SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE CESAR HINES CESPEDES, ENRIQUE ROJAS FRANCO Y DIEGO MOYA MEZA, ESTAS DOS ÚLTIMAS PERSONAS EN SU CONDICION DE ABOGADOS DIRECTORES DE PROCESOS JUDICIALES DE XXX Y XXX, EN CONTRA DE LA JURISPRUDENCIA DE LA SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Y DEL ARTICULO 3 DEL CODIGO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, POR VIOLACION A LOS ARTICULOS 33, 41, 49, 129, 191 y 192  DE LA CONSTITUCION POLITICA.

EXPEDIENTE N° 08-012174-0007-CO

 

SEÑORES MAGISTRADOS:

 

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA, según Acuerdo de Consejo de Gobierno N° 93 del 23 de marzo del 2004, publicado en la Gaceta número 82 del 28 de abril del mismo año, ratificado por el Acuerdo Legislativo N° 6189-04-05 de fecha 21 de julio del 2004, publicado en La Gaceta N° 158 del 13 de agosto del 2004, contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que interponen los señores César Hines Céspedes, Enrique Rojas Franco y Diego Moya Meza, estos últimos en su condición de abogados directores de los procesos judiciales incoados por las señoras a XXX, contra la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que declina la competencia de los Juzgados Contencioso-Administrativos y Civiles de Hacienda para conocer de las demandas contra el Estado, cuando el objeto del proceso versa sobre la nulidad por ilegalidad de actos administrativos que tienen como efecto el despido del funcionario público, así como contra los artículos 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 3 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, por considerarlos contrario a los artículos 33, 41, 49, 129, 191 y 192 de la Constitución Política.

 

De la lectura del escrito de Acción se desprende que su contenido coincide plenamente con los argumentos expuestos por el Lic. César Hines en la Acción de inconstitucionalidad que se tramitó y resolvió bajo el expediente N° 06-013862-0007-CO. La diferencia estriba en el objeto de la Acción en tanto la presente concierne expresamente el artículo 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo. Dados los fundamentos de la Acción, la presente respuesta de la Procuraduría encuentra base en la contestación de la audiencia dada en ese expediente. Debe tomarse en cuenta, al efecto, que si bien en la Acción se mencionan como violentados los artículos 129, 191 y 192 de la Constitución Política, de su texto no es posible determinar las razones por las cuales se les considera infringidos.

 

La Constitución atribuye en forma exclusiva  a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el control judicial de la legalidad de la función administrativa. La exclusividad de ese control impide que sea atribuido o ejercido por otro tipo de órganos jurisdiccionales. Están comprendidas dentro de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las relaciones de empleo público, en tanto relaciones jurídico-administrativas. De allí que la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que atribuye el conocimiento de dichas controversias a la jurisdicción laboral, así como lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el numeral 3, inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo sean contrarios a lo dispuesto en el artículo 49 constitucional.

 

I

ARGUMENTOS DE LA ACCION

 

En criterio de los accionantes, la jurisprudencia de la Sala Primera deviene en inconstitucional porque contradice lo dispuesto en el numeral 49 de la Constitución Política, desconociendo que la actuación administrativa que lesiona derechos laborales de los funcionarios se origina en una actuación de carácter público, sujeta al Derecho Administrativo y que por ello debe ser un asunto que conozca la jurisdicción contencioso-administrativa. El juez laboral no es el competente para determinar si la conducta de la Administración es ilegal, sino que su competencia es velar porque se reconozcan los derechos inherentes a la condición de trabajador. Consideran que la jurisprudencia de la Sala Primera exime del control de legalidad una típica actuación administrativa desplegada con ocasión del ejercicio de funciones públicas, cuya relación de origen –o subyacente- no sustituye el despliegue de potestades públicas por decisiones privadas. En su criterio, el contenido de la relación especial de empleo público, por sus fines y contenidos está regida por normas especiales de Derecho Público y no por contratos intersubjetivos como sucede en el Derecho Privado. Argumentan que la jurisprudencia es omisa en fundamentos y no satisface la Constitución por carencia de razones en que considera que todas las controversias que se presenten entre las jurisdicciones contenciosa y laboral deben ser conocidas per se por la jurisdicción laboral. Además, estiman lesionado el artículo 70 constitucional que establece la jurisdicción laboral. El control de legalidad de la función administrativa ha sido confiado a una única jurisdicción: la Contencioso-administrativa.

 

En cuanto a la violación al artículo 49 de la Constitución Política, alegan que dicho numeral remite el control de legalidad de la función administrativa a una única jurisdicción. La función administrativa la realizan funcionarios públicos y ese paralelismo jurídico es indisoluble para la calificación y valoración de las actividades que realizan estos servidores, porque su vinculación con la Administración está regida por el Derecho Administrativo por expresa disposición de los artículos 112 y 113 de la Ley General de la Administración Pública. Los actos emanados de la Administración Pública están sujetos al control de legalidad por la jurisdicción contenciosa administrativa a tenor del artículo 49 de la Constitución.

 

Impugnan los artículos 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, numerales que hacen eco de la posición contestada. Dentro de esa imputación, agregan que la conducta de la Administración que violente una relación de servicio es una conducta sujeta al derecho administrativo, por lo que debe ser de conocimiento de esa jurisdicción, según el artículo 36 del mismo Código.

