SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD N° 07-10348-0007-CO

PROMOVENTE: CENTRO INDUSTRIAL MANUFACTURERO EL ROBLE S.A.

CONTRA: ARTÍCULO 83.9 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

INFORMANTE: Dr. Fernando Castillo Víquez

Señores Magistrados:

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula 4-127-782, en mi condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según Acuerdo del Consejo de Gobierno N° 93 del 23 de marzo del 2004 (Gaceta N° 82 del 28 de abril último), ratificado por Acuerdo Legislativo N° 68189-04-05, del 21 de julio del 2004 (Gaceta N° 158 del 13 de agosto del 2004), con el debido respeto contesto la audiencia que confiere la resolución de las 14:20 horas del 11 de setiembre del 2007, notificada a las 9:30 horas del 14 del mismo mes, acerca de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por CENTRO INDUSTRIAL MANUFACTURERO EL ROBLE S.A.

Según informa dicha resolución, este proceso es promovido a fin de que se declare inconstitucional “el artículo 83.9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo”. “La norma se impugna en cuanto impide el ejercicio del derecho de acceso a la justicia cautelar, el cual ha sido calificado por la Sala Constitucional como un derecho fundamental, parte integral del núcleo esencial del derecho a una justicia pronta y cumplida”.

I.-        SOBRE EL  FONDO.

La norma que se impugna en esta acción señala que, en el caso de la materia tributaria o impositiva, en ningún caso el Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo accederá a la suspensión de la ejecución del acto o disposición impugnados.

Sobre este tema, la Procuraduría General de la República, concretamente en el informe que rindió a la Sala Constitucional en el expediente judicial n.° 95-00613-007-CA, asunto que fue resuelto mediante el voto n.° 5936-98, señaló, en lo que interesa,  que la no suspensión del acto tributario no es un obstáculo para el acceso a la justicia, dado que no impide que el contribuyente pueda impugnar el acto tributario. 

Como bien lo afirma el accionante, la Sala Constitucional rechazó de plano la acción de inconstitucionalidad argumentando lo siguiente:

“II.- Si sopesamos cuidadosamente los argumentos que ofrece el actor para fundamentar la demanda, se arriba con facilidad a la conclusión de que la médula de ésta lo constituye el alegato de que la norma impugnada no impide que la gestión cobratoria tributaria pueda avanzar hasta su fenecimiento, a pesar de que separadamente se esté cuestionando la procedencia de la obligación. Puestas de este modo las cosas, se percibe que la acción carece de razonabilidad en cuanto a servir como medio efectivo para la tutela de los derechos de la empresa accionante. En efecto, aun en el supuesto de que esta acción fuese declarada con lugar, de todas formas continuaría el trámite normal del proceso ejecutivo establecido en su contra, ya que el juzgador que conoce del proceso especial tributario seguiría estando impedido -por no haber norma que lo permita- de ordenarle al que sustancia el proceso ejecutivo que no siga adelante con los trámites. Esto es natural desde que ambos son independientes entre sí (los jueces y los procesos), y una eventual declaratoria de inaplicabilidad de la norma atacada no haría surgir otra en su lugar que sí autorice al tribunal del proceso tributario a proceder en el expresado sentido. Lo pertinente es, entonces, que la empresa actora ataque el resultado adverso que pudiera sufrir en el proceso sumario (cuyo pronunciamiento tan sólo goza de cosa juzgada formal), a través de la sucesiva acción plenaria (de la que resulte un fallo que produzca cosa juzgada material). En ese tanto, es claro que la presente acción resulta ociosa”.

Es importante mencionar que, en el presente asunto, la Administración Tributaria no ha ejercido las acciones judiciales pertinentes contra la accionante para cobrar la deuda por la vía ejecutiva, tal y como hemos podido comprobar con base en las consultas que hemos hecho en el Poder Judicial y en la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda, ya que sí tal hecho se hubiese producido, habría necesariamente que rechazar de plano la acción con fundamento en el antecedente citado del Tribunal Constitucional y de los Tribunales Contenciosos-Administrativos, pues ha sido tesis reiterada de que las impugnaciones de los actos tributarios en la vía ordinaria, no suspenden los cobros que hacen las Administraciones Tributarias en la vía ejecutiva.

También habría que rechazar de plano la acción si el motivo de inconstitucionalidad solo se alegó en el incidente de suspensión de los efectos de las resoluciones administrativas impugnadas en sede judicial, y no en el juicio principal, pues al haberse resuelto ya el incidente por medio de la resolución n.° 213-2007 de las 14:55 horas del 11 de mayo del 2007, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en el que se le rechaza, la acción de inconstitucionalidad no sería un medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Si se constata este hecho –la no invocación de la declaratoria de inconstitucionalidad en el juicio principal-, la Sala Constitucional debe de rechazar de plano la acción. Revisando el expediente judicial n.° 06-000392-0161-CA la invocación del vicio de inconstitucionalidad solo se hace en el incidente, por lo que el rechazo de plano de la acción es lo que jurídicamente procede.

