violación alguna a los derechos fundamentales del amparado.


El alegado efecto confiscatorio del artículo 99, se rechaza con fundamento en lo dicho por la Sala respecto de esa norma:


“la gravedad de la aplicación de las sanciones contempladas en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente depende del grado de la vulneración del ordenamiento ambiental, en estricto apego al principio de razonabilidad y proporcionalidad. Así, por ejemplo, resulta desproporcionado que una infracción mínima a las normas que tutelan la conservación del ambiente se ordene la clausura de un establecimiento mercantil durante varios meses u años. En definitiva, la gravedad de la sanción administrativa a que se hace acreedor el sujeto infractor de las normas de protección ambiental depende del grado de su falta (…).” (Voto No. 6514-2002).


Los razonamientos expuestos también caben sobre las alternativas de compensación de la sanción (inciso i) del artículo 99), que no son otra cosa que opciones para sustituir la imposición de una sanción propiamente dicha, con consecuencias, que incluso podrían resultar menos gravosas.


Otros efectos de la infracción son las obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o de la diversidad biológica (inciso g) del artículo 99), que tienen un fin de reparación o restitución.


Para algunos autores serían consideradas sanciones en sentido amplio (Carnelutti, citado por Carrillo Flores, Fernando y Pinzón Sánchez, Jorge. Sector Financiero y Delincuencia Económica, Bogotá, Editorial Temis, 1985, pp.255 y 256) y para otros, medidas accesorias de las sanciones administrativas, compartiendo tal carácter con la responsabilidad civil —artículos 101 y 111, inciso c) de la Ley No. 7554— (Carretero Pérez, Adolfo y Carretero Sánchez, Adolfo. Op.cit., p.p. 178 y 179).


Ya se hizo referencia a la línea jurisprudencial que destaca las responsabilidades plurales que pueden surgir por infracciones al ordenamiento, entre ellas, la indemnización de los daños y perjuicios que origina la responsabilidad civil (deber de resarcimiento): “un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa” (voto No. 6211-93).


En la línea de que estas responsabilidades no son excluyentes, pueden verse también, los votos números 1264-95, 1265-95 y 6687-96, entre otros.


La jurisprudencia también avala la restitución, y el deber de resarcimiento como responsabilidad conexa a la administrativa, tenor de la Ley Orgánica del Ambiente:


“(...) El Estado, para asegurarse de alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al medio ambiente, ha creado una serie de normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin perder de vista, eso sí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente y el desarrollo de las actividades de los particulares. (...) La responsabilidad por daño ambiental es fundamentalmente resarcitoria, más que restitutiva, ya que en la mayoría de los casos el daño producido es ya irreparable y sólo resta exigir al causante un resarcimiento económico. Dentro de este contexto es que debe entenderse el contenido del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente (...) La Ley Orgánica del Ambiente, confiere además plenas facultades al Tribunal Ambiental Administrativo, para imponer sanciones por las infracciones a dicha Ley, previa interposición del procedimiento administrativo correspondiente. Es éste un órgano competente para dirigir un procedimiento cuya finalidad sea sentar responsabilidades específicas por el daño ocasionado al medio ambiente. (...) habiéndose determinado que existe responsabilidad por parte de la empresa demandada como sucede en el caso de marras, proceso en el cual como ya se indicó, esta empresa sí estuvo representada por el recurrente y tuvo oportunidad de defensa, la responsabilidad conexa que es la que establece el artículo 101 ya citado, -que le corresponde a los titulares de la empresa demandada-, es una responsabilidad objetiva, que no requiere demostrar culpa o negligencia del titular de la empresa para ser exigida, únicamente la derivada propiamente de la actuación de la empresa, por lo que, teniendo en consideración además que el recurrente fue el representante legal de la empresa y a la vez es el titular de la misma, no puede alegar desconocimiento del proceso ni de la aplicación de la ley como responsable de ésta, de la cual no pudo lograr que resultara absuelta. (...)”. (Voto No. 1669 de las 14 horas 51 minutos del 18 de febrero del 2000).