 

Bajo un esquema comparativo agrega que la jurisdicción laboral conoce de las diferencias o conflictos individuales o colectivos de carácter jurídico que surgen entre patronos y trabajadores derivados de la aplicación del Código de Trabajo o de un contrato de trabajo; de los conflictos de carácter económico social de los trabajadores; de las cuestiones relacionadas con la ley de seguros y de riesgos de trabajo; de las faltas cometidas contra las leyes de trabajo; pero no puede conocer sobre la legalidad de disposiciones de carácter general de la Administración Pública aunque estén relacionadas con el empleo público, puede declarar la justa o injusta causa de un despido; no puede retrotraer los efectos de esa declaratoria al estado anterior; tiene límites para ofrecer una indemnización plenaria pues no conoce de reclamaciones de daños y perjuicios morales y los materiales los limita a 6 meses, con violación al artículo 41 de la Carta Política; está regida por el principio dispositivo; la prueba se analiza a conciencia; se valoraría el acto frente a la situación fáctica individual y no frente al ordenamiento; aplica principios de derecho laboral no administrativos, prevalece la voluntad particular, por jurisprudencia se ha consolidado el principio de libre despido. A diferencia de lo cual, el contencioso administrativo controla y garantiza la legalidad en la función administrativa; debe proteger al menos los intereses legítimos y derechos subjetivos de los administrados; debe conocer de la legalidad de las disposiciones generales de la Administración Pública así como los actos de aplicación individual de dichas disposiciones, anula el acto administrativo por razones de ilegalidad y retrotrae los efectos al momento de su emisión; las razones de legalidad son cualquier infracción al ordenamiento jurídico administrativo, compuesto por normas positivas, por principios, jurisprudencia, antecedentes y doctrina; conoce de las reclamaciones de indemnización plenaria de daños y perjuicios, incluido el daño moral, se rige por el principio inquisitivo, búsqueda de la verdad material; la prueba se analiza bajo las reglas de la sana crítica; la valoración del acto administrativo se hace frente al ordenamiento; a la decisión administrativa se le aplican los principios de Derecho Administrativo con la supremacía del interés público como objetivo fundamental, prevalece al voluntad del ordenamiento.  En las relaciones de empleo público no se valoran solamente la justicia o injusticia de una sanción, sino además se produce una cantidad de actos administrativos con incidencia aplicativa en el estatus jurídico del servicio. Respecto de lo cual, citan la carrera administrativa o la carrera judicial, el concurso para seleccionar al funcionario. Consideran que la selección del funcionario puede ser objeto de impugnación y en la medida en que se pretenda discutir la legalidad del acto, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa aunque haya una relación subyacente de empleo público.

 

Acusan que producto de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia se produce una desigualdad de trato, una distinción entre supuestos únicos e idénticos que son tratados en forma diferenciada en aplicación inconstitucional de los administradores de justicia, por lo que un acto dictado por la Administración dentro de un proceso administrativo es de conocimiento de la jurisdicción laboral y no por la jurisdicción contencioso administrativa como debería serlo por tratarse de un conflicto que se origina en una relación de servicio público.

 

            La desigualdad de trato sería producto de que en algunos procesos, incluso de matiz más laboral, se resuelve que la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa pero en los que se pide la declaratoria de ilegalidad de la conducta adoptada por la administración se declina la competencia.

 

Estiman violentados los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad que se traducen en una arbitraria solución a un conflicto de competencia, que no resuelve acertadamente y conforme a derecho la procedencia del conocimiento de una jurisdicción respecto a la pretensión que se esboza en la demanda y sin fundamento alguno, porque si estuviera razonada declararía la remisión al juzgado contencioso administrativo. Pareciera que esta violación se produciría porque el parámetro tomado para la adopción de la disposición administrativa final desconoce la existencia de una garantía que pretende rehabilitar el derecho lesionado producto de la ilegal actuación administrativo.

 

II

EN CUANTO AL OBJETO DE LA ACCION

 

            Como se indicó anteriormente, la presente Acción se hace eco de la tramitada bajo el Expediente N° 06-013862-0007-CO. Dicha Acción fue incoada en contra la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que declina la competencia de los juzgados contencioso-administrativos y civiles de hacienda para conocer de las demandas contra el Estado, cuando el objeto del proceso versa sobre la nulidad por ilegalidad de actos administrativos que tienen como efecto el despido del funcionario público y contra el artículo 3, inciso a) del Código Procesal Contencioso-Administrativo, por considerarlos contrarios a los artículos 11, 41 y 49 de la Constitución Política.

 

            Por resolución N° 4514-2007 de 18:16 hrs. de 28 de marzo de 2007, ese Tribunal Constitucional rechazó de plano la acción en cuanto impugnaba el artículo 3, inciso a), del Código Procesal Contencioso Administrativo y ordenó dar curso respecto de la jurisprudencia de la Sala Primera.