En eventual caso de que se conozca el fondo de la acción, debemos mencionar que, con posterior al fallo de la Sala Constitucional y a la posición que asumió el Órgano Asesor, la primera, en el voto n.° 6224-05, estableció que hay un derecho fundamental de carácter innominado atinente a la justicia cautelar, al indicar lo siguiente:

“IV.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA CAUTELAR. A partir de una exégesis extensiva y progresiva del contenido esencial de la garantía individual contenida en el ordinal 41 de la Constitución Política, esto es, el derecho de los justiciables a obtener una justicia pronta y cumplida, resulta posible identificar el derecho fundamental atípico de las partes de un proceso a obtener una tutela cautelar. Incluso, el entonces Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sus autos-sentencia números 402 de las 15 hrs. del 29 de noviembre, 413 de las 16:20 hrs. del 29 de noviembre, 421 de las 9:30 hrs. y 422 de las 9:45 hrs. del 12 de diciembre, todos de 1995, así lo ha reconocido y denominado. No puede existir una tutela judicial pronta y cumplida o efectiva, si el órgano jurisdiccional no puede ejercer un poder de cautela flexible y expedito. Bajo esta inteligencia, la tutela cautelar es un componente esencial o una manifestación específica de una tutela judicial pronta y cumplida, puesto que, por su medio puede garantizar provisionalmente la efectividad de la sentencia definitiva o de mérito. Este derecho, al formar parte integral del núcleo esencial del derecho a una justicia pronta y cumplida, el legislador no puede negarlo, restringirlo o condicionarlo y el juez debe hacerlo efectivo cuando haya peligro para la efectividad de la sentencia. En otro orden de consideraciones, es menester señalar que el constituyente derivado, al reformar el artículo 49 de la Constitución Política, mediante la ley No. 3124 del 25 de junio de 1963, concibió un control de legalidad de la función administrativa universal y plenario, sin reductos exentos de fiscalización, de modo que, incluso, los más exorbitantes privilegios administrativos sustanciales, como, por ejemplo, la ejecutividad del acto administrativo, han quedado sujetos a tal control. Debe señalarse, también, que las medidas cautelares en los procesos asimétricos, como el contencioso administrativo en su configuración legislativa actual, en los que existe un quebranto al principio de igualdad por no encontrarse las parte contendientes en una posición de igualdad, toda vez, que la Administración pública acude a éste provista de prerrogativas sustanciales (v. gr. ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo) y formales (v. gr. plazos fugaces para interponer el proceso –caducidad de la acción-, el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, etc.), cumplen un papel de primer orden en su equilibrio y nivelación, resultando congruentes con el principio de la igualdad ante la ley (artículo 33 de la Constitución Política). Adicionalmente, no está a tono con el principio de igualdad que los justiciables gocen en otros órdenes jurisdiccionales de un sistema de tutela cautelar amplio y que en el contencioso-administrativo este sea incompleto e inflexible. A mayor abundamiento, este derecho fundamental tiene fuerte asidero en el principio general del Derecho procesal común o chiovendiano que expresa que “la necesidad de servirse del proceso para obtener la razón no debe convertirse en daño para quien probablemente tiene razón”, principio que le otorga a todos los jueces un poder general de cautela para que adopten las medidas precautorias necesarias e indispensables para evitar que la duración fisiológica –normal y ordinaria- y patológica de los procesos no vaya en detrimento de la parte que probablemente tiene la razón. Bajo esta inteligencia, no existe una reserva de ley para las medidas o poderes cautelares del juez.