“(...) el inciso c) del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente efectivamente fija la competencia del Tribunal Ambiental para fijar —siempre en sede administrativa— las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, esto no es más que un corolario dentro de la competencia general del Tribunal (...)”  (Sentencias números 13535 de las 16 horas 16 minutos del 30 de noviembre y 14076 de 9 horas 28 minutos del 10 de diciembre, ambas del 2004).


E. PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 8, INCISO H) DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS


Se alega que el texto del inciso d) del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, al disponer que las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo son irrecurribles, viola el principio de doble instancia.


Tal interpretación no es de recibo, pues el administrado puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a impugnar tales resoluciones, tenor del artículo 49 de la Constitución Política y la ley reguladora de esa jurisdicción. Ya se han perfilado en la jurisprudencia constitucional los alcances de este principio en la vía sancionadora administrativa:


“I.- El recurrente alega violados sus derechos de defensa y debido proceso, así como el principio de legalidad, con lo actuado por el Tribunal Ambiental Administrativo, al ordenar la demolición de una edificación (...) Finalmente, igual suerte debe seguir el alegato en relación con la doble instancia, el cual considera el recurrente le ocasiona una violación a su derecho fundamental a ser juzgado por un juez imparcial y de instancia superior. (...) Ahora bien, como bien lo dice la norma indicada supra, las resoluciones del Tribunal recurrido agotan la vía administrativa, por lo que con lo resuelto por éste quedó abierta la posibilidad de plantear la discusión -como corresponde- en la vía ordinaria contencioso administrativa, a quien por mandato legal le compete resolver los conflictos y las situaciones expuestas en el memorial inicial. (...) Por no encontrar este Tribunal violación alguna a los derechos de la amparada en cuanto al derecho a la doble instancia, y por no corresponderle conocer y resolver los demás extremos planteados en el memorial inicial, lo pertinente es rechazar el recurso por inadmisible.” (Voto No. 1536 de las 17 horas 30 minutos del 16 de febrero del 2000).


Aprovecha este Tribunal la oportunidad para recordarle a la parte recurrente que, en principio, no se viola el Principio de la Doble Instancia en Sede Administrativa, ya que siempre cabe la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa.” (Voto No. 8094 de las 10 horas 11 minutos del 11 de junio del 2006. En esta misma línea, pueden verse las resoluciones: 7019-95, 7041-96, 8749-2000, 1545-2001, 2084-2003, 13585-2003, 5347-2005, 1082-2006, 5539-2006 y 6069-2006).


F. ARTÍCULO 124 CONSTITUCIONAL RELATIVO A LA FORMACIÓN DE LAS LEYES


Los accionantes alegan violación del artículo 124 constitucional, ocasionada por la omisión de publicar en el Periódico Oficial el texto sustitutivo del proyecto original. Según señalamos al contestar la audiencia sobre la acción interpuesta con el mismo argumento en contra de la Ley No. 7837 de 5 de octubre de 1998, bajo el expediente No. 03-012485-0007-CO, no llevan razón:


“Ni el Derecho de la Constitución, ni el Derecho Parlamento (conjunto de principios –fuentes axiológicas-, normas –fuentes normativas- y usos y costumbre –fuentes sociológicas- que regulan la organización, el funcionamiento y los procedimientos parlamentarios) exigen que, cuando se aprueba un texto sustitutivo en un órgano parlamentario en el iter legislativo, se deba publicar en el Diario Oficial La Gaceta. Lo que se deriva del principio de publicidad y del numeral 117 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es que el proyecto de ley debe publicarse en ese medio de comunicación; las distintas modificaciones que, por la vía de las mociones de fondo, que presentan y aprueban los diputados y órganos parlamentarios, se le van introduciendo al texto base o proyecto de ley, no requieren de cumplir con este trámite. Nuestra postura parte de un fundamento normativo y lógico. En primer término, porque el inciso ch) del numeral 163 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que regula el trámite en primer debate de las mociones de texto sustitutivo en las Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, no exige la publicación, en el eventual caso de que se adopte. Esta norma, recoge una práctica y costumbre parlamentaria – fuente sociológica-, de vieja data, en el sentido de no publicar los textos sustitutivos adoptados, salvo que así lo acuerde el órgano parlamentario.