 

            Al resolver sobre el fondo del asunto, mediante resolución N° 14999-2007 de 15:06 hrs. del 17 de octubre de 2007, la Sala Constitucional consideró en orden a la admisión del control de la jurisprudencia que:

 

“Se trata, pues, de casos en que el vicio de constitucionalidad radica en la aplicación e interpretación de las normas, por parte de los tribunales, como lo indica el artículo 3º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así en el texto mismo del precepto. Pero en el caso que nos ocupa, la jurisprudencia indicada únicamente aplica en los casos concretos lo dispuesto textual y expresamente en el artículo 4, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa actualmente vigente, que dice:

“No corresponderán a la Jurisdicción Contencioso - Administrativa:

a) Las cuestiones de índole penal y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración Pública, correspondan a la jurisdicción de trabajo; (…)”;

Así, la jurisprudencia impugnada en esta acción no crea nuevo derecho, distinto del escrito, sino que lo único que hace es aplicar la norma indicada. En consecuencia, el vicio de constitucionalidad a examinar no estaría, en este caso, en la jurisprudencia, sino en la norma y, concretamente, en el artículo 4, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, el cual no fue impugnado por el accionante”.-

 

            Es por ello que la presente Acción se dirige no solamente contra la jurisprudencia de la Sala Primera, sino también contra el texto expreso de los artículos 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 3, inciso a) del Código Procesal Contencioso-Administrativo. Este último en cuanto dispone:

 

“ARTÍCULO 3.-

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda no conocerá las pretensiones siguientes:

 

a)      Las relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público, las cuales serán de conocimiento de la jurisdicción laboral”.

 

La redacción de este texto normativo es ciertamente más restrictiva del acceso a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que la del artículo 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. No obstante, en uno y otro caso, el legislador ha dejado un margen de apreciación al intérprete y operador jurídico a efecto de derivar el enunciado normativo allí presente y, por ende, la regla jurisprudencial que puede extraerse. En cuanto al artículo 4 de mérito porque siempre había que precisar qué asuntos correspondían a la jurisdicción de trabajo. En cuanto al artículo 3 porque será necesario determinar si la relación es o no de empleo público o de contratación administrativa y si se está en presencia efectivamente de una Administración Pública.  Los artículos mencionados permiten la creación jurisprudencial tanto por medio de reiteración como por resolución de contradicción de tesis e incluso por modificación de la interpretación anterior. La circunstancia misma de que el artículo 4 de mérito haya recibido interpretaciones diferentes, revela que ese texto normativo es susceptible de interpretaciones y aplicaciones que generan normas jurisprudenciales. La propia Sala Primera en la sentencia 607-C-01 de 10:09 hrs. de 10 de agosto de 2001 da cuenta de que el artículo 4 ha sido objeto de diversas interpretaciones, que han originado cambios jurisprudenciales. Por ejemplo, determinar si el elemento determinante de la competencia de una u otra jurisdicción deriva de la pretensión de declarar la invalidez del acto de la Administración o bien, si ese elemento es la “relación subyacente”, sin dejar de considerar que también se ha aplicado como criterio de competencia, la de jurisdicción más favorable –criterio que está presente también en la resolución N° 14999-2007 de la Sala Constitucional.

 

Como indica la resolución 607C-2001 de Sala Primera:

 

“V.- En suma, pareciera que no ha sido posible hasta hoy hallar un criterio único bajo el cual definir los ámbitos de cada disciplina. El más pertinente podría ser reservar para la jurisdicción laboral todo conflicto entre el trabajador y su patrono, aun dentro de un vínculo estatutario, derivado del nexo laboral, incluso si se pretende el examen de un acto administrativo. Por exclusión, sería contencioso administrativo si no se acomoda a tal supuesto”.

 

Puesto que el artículo 4 es susceptible de generar diversas jurisprudencias, se deriva que la jurisprudencia en la materia puede ser objeto de una Acción de Inconstitucionalidad, con independencia de que se cuestione o no el texto de los artículos legales que han sido objeto de mención. En el caso en examen, la regla es que cuando las pretensiones sean consecuencia de la “relación laboral”, su conocimiento corresponde a la jurisdicción laboral, entendiéndose por relación laboral la relación de empleo público (así, Sala Primera, resolución N° 918-C-2006 de 8:25 hrs. de 24 de noviembre de 2006, relativa a una demanda contra JAPDEVA en relación con salarios dejados de percibir).

 

            La posición jurisprudencial de la Sala Primera no diferencia entre la naturaleza de la relación de empleo, su régimen jurídico ni la naturaleza de la actividad que desarrolla el organismo público demandado. Por consiguiente, la naturaleza estatutaria de la relación entre el Estado y el actor y el objeto del proceso (nulidad de la conducta administrativa) no es óbice para declarar la incompetencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, por ende, la competencia de la jurisdicción laboral. Lo anterior ha conducido a que en la práctica la jurisdicción laboral conozca de casi la totalidad de los conflictos relativos a relaciones de empleo público. La naturaleza administrativa de esta relación desaparece ante la consideración de que la relación de empleo es de carácter laboral.

 

            La jurisprudencia, la aplicación que se ha dado tradicionalmente al artículo 4 de mérito y se está dando al artículo 3 antes citado, implica que el control de legalidad de la función administrativa puede ser realizado ante cualquier tribunal de la República. Lo que obliga a cuestionarse una vez más si la Constitución ha concentrado ese control y, por ende, si ese control de legalidad de la función administrativa compete constitucionalmente a una jurisdicción determinada. Los antecedentes constitucionales permiten afirmar la especialización del control de la actuación administrativa sujeta al Derecho Público. 