 V.- CONTENIDO DEL DERECHO A LA TUTELA CAUTELAR. El derecho a la tutela cautelar, en cuanto incardinado en el contenido esencial del derecho más general a una justicia pronta y cumplida, comprende el derecho de pedir y obtener del órgano jurisdiccional las medidas cautelares necesarias, idóneas y pertinentes para garantizar la eficacia de la sentencia de mérito –función esencial de la tutela cautelar-, si se cumplen los presupuestos de ésta (apariencia de buen derecho -fumus boni iuris- y el peligro en la mora -periculum in mora-). Correlativamente, el órgano jurisdiccional tiene la obligación de ordenar o emitir la medida provisoria si concurren los presupuestos para su adopción. Del núcleo esencial del derecho fundamental a la tutela cautelar, se pueden extraer dos consecuencias, a saber: a) El otorgamiento de una medida cautelar no depende, exclusivamente, del libre y prudente arbitrio o discrecionalidad judicial, y b) el legislador ordinario no puede negar, limitar, restringir o condicionar tal derecho. Los límites extrínsecos de este derecho fundamental están constituidos por los principios de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), para evitar un privilegio injustificado o una distinción objetivamente infundada y el de proporcionalidad, en sus diversas especificaciones de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, así como por el derecho fundamental a la defensa y el contradictorio (artículo 39 ibidem). Bajo esta inteligencia, la tutela cautelar es constitucionalmente obligatoria cuando puedan desaparecer, dañarse o perjudicarse, irremediablemente, las situaciones jurídicas sustanciales de las partes, llámense derechos subjetivos o intereses legítimos, puesto que, el juzgador esta llamado a protegerlos y repararlos (artículos 41 y 49 de la Constitución Política).

VI.- TUTELA CAUTELAR Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL. De conformidad con el texto constitucional (artículo 153 de la Constitución Política), la función jurisdiccional, en un sentido material, consiste en conocer de las causas, resolverlas definitivamente –con autoridad de cosa juzgada, artículo 42 de la Constitución Política- y ejecutar las resoluciones. Desde esta perspectiva, la tutela cautelar se constituye en un poder jurisdiccional implícito en el contenido del numeral 153 de la Constitución Política, necesario para garantizar provisionalmente la eficacia del pronunciamiento judicial contenido en la sentencia de mérito y, por consiguiente, su ejecución. Conviene agregar que la tutela cautelar tiene una clara e inequívoca vocación instrumental, accesoria y transitoria, características a partir de las cuales encuentra fundamento en el poder principal de cognición y decisión del órgano jurisdiccional. El órgano jurisdiccional, como un poder constitutito más, debe procurar, en todo momento, una eficacia inmediata y directa del Derecho de la Constitución, para el caso de los preceptos constitucionales 33, 41, 49 y de los principios y valores ahí supuestos y presupuestos, en cuanto lo vincula fuertemente por aplicación del principio de la supremacía constitucional (artículo 10 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), de modo que aunque los textos legales no contemplen determinadas medidas cautelares, deben utilizar su poder general de cautela contenido en el ordinal 153 de la Constitución Política, a fin de brindarle una eficacia progresiva y extensiva al derecho fundamental a la tutela cautelar. En efecto, la interpretación por el juez contencioso-administrativo del ordenamiento procesal administrativo, conforme con el Derecho de la Constitución –artículos 33, 41 y 49 de la Carta fundamental-, le impone adoptar las medidas cautelares necesarias e idóneas para garantizar provisionalmente la eficacia de la sentencia de mérito, incluso, claro está, las denominadas, frente a la clásica y negativa de la suspensión de la ejecución del acto administrativo, las positivas o anticipatorias.

VII.- DISEÑO LEGISLATIVO DEL SISTEMA DE TUTELA CAUTELAR EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINSTRATIVO. La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966) consagra, en apariencia, un sistema cautelar típico o numerus clausus, por cuanto, en su ordinal 91 solo regula el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica en que cabe la suspensión de la ejecución del acto administrativo, con un ámbito de aplicación muy reducido para los actos positivos de gravamen y ejecutables. Esa ha sido la medida cautelar por antonomasia bajo la concepción de un proceso contencioso-administrativo revisor u objetivo (juicio al acto administrativo), de corte eminentemente anulatorio, sin embargo, modernamente se ha producido un replanteamiento de su función para estimarlo, también, como un proceso subjetivo y plenario. En todo caso, la conclusión apriorística anteriormente señalada, queda desvirtuada si se repara en la cláusula supletoria general contenida en el artículo 103 de ese cuerpo normativo, la cual reza, al efecto, lo siguiente: “En lo no previsto en esta ley regirán, como supletorios, el Código de Procedimientos Civiles y las disposiciones orgánicas generales del Poder Judicial”. A partir de esta norma, el juez contencioso-administrativo, tanto en los procesos contencioso-administrativos de mera anulación como de plena jurisdicción como en los civiles de hacienda, puede acudir al Código Procesal Civil, cuerpo legislativo que sí contiene una cláusula residual o de clausura del sistema cautelar que funciona a manera de válvula de escape o de seguridad para neutralizar los peligros no previstos en las cautelas expresamente predeterminadas por la ley (típicas). En efecto, el artículo 242, párrafo 1°, del Código Procesal Civil –emplazado, sistemáticamente, en el Título IV “Medidas cautelares” del Libro I “Disposiciones Generales”-, habilita al juez para dictar y ordenar aquellas medidas precautorias que no se encuentran expresamente reguladas, al indicar lo siguiente: ‘Facultades del juez. Además de los procedimientos cautelares específicos, el juez podrá determinar las medidas precautorias que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una parte, antes de la sentencia, le cause al derecho de la otra parte una lesión grave y de difícil reparación’. La aplicación supletoria de esa norma del proceso civil, según el principio de unidad de jurisdicción, permite concluir que el sistema cautelar previsto para el orden jurisdiccional contencioso-administrativo es de carácter mixto o numerus apertus. Desde luego, que lo anterior, no excluye el comprensible, pero no por ello superable, horror en vacío que algunos jueces de ese orden jurisdiccional pueden sentir, íntimamente, al decretar una medida cautelar positiva o innovativa cualquiera que sea su contenido o efecto (inhibitorio, ordenatorio o sustitutivo)”.