En segundo lugar, la tesis que estamos siguiendo también encuentra respaldo en el numeral 83 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual, en forma expresa, señala que los dictámenes no se deben publicar en el Diario Oficial La Gaceta, salvo si la Comisión lo acuerda expresamente. En esta dirección, se puede afirmar que, si el Derecho Parlamentario no exige la publicación de los dictámenes, los cuales, obviamente, han modificado significativamente el proyecto original presentado y publicado, con mucho menos razón se deben publicar los textos sustitutivos, los cuales constituyen simples textos bases para encausar la discusión y la votación en el órgano parlamentario. (...)


De otra parte, la Sala ha admitido que no siempre, la falta de publicación en un determinado momento procesal, constituya un vicio invalidante del procedimiento legislativo. Al respecto indicó:


“La Sala no estima que esta circunstancia lesione el principio de publicidad, típico del procedimiento legislativo: este principio, en primer lugar, no se satisface por un acto único, como, por ejemplo, la publicación de la proposición, sino que se realiza en las diferentes fases del procedimiento, y en la propia publicidad a que están sometidos los trabajos de los órganos legislativos. Además, observa el tribunal que ya admitida la proposición (en el caso sobre el que versa esta opinión), y rendido el dictamen de la Comisión a que se refiere el inciso 3) del artículo 195, éste se publicó, como se estilaba. Por consiguiente, arriba la Sala a la conclusión de que la falta de publicación de la proposición de reforma constitucional de que aquí se trata, no configura un vicio que invalide el procedimiento.” (Véase el voto n.° 11560-2001)”


Efectivamente, al resolver esa acción, la Sala estimó:


V.- ALEGADA INFRACCIÓN AL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN SEDE LEGISLATIVA. En criterio del accionante se infringió el principio de publicidad, particularmente, en su proyección específica al ámbito parlamentario, puesto que, los textos sustitutivos del proyecto de ley de creación de la Corporación Ganadera, durante el iter legislativo no fueron publicados, con lo que resultaron quebrantados los artículos 123 de la Constitución Política y 117 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular, tal y como informa el órgano asesor —Procuraduría General de la República— no existe norma o costumbre legislativa que imponga la publicación de los textos sustitutivos que surgen durante el curso del procedimiento legislativo como consecuencia de las mociones que presentan los diputados en el ejercicio de su poder de enmienda, lo único que exige el texto constitucional y el Reglamento de la Asamblea Legislativa —en cuanto parámetro de constitucionalidad— es la publicación del proyecto original. Debe tomarse en consideración que todo el procedimiento legislativo está diseñado para garantizar la publicidad y el escrutinio público, razón por la cual las sesiones de las comisiones son públicas y sus deliberaciones son gravadas [sic] e impresas en las actas que también son de acceso público.” (Voto No. 4866 de las 15 horas 12 minutos del 5 de abril del 2006).


Por otra parte, el derecho de enmienda de los legisladores sobre el texto original del proyecto tiene raigambre constitucional, y sus límites, desarrollados por la jurisprudencia, no fueron rebasados en la tramitación de la Ley No. 7554:


“Emanan del principio democrático tanto el derecho de iniciativa, regulado en la Constitución, como el derecho de enmienda, del cual se ocupa el Reglamento legislativo al tratar las llamadas mociones de fondo y forma. Ambos se originan en ese principio y en su virtud constructiva. El primero implica participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El derecho de enmienda también es un medio de participar en el proceso de formación de la ley, que hace posible influir en el contenido definitivo de ésta. Ambos derechos están necesariamente relacionados y han de ser observados durante el proceso formativo de la ley, pero ninguno de ellos puede tiranizar al otro (por regla general). Así, por ejemplo, no puede aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia a la que el proyecto se refiere bajo la particular concepción de su proponente legítimo (ya fuera que se intente o no usurpar las ventajas de un proceso ya avanzado). Pero tampoco puede pretenderse que la iniciativa impone a la Asamblea el limitado deber de aprobar el proyecto o rechazarlo, sin posibilidad de ahormarlo con arreglo a los diversos puntos de vista de los diputados (ésto solo podría ocurrir en hipótesis excepcionales, que no son de interés aquí, y a las que la Sala se ha referido en resoluciones como la No. 1631-91 de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno). Si lo primero haría nugatorio el derecho de iniciativa, esto último equivaldría a obstruirle o negarle a la Asamblea el ejercicio de su función política transaccional, para la que naturalmente tiene mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir de su artículo 105), y presumiblemente obstaculizaría o impediría de manera abusiva el juicio eficiente de la mayoría. Es aproximadamente en este sentido que se suele decir que el texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho de enmienda. De esta manera, es congruente con la vitalidad de ambos derechos y la necesidad de armonizarlos la posibilidad de rechazar, por la vía de las mociones de fondo, la orientación que el proponente da a la materia que constituye el objeto del proyecto; es decir, no es ilícito que la regulación de esa materia se haga en definitiva con sujeción a perspectivas diferentes de las adoptadas por el proponente. Esto puede significar que el proyecto sea modificado de manera sustancial, en todo o en parte, o que sea adicionado o complementado, etc., sin perjuicio del debido respeto a la materia sobre la que versa. Una ley es casi siempre un texto transado, y esta realidad, cuya presencia cotidiana es tan exigente y determinante a los ojos del legislador -que corre el riesgo de frustrarse y frustrar el ejercicio de su función si no cuenta con ella-, no ha de impregnar menos el juicio imparcial e independiente del contralor jurisdiccional de su validez. En lo fundamental, lo que éste debe esmerarse en cuidar, en cada caso, es que las demandas del proceso político legislativo no hayan avasallado el principio democrático y su secuela de disposiciones y principios derivados o conexos (por ejemplo, la publicidad, la deliberación, la corrección del debate, etc.).” (Voto No. 3513 de las 8 horas 57 minutos del 15 de julio de mil novecientos noventa y cuatro, reiterado por el voto No. 10091 de las 14 horas 30 minutos del 9 de octubre del 2001).


Esta conexidad en cuanto a la materia a la que alude el texto destacado en negrita, existe entre el proyecto de ley que fuera presentado al conocimiento de la Asamblea Legislativa el 7 de mayo de 1987 (folio 108 del expediente No. 10435) y publicado en La Gaceta No. 107 del 5 de junio de ese año, y el texto aprobado como Ley No. 7554, según se ilustra a continuación, con algunos ejemplos:


El nombre sigue siendo el mismo; ambos contienen disposiciones sobre la educación ambiental, la participación de medios de comunicación colectiva, la evaluación previa del impacto ambiental de obras o actividades, ordenamiento territorial o zonificación, el control de sustancias químicas y radioactivas, la contaminación sónica, el manejo de los desechos, los recursos naturales, el recurso hídrico, el aire, los recursos marinos y costeros, los recursos energéticos, el suelo, flora y fauna, el recurso forestal, el paisaje, cuencas hidrográficas, áreas silvestres protegidas y participación ciudadana.


Ambos textos atribuyen su aplicación al Ministerio de Recursos Naturales y del Ambiente (en el proyecto), hoy Ministerio del Ambiente y Energía —la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Tribunal Ambiental Administrativo son órganos de esa cartera— y contemplan consecuencias sancionadoras para la violación de sus normas y otras disposiciones sobre el manejo y uso de los recursos naturales o protección ambiental.


Finalmente, el texto aprobado guarda concordancia con la filosofía esbozada en la exposición de motivos del proyecto original, sin apartarse de la intención inicial de la propuesta.


III.- CONCLUSIÓN.


Con fundamento en lo dicho, este Órgano Asesor recomienda a la Sala Constitucional desestimar la acción interpuesta en todos sus extremos.


NOTIFICACIONES: Las atenderé en mi despacho, situado en el tercer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.


San José, 7 de setiembre del 2004.


 


Lic. Farid Beirute Brenes


PROCURADOR GENERAL ADJUNTO


 


FBB/SFC





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