 

III

UNA JURISDICCION ESPECIALIZADA EN EL CONTROL

DE LA LEGALIDAD  DE LA FUNCION  ADMINISTRATIVA

 

            La Revolución Francesa lega a la humanidad una Declaración de Derechos del Hombre fundada en la libertad, en la propiedad y en el principio de división de poderes, así como la sumisión del Poder Público al principio de legalidad. El respeto a dicho principio por parte de los agentes públicos origina  la necesidad de un control de la Administración. Control que, sin embargo, por desconfianza en el poder judicial tal como había sido configurado en el Antiguo Régimen, es confiado a la propia Administración. Progresivamente se configura un control fundado sobre dos principios: la separación de las autoridades judiciales y administrativas, por una parte,  y la separación de las autoridades que administran y de las autoridades que controlan, por otra parte. Al término de la evolución, se determina que controlar la Administración es una actividad especializada. Especialización que hoy se acentúa como fundamento del control contencioso-administrativo.

 

A-            UNA JURISDICCIÓN ESPECIALIZADA

 

            La Administración servidora del interés general se rige fundamentalmente por un Derecho especial. La especialidad del régimen jurídico justifica que el control sea confiado a jurisdicciones especiales y especializadas. Hoy día los distintos sistemas que conoce el Derecho Comparado se inspiran fundamentalmente de ese principio de especialización. En efecto, los sistemas de control de legalidad de la Administración tienen como objeto responder a la necesidad de especialización de quien decide frente al Derecho Administrativo. Esa especialización puede manifestarse en diversas formas, según los distintos ordenamientos e independientemente de que se parta de una dualidad, pluralidad o unidad de jurisdicción. Pero no cabe duda de que se considera que debe existir un mínimo grado de especialización de parte de los jueces encargados de aplicar el Derecho Administrativo. Y ello aún cuando existan criterios divergentes respecto de la organización de esa especialización: jurisdicciones administrativas, jurisdicciones judiciales y dentro de esta, órganos especializados en las diversas instancias o bien, especialización que se quiebra en el tribunal superior, lo cual depende en último término del ordenamiento interno. La existencia de una jurisdicción contencioso-administrativa refleja esa especialización (cf. Sérvulo CORREIA: “Conclusions générales sur “Monisme(s) ou Dualisme(s) en Droit Administratif? Journées d’Etudes Internacionales en Deuxième Centenaire du Conseil d’Etat, La Revue Administrative, II, 2001, p. 1043. En igual sentido, Association Internationale des Hautes Juridictions Administratives, VIII Congrès: L’exécution des décisions des juridictions administratives.

 

Sobre el mismo término, permítasenos la siguiente cita:

 

“… la Jurisdicción contencioso-administrativa existe por una razón exclusivamente técnica: para que jueces especializados juzguen una actividad jurídica que se caracteriza por crear unilateralmente e imponer consecuencias jurídicas que descansan en una presunción iuris tantum de legalidad. Los otros órdenes jurisdiccionales juzgan actos bilaterales y unilaterales no imperativos. Y cada una de estas clases de actos jurídicos requiere una especialización jurídica distinta….” J, BOQUERA OLIVER: “El ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo”, El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Dr. D. Ramón Martín Mateo, II, Tirant Lo Blanch, 2000, p. 2238.

 

Los asuntos contencioso-administrativos deben ser resueltos por jueces familiarizados con los principios y normas de Derecho Administrativo y, por ende, conocedores del marco jurídico en que se desenvuelve la Administración en sus diversas actuaciones y en su organización.

 

            La especialización se presenta como un mecanismo para lograr la sumisión de la Administración al Derecho y la protección efectiva de los derechos del ciudadano, fin último del control jurisdiccional de la Administración, sea este de carácter judicial o administrativo. Especialidad que está a la base de la regulación constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa como jurisdicción especializada del Poder Judicial costarricense.

 

Bajo el título de Garantía de los Derechos Constitucionales, el artículo 145 del Proyecto de Constitución de la Junta Fundadora de la Segunda República, establecía que:

 

“Corresponde al Poder Judicial el conocimiento de los juicios contencioso-administrativo, para revisar los actos, resoluciones, órdenes, disposiciones emanadas del Poder Ejecutivo, de las Municipalidades, de las instituciones autónomas, en ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas. La Ley Orgánica del Poder Judicial determinara el Tribunal competente para conocer de estos juicios y el Código de Procedimientos Civiles fijará los trámites”.

 

            En los términos de esa proposición, a diferencia de lo que hoy preceptúa el artículo 49 de la Constitución Política, el proyecto de Constitución no establecía una jurisdicción especializada para conocer de los procesos contencioso-administrativo ni podría considerarse que se precisaba el objeto mismo de dicho proceso. De haberse aprobado el artículo antes mencionado, el legislador habría tenido amplia libertad para determinar si creaba una jurisdicción contencioso-administrativa especializada o bien, si confiaba a cualquier tribunal la competencia para conocer de los procesos en que se discutiera un acto del Poder Ejecutivo, las Municipalidades o instituciones autónomas. La ausencia de una jurisdicción especializada viene a  ser reafirmada por el hecho de que no se consideraba necesario la existencia de un procedimiento especial o en todo caso, que una ley especial regulara el procedimiento. Del Proyecto lo que se deriva es esencialmente el control judicial sobre la Administración. Un control que puede no ser especializado.