De la sentencia transcrita del alto Tribunal de la República se desprende, sin lugar a duda, que la tutela cautelar es un componente esencial de una tutela judicial efectiva o, como dice nuestra Constitución Política de una justicia pronta y cumplida, no pudiendo el legislador negarla, restringirla o condicionarla. Es así como, la tutela cautelar se constituye en un derecho fundamental de los habitantes de la República, lo que trae una consecuencia necesaria conforme a la jurisprudencia que ha sentado la Sala Constitucional, y es que legislador ordinario no puede negarlo, limitarlo, restringirlo o condicionarlo, afectando su núcleo duro, de tal forma que haga de él, como ha afirmado el Tribunal Constitucional español, algo impracticable, limitación que iría más allá de lo razonable o lo despoja de la necesaria protección (vid. voto. 11 del 8/4/81).  En este sentido, HERNÁNDEZ VALLE, siguiendo a STEIN, nos recuerda que cuando una limitación va tan lejos que los particulares no pueden de ninguna manera lograr sus intereses porque se cierran todos los caminos que conducen a su realización, tal limitación afecta su contenido esencial y es, por lo tanto, inconstitucional (vid. HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. Derecho de la Constitución. San José, Editorial Juricentro, 1993, volumen II, págs. 347 y 348)

En el presente asunto, la norma que se tacha de inconstitucional establece una valla infranqueable para el justiciable de tal manera que, en materia tributaria, la persona no puede acceder, por ninguna vía, al derecho a la tutela cautelar, situación que se corrige en el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo, pero que, mientras tanto, con la normativa actual, se está vulnerando este derecho fundamental.

A mayor abundamiento, no podemos dejar de lado que, en el estado actual de la legislación tributaria, en el caso de las deudas por impuestos, los intereses se aplican a partir de la fecha en que debió cancelarse el tributo hasta su pago efectivo, según lo dispone el numeral 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley n.° 4755. En efecto, dicha norma señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 57.- Intereses a cargo del sujeto pasivo

Sin necesidad de actuación alguna de la Administración Tributaria, el pago efectuado fuera de término produce la obligación de pagar un interés, junto con el tributo adeudado. Mediante resolución, la Administración Tributaria fijará la tasa del interés, la cual deberá ser equivalente al promedio simple de las tasas activas de los bancos estatales para créditos del sector comercial y, en ningún caso, no podrá exceder en más de diez puntos de la tasa básica pasiva fijada por el Banco Central de Costa Rica. Dicha resolución deberá hacerse cada seis meses, por lo menos.

Los intereses deberán calcularse tomando como referencia las tasas vigentes desde el momento en que debió cancelarse el tributo hasta su pago efectivo. No procederá condonar el pago de estos intereses, excepto cuando se demuestre error de la Administración”.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)

Así las cosas, en el eventual caso de que el Juez de lo Contencioso adoptara una medida cautelar en esta materia, la Administración Tributaria, en el caso de que se declare sin lugar la demanda, debe cobrar los respectivos intereses desde el momento en que la obligación tributaria era exigible, todo lo cual reduce al mínimo los potenciales daños que podría sufrir el Erario.

Por las razones antes dichas, la Procuraduría General de la República llega a la conclusión de que la norma impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas).

II.-       CONCLUSIÓN

La Procuraduría General de la República, con el respeto acostumbrado, recomienda: primero, rechazar de plano la acción y, en el eventual caso de que se conozca por el fondo, ACOGER la acción.

NOTIFICACIONES:

Las atenderé en la sede de la Procuraduría General de la República, primer piso.

San José, 26 de setiembre de 2007

                                                                                Ana Lorena Brenes Esquivel

                                                                                Procuradora General de la República

FCV/mvc