SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

ACCIONANTE:             TECNOLOGÍA SIGLO MÁGICO, SOCIEDAD ANONIMA

CONTRA:                                  ARTICULO 46, INCISO d), DEL REGLAMENTO DE PATENTES MUNICIPALES DE PEREZ ZELEDÓN, N° 90-1, DECRETADO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PEREZ ZELEDON, EN EL ARTÍCULO 5 INCISO 1.a) DE LA  SESION  ORDINARIA 90-99 DEL 5 DE OCTUBRE DE 1999. 

EXPEDIENTE:                           06-011225-0007-CO

INFORMANTE:                          Iván Vincenti Rojas, Procurador Administrativo

SEÑORES MAGISTRADOS:

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, Procuradora General de la República, según acuerdo único, artículo tercero, tomado por el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria número 93 del 23 de marzo del 2004, publicado en La Gaceta número 82 del 28 de abril del mismo año y ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6189-04-05, sesión ordinaria del 21 de julio del 2004, publicado en La Gaceta número 158 del 13 de agosto del mismo año, me presento, dentro del término conferido en auto de las once horas con cincuenta minutos del veintiocho de setiembre del año en curso, con el fin de evacuar la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República, acerca de la acción de inconstitucionalidad que interpone el apoderado especial judicial de la sociedad Tecnología Siglo Mágico, S.A. contra el inciso d) del artículo 46 del Reglamento de Patentes Municipales de Pérez Zeledón.

A efecto de guardar un orden en la exposición de nuestros argumentos, consideramos conveniente hacer, en primer término, un resumen de la posición que asume la accionante, para luego analizar los temas de la legitimación que aduce tener para el planteamiento de la acción, así como lo relacionado con el fondo de las presuntas violaciones constitucionales del texto reglamentario impugnado.

I.                                Posición del accionante.

Se manifiesta, en el libelo de la acción, que la legitimación para acudir a esta vía se encuentra en el recurso de amparo interpuesto por la misma sociedad anónima contra la la Municipalidad de Pérez Zeledón, y que se tramita bajo el expediente de esa Sala número 06-010963-0007-CO.

Indica el apoderado especial judicial de la sociedad que a su representada le fueron decomisadas varias máquinas de juegos de dos locales comerciales donde se ubicaban.  Habiendo solicitado que se le devolvieran las máquinas, la Municipalidad indica que, de conformidad con el inciso d) del artículo 46 del Reglamento de Patentes Municipales, deberá cancelarse una multa.  El interesado impugna tal criterio, pero es confirmado en vía de alzada, por la Alcaldesa Municipal, mediante acto contenido en resolución RES-040-06-DAM de las diez horas con treinta y seis minutos del cinco de setiembre del dos mil seis.

En cuanto al fondo, se sostiene que la sanción administrativa que contempla el inciso cuestionado proviene de un reglamento autónomo municipal, y que equivale a un cuarenta por ciento sobre el valor de la mercadería que se solicita sea devuelta a su legítimo titular.  Sin embargo, estima que la aplicación de dicha disposición a la actividad de máquinas de juegos deviene en improcedente, lo cual lesiona los derechos fundamentales que se indican de seguido.

En primer término, se cuestiona la razonabilidad técnica y jurídica del texto.  En lo que atañe propiamente a lo primero, se hace referencia a la respuesta que brindó éste Órgano Asesor de esa Sala en la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente 06-002568-0007-CO, y en el que realizamos cuestionamientos sobre la procedencia de que sanciones administrativas como las contenidas en el Reglamento de Patentes Municipales de Pérez Zeledón fueran dispuestas vía reglamento autónomo.  Igualmente, se cita el dictamen C-183-2000 del 11 de agosto del 2000, en el cual también esta Procuraduría General realiza consideraciones en punto a los requisitos para el establecimiento de sanciones administrativas, especialmente en el caso de las multas.  Con fundamento en esos antecedentes, el accionante niega razonabilidad técnica al inciso aquí cuestionado, pues lo considera excesivo, “… en cuanto se entiende y se aplica como una sanción administrativa en materia de máquinas para juegos.”    Lo que se cuestiona, en concreto, es que la multa que se pretende cobrar no encuentra sustento alguno en norma de rango legal que sea aplicable a la actividad de explotación de máquinas de juegos lícitas.  Tampoco encuentra justificación técnica en la fijación de un porcentaje de cuarenta por ciento para el cálculo de la multa, lo que torna a la norma en arbitraria.  De suerte que, además, se lesione los derechos fundamentales a la libertad de comercio y a la propiedad privada.   En concreto, el razonamiento que sostiene el alegato que nos ocupa, se sintetiza en esta posición:

“Por lo expuesto, consideramos que la norma aquí refutada es inconstitucional, porque no existe una regulación proporcionada entre el fin que se pretende –sancionar una determinada actividad en beneficio del orden público- con el medio utilizado para ello, sea la reglamentación autónomo municipal sin autorización legal, ya que si el legislador no contempló en las leyes especiales autorización para que se implementara por los ayuntamientos sanciones administrativas de tal magnitud, el irrespeto a esa voluntad legislativa provoca una innecesaria limitación a la actividad comercial que desarrollamos, violentándose directamente nuestros derechos al ejercicio del comercio y el derecho a la propiedad privada.”

            El segundo argumento que se esboza contra el inciso cuestionado hace relación con el alegado quebranto del principio de razonabilidad por igualdad.  En este sentido, se cuestiona que sea únicamente en el cantón de Pérez Zeledón donde se sanciona con una multa como la descrita la actividad comercial de explotación de máquinas de juegos, mientras que en el resto del país se atiende a la regulación de la Ley de Juegos y su reglamento.  De suerte tal que, en su caso particular, la sociedad que interpone la acción recibe un trato desigual con respecto a otros empresarios en el país, que no sufren la imposición de una multa contenida en un reglamento autónomo.

            En tercer lugar, se afirma que el fin que persigue el reglamento es ilegítimo por quebranto a derechos fundamentales que son aplicables a la actividad lícita que desarrollan empresas como la accionante.  De suerte tal que, al no infringirse el numeral 28 de la Constitución Política, la disposición atacada en esta gestión jurisdiccional no hace más que limitar el derecho de propiedad privada a través de la imposición de una multa, siendo una limitación grosera e injustificada.  Lo que resulta cuestionable es, en palabras del accionante, es:  “En consecuencia las transgresiones a nuestros derechos fundamentales por limitarnos la libertad de comercio y el derecho de propiedad privada, radican en el hecho que la fuente normativa de donde provienen esas limitaciones se encuentra en un reglamento autónomo municipal, desatendiendo por completo el fin buscado por la Ley y el Reglamento de Juegos.”    Si la multa no proviene del cuerpo normativo de rango legal que regula las máquinas de juego, entonces la sanción no es necesaria, y tampoco es idónea para la regulación de esta actividad comercial; y, por último, tampoco es proporcionada, pues la limitación es más gravosa (desde el punto de vista pecuniario) que el beneficio que supuestamente persigue la Municipalidad.

            Un último argumento que se ensaya en la acción de inconstitucionalidad lo es el quebranto a la jerarquía normativa, específicamente en lo que atañe a que por vía de reglamento autónomo municipal se desconoce la existencia de una ley (la de Juegos), y se constituye una multa que no está regulada en aquel cuerpo normativo.  Por esta vía se quebrante, en su tesis, la reserva de ley que deriva del numeral 28 del Texto Fundamental.

II.                              Posición de la Procuraduría General de la República.

En primer término, se cuestiona este Órgano Asesor de la Sala Constitucional si en el presente caso el recurso de amparo en que se hace descansar el asunto previo, a los efectos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, efectivamente deviene en un proceso que cumpla parámetros mínimos para que se abra la legitimación al accionante en esta vía de la acción de inconstitucionalidad.   Nuevamente, reiteramos la importancia de la línea jurisprudencial sentada por esa Sala Constitucional sobre este extremo:

“I.- DE LOS REQUISITOS Y PRESUPUESTOS PARA FORMALIZAR ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con determinadas formalidades, que si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la impugnación que se hace.  En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas.  En el párrafo primero, se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial -en el que se incluyen los recursos de hábeas corpus o de amparo-, o en la administrativa, únicamente en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal.  El requisito de la existencia de este asunto pendiente de resolver, ha sido interpretado por esta Sala de manera tal que, no basta la mera existencia de ese asunto, sino que se requiere de su invocación en el asunto principal, de manera que constituya “ medio razonable para amparar el derecho o interés considerado lesionado”, tal y como lo dispone la norma en comentario, es decir, no basta la mera invocación de inconstitucionalidad de la norma cuestionada, sino que la misma debe ser de aplicación -directa o indirecta- en el asunto que le da sustento a la acción; tal y como lo ha manifestado en forma reiterada esta Sala, entre otras, ver las sentencias 01668-90, 04085-93, 00798-94, 03615-94, 00409-I-95, 00851-95, 04190-95, 00791-96. Asimismo, requiere de ciertas formalidades importantes, como la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, autenticación por abogado del escrito de interposición de la gestión, las copias necesarias para los magistrados integrantes de la Sala, la Procuraduría y las partes que intervienen en el asunto principal, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), y certificación literal del libelo de impugnación, los cuales, en caso de no ser aportadas por los accionantes, deben ser prevenidos para su cumplimiento por el Presidente de la Sala.

II.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN POR NO TENER ASUNTO PREVIO. La acción en estudio es inadmisible, procediendo en consecuencia, su rechazo de plano, precisamente por incumplir el primer requisito de admisibilidad, sea, por no tener asunto pendiente, en los términos previstos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, previamente explicados en el Considerando anterior. En efecto, el asunto que solicita que se tenga como previo, para fundamentar su legitimación para accionar en esta vía, es el recurso de amparo que promovió contra el Área de Cobro Administrativo del Área de Cierre de Negocios y Administración de Bienes y la Gerencia de la División Financiera, todos de la Caja Costarricense de Seguro Social, que se tramita en expediente número 05-00085-0007-CO, fue rechazado de plano mediante sentencia número 2005-00565, de las diecisiete horas dieciséis minutos del veinticinco de enero último, bajo la consideración de tratarse de un asunto mera legalidad, con lo cual, no podría sustentar una acción de inconstitucionalidad.

" III.- Finalmente, debe señalarse que por la forma en que se resuelve este amparo no es idóneo para servir como asunto base de una eventual acción de inconstitucionalidad tal y como se solicita, ya que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solo ciertos sujetos muy calificados pueden plantear directamente la acción de inconstitucionalidad, mientras que los demás deben tener un asunto base pendiente de resolver ante los Tribunales ordinarios, o, en su lugar, en la vía administrativa; asunto en el que la inconstitucionalidad debe invocarse como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En punto a lo anterior, no puede dejar de advertirse la situación concreta planteada en el recurso, específicamente en lo que se refiere a la posibilidad que otorga el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de interponer una acción de inconstitucionalidad sobre la base de un recurso de amparo o de hábeas corpus pendiente ante ella, en el sentido de que para estos casos es absolutamente necesario que éstos sean admisibles, es decir, que efectivamente se trate de un asunto en el que estén de por medio no sólo derechos fundamentales, sino también que para su resolución hayan de aplicarse las normas cuya inconstitucionalidad se pretende, situación que no se presenta en el caso concreto; de allí que un amparo o hábeas corpus manifiestamente improcedente no constituye medio razonable de amparar ningún derecho o interés, tal y como se da en este caso y por ello no puede pretenderse dentro de aquél una declaratoria de inconstitucionalidad (Ver en similar sentido las sentencia número 2000-03153 de las 11:09 horas del 14 de abril del 2000 y 2004-05348 de las nueve horas con cincuenta minutos del veintiuno de mayo del dos mil cuatro). En razón de lo señalado, el presente recurso es inadmisible y procede su rechazo de plano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, como al efecto se declara. "

En este sentido, debe tenerse en cuenta que aún cuando la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que los recursos de amparos o de hábeas corpus pueden motivar la incidentalidad de las acciones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha indicado en forma reiterada –entre otras, las sentencias número 576-96, 0746-96, 0857-96, 2511-96, 2568-96, 5773-96, 8981-99-, que para que eso suceda, el recurso promovido ante esta Sala debe ser admisible, es decir, para que sea procedente una acción de inconstitucionalidad, el asunto que figura como pendiente de resolver, también debe serlo:

" III).- Por otra parte, la Sala no puede dejar de advertir la situación concreta planteada en el recurso,  específicamente en lo que se refiere a la posibilidad que otorga el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de interponer una acción de inconstitucionalidad sobre la base de un recurso de amparo o de hábeas corpus pendiente ante ella, debiendo indicarse que para estos casos es absolutamente necesario que éstos sean admisibles; es decir, que efectivamente se trate de un asunto en el que estén de por medio no sólo derechos fundamentales de las personas, sino también que para su resolución hayan de aplicarse las normas cuya inconstitucionalidad se pretende; un amparo o hábeas corpus manifiestamente improcedente no constituye medio razonable de amparar ningún derecho o interés, y por ello no puede pretenderse dentro de aquél una declaratoria de inconstitucionalidad, pues ello implicaría reconocer, por esa vía, la existencia en nuestro ordenamiento de una acción popular como presupuesto de legitimación para el acceso al control de constitucionalidad de las normas, situación que en reiteradas oportunidades se ha sido rechazado, tanto en la doctrina especializada, como la propia jurisprudencia de esta Sala.-” (Sentencia número 0416-96, de las dieciséis horas nueve minutos del veintitrés de enero de mil novecientos noventa y seis.)

Al no haber pendencia, se incumple el requisito exigido en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que no se puede admitir la gestión, dado que implicaría abrir la jurisdicción constitucional en materia de acciones de inconstitucionalidad, a modo de una acción popular, lo cual, además de absurdo, resulta improcedente en nuestro sistema procesal constitucional, virtud de la normativa que rige esta Jurisdicción, ya que como ha señalado en forma reiterada por esta Sala, la acción popular está expresamente prohibida en virtud de que la acción tiene naturaleza eminentemente incidental, y sólo excepcionalmente, es que se admite sin la existencia de ese asunto previo, tal y cómo se dispone en los párrafos segundo y tercero del citado artículo 75.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.”  (Resolución 5303-2005 de las quince horas del cuatro de mayo del dos mil cinco.  Lo resaltado está contenido en el original)

De conformidad con las copias que nos fueron entregadas conjuntamente con el auto que confiere la audiencia, se destaca la que corresponde el recurso de amparo interpuesto en fecha 5 de setiembre del 2006, y que literalmente se dirige contra “… el artículo 46 inciso d) del Reglamento de Patentes Municipales (…)”.   En la relación de hechos que contiene el libelo que se comenta, se indica la existencia de la resolución RES-0611-06-SPL, de las quince horas con diez minutos del primero de setiembre del dos mil seis, en donde la Municipalidad de Pérez Zeledón, a través del Sub-proceso de Patentes y Licencias,  rechaza la solicitud de devolución de varias máquinas para juegos, amén de que se impone una multa administrativa (de ciento veintidós mil doscientos sesenta y ocho colones).  Luego, se afirma que tal multa no tiene sustento en norma de rango legal alguna.   Entonces, atendiendo a lo indicado, se acude al amparo, haciendo la expresa petición de que se faculte a utilizar la posibilidad de conversión del amparo a una acción que regula el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.   Precisamente, sobre esa potestad de conversión, no se acredita que haya habido resolución en el sentido que lo solicitó el gestionante del recurso de amparo.  Pero lo que nos llama la atención es sí, en el fondo, el recurso de amparo que aquí se comenta efectivamente cumple los parámetros destacados en la jurisprudencia supra destacada.