 

El constituyente, empero, partió de bases diferentes a las del Proyecto de Constitución. En la discusión de la Asamblea Constituyente se presentó moción del constituyente Jiménez Ortiz a efecto de modificar el texto que se había aprobado del artículo 41, relativo al Hábeas Corpus y Amparo. La innovación más importante de la moción propuesta por Jiménez Ortiz consistía en la introducción del recurso de inconstitucionalidad, por una parte, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, por otra parte. En efecto, el inciso d) del artículo 41 dispondría:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa para decidir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos, resoluciones y órdenes de todas las autoridades administrativas, entidades descentralizadas, autónomas o semi-autónomas y autoridades provinciales y municipales. Los juicios contencioso-administrativos sólo podrán ser promovidos por parte interesada, afectada o perjudicada por el acto, resolución, orden o disposición cuya ilegalidad se demanda. Una ley reglamentará este procedimiento”.

 

El juicio contencioso-administrativo es presentado como un “principio” que defiende a los ciudadanos, una mejor defensa de los derechos del ciudadano (cfr. diputado Jiménez Ortiz, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, II, Imprenta Nacional, p. 319). Defensa que se hace a través del control de legalidad de la actuación de los organismos públicos. Si bien de una manera poco técnica, está presente el concepto de interés legítimo.

 

            No obstante, en la Sesión 112 de la Asamblea Constituyente se vuelve a plantear el tema de la jurisdicción contencioso-administrativa. Con redacción del constituyente Baudrit Solera, la fracción Social Demócrata presenta moción para crear un nuevo artículo en el capítulo de las garantías individuales, que diría:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como una función del Poder Judicial”, ibid, p 543.

 

Redacción objetada por el constituyente Jiménez Ortiz, que consideraba que la moción que él había presentado era más completa, ya que la del señor Baudrit Solera no definía la jurisdicción ni establecía cuándo procede el proceso. Para Baudrit Solera la definición de lo contencioso es simple o es incompleta. Estimó que el concepto “jurisdicción contencioso-administrativo” era una noción clara para la doctrina: “facultad de un Poder Estado –preferible a su juicio, el Judicial-para revisar todas las actuaciones administrativas ilegítimas de la Administración Pública, comprendiendo al Poder Ejecutivo, Municipalidades, Instituciones Autónomas, etc”, De seguido aclaró que dicha definición cometía un error “por cuanto las actuaciones de la Administración Pública como persona jurídica y no como Poder no caen dentro de la órbita de lo contencioso-administrativo, faltando también el concepto de actuación dentro de facultades regladas”, (ibid, p. 544). Por lo que recomendaba que sólo se creara la jurisdicción y dejar lo demás a la ley.  La moción fue desechada.

 

            Otros diputados constituyentes presentaron moción para crear dicha jurisdicción:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa para decidir sobre la legalidad e ilegalidad de los actos, resoluciones y órdenes de todas las autoridades administrativas, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas y autoridades provinciales y municipales. Los juicios contencioso-administrativos sólo podrán ser promovidos por parte interesada, afectada o perjudicada por el acto, resolución, orden o disposición cuya ilegalidad se demande. Una ley reglamentará ese procedimiento”. (folio 544).

 

Respecto de esa moción apuntó el Diputado Arroyo que le faltaba un elemento y era precisar que el juicio contencioso-administrativo procede cuando el Estado y demás entes actúen “como personas de derecho público, y no privado” (loc. cit.). La moción fue modificada para darle el siguiente contenido, con el cual fue aprobada:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como función del Poder Judicial para decidir sobre la legalidad e ilegalidad de los actos, resoluciones y órdenes de todas las autoridades administrativas, entidades descentralizadas, autónomas y semiautónomas y autoridades municipales siempre que tales entidades actúen como persona de Derecho Público. Los juicios contencioso-administrativo sólo podrán ser promovidos por parte interesada, afectada o perjudicada por el acto, resolución, orden o disposición cuya ilegalidad se demande. Una ley reglamentará ese procedimiento” (ibid, p. 545).

 

El Diputado Baudrit Solera presentó de nuevo moción de revisión (sesión 113), con el siguiente texto:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa, como función del Poder Judicial y con el objeto de proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando estos fueren afectados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y toda institución autónoma o semi-autónoma del Estado, actuando como persona de Derecho Público y en uso de facultades regladas” (cfr. Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, op. cit. folios 546-547).

 

Moción que justificó en la “trascendencia de la jurisdicción contencioso-administrativa”. Una noción que, empero, califica de difícil definición. En defensa de su moción señaló:

 

“En primer término, expresó que lo aprobado ayer no fue un concepto de lo contencioso-administrativo, ya que en Costa Rica los tribunales han decidido acerca de la legalidad o ilegalidad de resoluciones administrativas, no para proteger al particular en sus derechos administrativos, sino cuando aquéllas han sido determinantes en una lesión patrimonial y para fundamentar una condenatoria en daños y perjuicios. Por eso, considera equivocada la redacción aprobada, en cuanto viene  a establecer la jurisdicción contencioso-administrativa para decidir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos de la Administración Pública sin más. Lo propio es establecerla para proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando  estos fueren afectados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades, etc. …” (ibid, folio 548).

 

La moción fue aprobada. Interesa resaltar que el objeto de la moción es crear la jurisdicción contencioso-administrativa como una jurisdicción distinta dentro del Poder Judicial. Distinción que dimana no de la naturaleza de las personas, sino del objeto de la protección. El control de la Administración puede ser ejercido por otras jurisdicciones, pero la contencioso-administrativa es la que debe proteger al administrado “en sus derechos administrativos”. Es decir, está presente el criterio de especialización no sólo por el sujeto controlado sino también por el tipo de protección que se otorga. Pareciera desprenderse de dicha cita que no se pretende que la jurisdicción que se crea controle la legalidad o ilegalidad de todos los actos administrativos. Por el contrario, esa jurisdicción interviene cuando la actuación administrativa afecta los derechos administrativos. Derechos que no son otros que los que derivan de las normas de Derecho Público.

 

El texto finalmente aprobado en la Constituyente preceptúa:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa, como función del Poder Judicial y con el objeto de proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando estos fueren lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y toda institución autónoma o semi-autónoma del Estado, actuando como personas de derecho público y en uso de facultades regladas”.

 

La reforma constitucional al artículo 49 por Ley No.3124 del 25 de junio de 1963 modificó sustancial y sensiblemente su texto, pero mantuvo un elemento fundamental: se trata de una jurisdicción, judicial, con un cometido propio y exclusivo: garantizar la legalidad de la actuación del Estado y de todo organismo de Derecho Público cuando esté de por medio función administrativa del Estado. Función administrativa que, en tratándose del Estado, se predica no sólo respecto del Poder Ejecutivo sino de los Poderes Legislativos y Judicial en tanto la ejerzan. Tanto la Exposición de Motivos del Proyecto de Reforma como el Dictamen unánime señalan que  el objetivo es extender el control de legalidad a la función administrativa que excepcionalmente ejercen los otros Poderes, así como proteger los intereses legítimos. Para tal efecto, la función administrativa abarcaría no sólo el ejercicio de potestades regladas sino también las potestades discrecionales (cfr. folios 1 y 9 del Expediente Legislativo). El Dictamen de mérito señala:

 

“En síntesis, se pretende conservar la configuración actual, de atribuirle el conocimiento de los juicios contencioso-administrativos al Poder Judicial como medio de garantizar procesos imparciales e independientes que aseguren a los administrados y al Poder Público actuaciones legales; pero, además, se adicionan sus efectos, en el sentido de ampliar su radio de acción para formar un estatuto jurídico acorde con los postulados de un perfecto Estado de Derecho” (cfr. folio 9 del Expediente Legislativo).

 

Función administrativa que se controla ya no sólo en protección de los derechos administrativos de una persona, sino para garantizar sus derechos subjetivos pero también los intereses legítimos. Lo cual amplía la esfera del control de la Administración:

 

“Debe asimismo observarse que la reforma auspicia en este aspecto una fórmula general: según que aumente en una escala mayor la actividad administrativa, podría el legislador, si lo estima oportuno, proteger no solamente los intereses legítimos, sino los meros o simples intereses, y nada lo impediría, en virtud de que el texto señala sobre ese particular un mínimo de garantía” (ibid, folio 11). El subrayado es del original.

 

Dispone el Texto Constitucional:

 

“ARTÍCULO 49.- Establécese la jurisdicción contencioso - administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.

       La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.

       La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”.

 

            La función administrativa deviene objeto de control por una jurisdicción especializada del Poder Judicial. Esa jurisdicción ejerce un control de legalidad, el cual recae sobre la función administrativa. Puesto que es la contencioso-administrativa la que se ve confiar el control de legalidad de la función administrativa, se sigue necesariamente que ninguna otra jurisdicción puede ejercer un control de legalidad sobre la función administrativa. El especial interés en establecer que la jurisdicción contencioso-administrativa es función del Poder Judicial y no de otro Poder plantea la discusión no en términos de derecho de acción sino de orden de jurisdicción. Por otra parte, el hecho de que se enfatizara en que no se trata de cualquier control de legalidad sobre actos de la Administración nos revela que la Constitución creó una jurisdicción y una jurisdicción especializada, con competencia exclusiva y excluyente. 

 

Lo anterior significa, en criterio de la Procuraduría, que no existe un derecho constitucional al control de legalidad de la función administrativa ejercitable ante cualquier jurisdicción distinta de la contencioso-administrativa. Por el contrario, en tutela de los derechos del administrado vulnerados en ejercicio de la función administrativa, la Constitución creó una jurisdicción especial: la contencioso-administrativa. Ergo, el control de la función administrativa no puede ser ejercido ante otras jurisdicciones, sean estas la civil, laboral, familia o agraria. El control de legalidad que estas jurisdicciones pueden realizar está referido a actuaciones  que no impliquen ejercicio de la función administrativa.

 

B-            UNA JURISDICCION CONTRALORA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA

 

            La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para controlar la función administrativa. Podría considerarse que definido así el objeto de la jurisdicción, el operador conoce con certeza cuál es el ámbito de competencia de la jurisdicción que así se crea.

 

            Empero, el término “función administrativa” no es unívoco. Antes bien, puede ser analizado a partir de diversos criterios, lo que impide estimar que existe un único criterio de función administrativa. Aspecto que no ha escapado al Contralor de Constitucionalidad. En efecto, al pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de la Dirección Nacional de Notariado, indica ese Tribunal:

 

“En ese sentido, resulta menester apuntar que la función administrativa no está constitucional ni legalmente asignada de forma exclusiva a un órgano o ente y, tampoco, posee un contenido típico que la caracterice, puesto que, como bien ha apuntado la doctrina es más fácil describir a la administración pública que definir la función administrativa por su carácter heterogéneo”. Sala Constitucional, resolución N° 7965-2006 de 16:58 hrs. de 31 de mayo de 2006. La cursiva no es del original.