En relación con lo dicho en el párrafo precedente in fine, valga destacar la sucesión de resoluciones administrativas que llevan a la accionante a gestionar ante esta Sala Constitucional.   Es cierto que en la resolución RES-0611-06-SPL de las quince horas con diez minutos del primero de setiembre del dos mil seis, el Sub-proceso de Patentes y Licencias resuelve un recurso de revocatoria contra la resolución RES-0389-06-SPL.  En este último acto administrativo fue donde, efectivamente, se condicionó la devolución de seis máquinas de juegos a la cancelación de una multa por un monto de 122.268 colones.  En cuanto a los alegatos para el recurso de revocatoria, parece desprenderse del análisis que hace la Corporación en la RES-0611-06-SPL, que el principal argumento de la aquí actora lo era que la multa quebrantaba el principio contenido en el artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública.    Luego de resuelto el recurso de revocatoria, el asunto pasa al despacho de la Alcaldesa Municipal, la cual emite la resolución RES-040-06-DAM.   Nuevamente, al hacer el recuento de los alegatos de la parte aquí accionante, se evidencia que no se fundamentaron los recursos administrativos en la supuesta inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 46 que aquí se impugna.   La resolución de la Alcaldía Municipal se notifica, según las copias que se nos adjuntan, el día 5 de setiembre del 2006.   Entonces, de lo hasta aquí expuesto, no se entiende cómo el procedimiento administrativo que se venía siguiendo en la Municipalidad de Pérez Zeledón sea un asunto que cumpla los requisitos destacados por la jurisprudencia en la interpretación del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Nos termina de confirmar la anterior tesis el hecho de que el accionante, ese mismo día 5 de setiembre del 2006, interpone el recurso de amparo que ahora alega en su favor como el asunto base para la acción.  Pero cómo ya destacábamos líneas atrás, el amparo no se dirige contra actuación administrativa alguna, ni se desprende de su texto una hilada y coherente argumentación que precise cuál o cuáles derechos fundamentales se están conculcando con la disposición municipal que condicionaba la devolución de las máquinas a la cancelación de una multa de ciento veintidós mil doscientos sesenta y ocho colones.  Por el contrario, el argumento central y único del amparo lo es la solicitud de inconstitucionalidad del inciso d) que aquí nos ocupa.  Incluso, podría pensarse que, ante la emisión de la RES-040-06-DAM, en el correspondiente recurso de apelación que pudo haberse interpuesto, el accionante hiciera el alegato de inconstitucionalidad que, ahí sí, daría base para la interposición de la acción.

Pese a las características apuntadas en el los párrafos precedentes, tenemos que el accionante acude, en fecha posterior a ser notificado de la resolución de la Alcaldía Municipal a formular, directamente en nuestro criterio, la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa.  Atendiendo a los derechos que se ven protegidos con el recurso de amparo (artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), el mínimo requisito de formalidad que puede analizarse en tal gestión es que se argumente el porqué la actuación administrativa está poniendo en riesgo real o inminente un derecho fundamental.   En el presente caso, tal y como se desprende de la lectura del ya tantas veces citado libelo del amparo, ello no queda claro, pues incluso, nótese que no llega a entenderse como una multa administrativa de ciento veintidós mil colones pueda implicar una sanción confiscatoria (en los términos del artículo 40 del Texto Fundamental) tal y como se alega en el libelo del amparo.   Amén de ello, se desdeña la posibilidad de discutir los temas de mera legalidad (contraposición del Reglamento de Patentes con la normativa pertinente en materia de máquinas de juegos lícitos) en la jurisdicción contencioso administrativa, convirtiendo la mera alegación contenida en el amparo en la justificación para acudir a la vía de la acción de inconstitucionalidad.  

En criterio de esta Procuraduría General, en el presente caso, el amparo que se cita como asunto previo a los efectos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no reúne los requisitos mínimos para ostentar tal condición, deviniendo la acción inadmisible precisamente por tratarse, antes bien, de una gestión directa de inconstitucionalidad.

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            Si llegare estimar la Sala Constitucional que los reproches de legitimación realizados no son de recibo, esta Procuraduría General reitera, en todos sus extremos, los criterios brindados al momento de evacuar la audiencia conferida en el expediente 06-002568-0007-CO de ese mismo Tribunal, y que versan sobre otras disposiciones igualmente contenidas en el Reglamento de Patentes Municipales de Pérez Zeledón, el cual adjunto.  En nuestra opinión, los razonamientos allí esbozados son igualmente aplicables al presente cuestionamiento, de donde concluiríamos sobre la inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 46 por quebrantar el numeral 45 de la Constitución Política.

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            En la forma expuesta dejo evacuada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES:   En la oficina de recepción de documentos que se ubica en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en este Circuito Judicial de San José.

San José, 24 de octubre del 2006.

                                                                       Ana Lorena Brenes Esquivel

                                                                       PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA

Ivr.