 

No obstante esa heterogeneidad, es lo cierto que la doctrina ha precisado diversos criterios que permiten determinar cuándo se está en presencia de esa función. A partir de esos criterios y dados los motivos que llevaron al constituyente derivado a modificar el artículo 49 de la Constitución Política, procede señalar que el concepto “función administrativa” en dicho numeral involucra una concepción material de las funciones. Y que su control ha sido asignado a la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

            Pero no es suficiente con afirmar el concepto material de la función administrativa. Debe tomarse en cuenta, además, que la noción tradicional de función administrativa ha sido forjada en relación con el acto administrativo. Podemos afirmar sin riesgo de equivocarnos que la función pública que el constituyente visualizó en el artículo 49 de la Constitución está referida al acto administrativo. En ese sentido, el texto inscrito en la Constitución es tributario del desarrollo de la noción en el derecho nacional y comparado. En consecuencia, función administrativa se confunde con acto administrativo y régimen jurídico correspondiente. Desde esa perspectiva, le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa conocer de la legalidad de los actos administrativos y, por extensión de la omisión administrativa.

 

            Dos elementos obligan, sin embargo, a precisar dicha afirmación.

 

            En primer término, de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente se desprende que la jurisdicción contencioso-administrativa no tiene como objeto conocer la legalidad de todo acto de la Administración. Su competencia, por el contrario, está referida al acto administrativo regido por el Derecho Público en sus diferentes elementos. Al efecto, se hizo hincapié en la necesidad de diferenciar los actos de la Administración según que fueren actos como “persona jurídica” y actos como Poder Público. El control que se creaba debía significar algo más que el control que ya se ejercía sobre la Administración.

 

En segundo término, dado el contenido del artículo 49 a partir de la Reforma Constitucional se sigue que el concepto de función administrativa no puede anclarse exclusivamente en el acto administrativo. De lo contrario se corre el riesgo de desconocer que el artículo 49, in fine constitucional, ordena la protección de al menos los intereses legítimos. Lo cual tiene como objeto permitir que se protejan incluso meros intereses según lo indicado por el constituyente derivado y que fue anteriormente transcrito. La protección de esos intereses obliga a considerar la función administrativa en orden a la relación jurídico-administrativa. Sea la relación  de naturaleza jurídica que se establece entre la Administración y el administrado. En el tanto en que esa relación jurídica esté regida por el Derecho Público, estará comprendida dentro de la función administrativa que puede ser objeto de control por la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo que significa que son relaciones jurídico-administrativas objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa aquéllas en que la Administración actúa sujeta al Derecho Público, estando excluidas las relaciones que se originan en una actividad de contenido económico realizada por un organismo público; es decir, las relaciones sumidas al Derecho Privado

 

Por consiguiente, para efectos del ámbito competencial de la jurisdicción administrativa debe entenderse que ésta no se reduce a la emisión de actos administrativos, sino que comprende cualquier actuación sujeta al Derecho Público. Por ello, en la medida en que una actuación esté sujeta a este Derecho es función administrativa. Están comprendidas en la noción las distintas intervenciones del poder público en la sociedad dirigidas a mantener el interés general: prestación de servicios públicos administrativos, actuaciones materiales o actuaciones omisivas en las cuales no hay propiamente acto administrativo, la actividad administrativa cubriendo un ámbito más amplio que aquél que puede expresar el acto administrativo. Ergo,  función administrativa es toda conducta administrativa, se exprese o no en un acto administrativo, en tanto sujeta, reiteramos, al Derecho Público.

 

 

            Ahora bien,  a esa actividad regida por el Derecho Público corresponde un control judicial específico.  Recordemos que:

 

“la actividad administrativa que es objeto del Derecho administrativo es únicamente la que se cumple con sometimiento a éste. Con la distinción entre esta y la de Derecho Privado o común se corresponde básicamente la delimitación de competencias entre las jurisdicciones contencioso-administrativa (el orden jurisdiccional especializado al que está atribuido el control judicial de la actividad administrativa previsto en el artículo 106.1 CE) (en el caso costarricense, en el numeral 49 que se considera violentado) y la jurisdicción ordinaria (en los órdenes penal, civil y laboral)”.  L, PAREJO ALONSO: Derecho Administrativo, Ariel, 2003, pp. 637-638.

 

Control que obliga a diferenciar las relaciones de empleo en la Administración Pública.

 

IV

LA RELACION DE EMPLEO PÚBLICO ES FUNCION ADMINISTRATIVA

 

            Puesto que no siempre existe plena coincidencia entre naturaleza jurídica de un ente y régimen jurídico aplicable, se plantea el punto en orden al régimen aplicable respecto de las relaciones entre el ente y sus servidores. Es decir, si esas relaciones presentan condiciones similares a las que existen en las relaciones entre patrono y trabajador privados en virtud de su naturaleza. O si, por el contrario, siendo diferente la naturaleza y las condiciones respecto de una relación privada, deben aplicarse disposiciones específicas. La respuesta a estos aspectos encuentra su origen en la Constitución.

 

A-            UN REGIMEN DE EMPLEO SUJETO AL DERECHO ADMINISTRATIVO

 

            Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política establecen un régimen de empleo propio de los entes públicos. Un régimen que se aplica a los entes públicos que realicen función administrativa y que rige las relaciones entre esos entes públicos y sus servidores. Es el régimen estatutario, tal como ha señalado la Sala Constitucional en diversas sentencias a partir de la resolución N° 1696-92 de las 15:30 hrs. de 23 de agosto de 1992:

 

“En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en la facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en la acción."

 

Resolución que viene a aclarar que, en tratándose de la función pública, el principio es su sujeción a reglas específicas, propias de un régimen estatutario. Un régimen regido por el Derecho Administrativo. Criterio desarrollado en diversas resoluciones posteriores, entre ellas la N° 4453-2000 de 14:56 hrs. del 24 de mayo de 2000:

 

“Con fundamento en todo lo expuesto y a manera de síntesis, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: en el ejercicio de la competencia de máximo intérprete de la Constitución Política, al examinar el tema de la organización y estructura administrativa del Estado y de la procedencia o no de las convenciones colectivas en el sector público, no puede la Sala limitarse, únicamente, a la aplicación de las disposiciones que integran el Capítulo de las llamadas "Garantías Sociales". Se necesita, además, examinar esa institución jurídica en coordinación con los principios contenidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política; al hacer este ejercicio, se adquiere la plena convicción de que la voluntad del constituyente, siguiendo la línea histórica del desarrollo de las instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del sector público de las reglas generales que informan al Derecho Colectivo del Trabajo, sujetándolo a una relación especial de empleo público, llamada también y comúnmente "relación estatutaria", que se rige por el Derecho Público. Esto implica, sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual sujeto al Derecho Laboral. Sin embargo, el desarrollo de las ideas jurídicas, la adopción de los convenios impulsados por la Organización Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta Sala, han conducido la evolución de las instituciones involucradas, al nivel de admitir como compatibles con el Derecho de la Constitución, las convenciones colectivas que negocie la categoría de los empleados y servidores que, no obstante integrar el sector público, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, especialmente en los términos de las definiciones que contienen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, o sea, cuando se trata de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común, así como las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, según los casos. En este sentido es que se evacua la consulta, pero advirtiendo, eso sí, que le corresponde a la propia Administración, a los operadores del Derecho en general y en última instancia al Juez, cuando conocen de los casos específicos, determinar si una institución del Estado o un grupo de sus servidores o funcionarios, conforman el núcleo de la excepción que sí puede negociar colectivamente, o si por el contrario, les está vedado ese camino”.

 

Más recientemente precisa ese Tribunal:

 

“… este Tribunal ha deslindado el sentido de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, de manera tal que ha concluido que en las dependencias estatales existen diversos tipos de relación laboral, según sea la naturaleza de la función o actividad realizada por la institución, de manera tal que el régimen de empleo público no se aplica a todos por igual. No debe olvidarse que tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional citada han sido claras y reiteradas en el sentido de que para determinar la aplicación de un régimen privado o público de empleo es necesario determinar primero el tipo de actividad que desarrolla el ente, toda vez que este se constituye en el elemento fundamental de su existencia, a la que supedita y adapta el resto de su vida; de modo, que si el régimen de actividad es público, igual ha de ser la naturaleza de todos los otros elementos; y consecuentemente, si desempeña una actividad sometida expresamente al régimen privado común -civil o mercantil-, igual tiene que ser su régimen en los otros aspectos de su existencia, esto es, el régimen de personal, responsabilidad, contratación, jurisdicción competente, naturaleza de los actos internos y externos del ente. Es así, como el régimen de empleo de los órganos constitucionales es público -salvo los casos de los puestos de confianza, determinados expresamente en el inciso 1) de la Constitución Política, y en la ley en casos muy calificados-. En los órganos descentralizados el régimen de empleo dependerá del tipo de actividad que el ente desempeñe, de conformidad con los principios enunciados en los artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública. Es así como esta Sala ha concluido que existen dos grandes categorías de empleados que trabajan para el Estado: los que tienen la condición de "funcionario público", "servidor público", o de "empleado público", y los que laboran para empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al derecho común. Los primeros son aquellos que en el desempeño de sus funciones realizan la gestión pública del Estado, a los que en -consecuencia-, les es aplicable el régimen de empleo público, con todos los principios y características que derivan de lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que bien puede decirse son disposiciones que

"[...] otorgan al servidor público garantías que pueden considerarse verdaderos derechos públicos subjetivos [...] (sentencia número 1119-90);

como lo son el principio de especialidad para el servicio público, la garantía de estabilidad en el empleo, y el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento. Se trata de un régimen administrativo, estatutario para quienes prestan servicios a la administración en nombre propio y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura.

"I.- Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política hacen referencia a un régimen especial de servicio para el sector público o estatal, en sentido amplio" (sentencia número 1990-1119).

       Los segundos, son aquellos obreros, trabajadores y empleados que no obstante laboran para el Estado, no tienen la condición de funcionarios o servidores públicos por no participar en la gestión pública de la administración, toda vez que son contratados por empresas públicas o de servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común conforme al ejercicio de su capacidad de derecho privado, en virtud de lo cual, su régimen de empleo se rige con las normas del derecho común, esto es, la legislación ordinaria laboral -Código de Trabajo-, el derecho mercantil, regulaciones internas de la institución de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.2, 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública. Se trata de empresas del Estado que funcionan como si fueran entidades privadas, por el giro comercial que realizan” Sala Constitucional, resolución N° 14416-2006 de 16:29 hrs. de 27 de septiembre de 2006.

 

Una distinción que a nivel legal deriva de los artículos 3 en relación con el 111 y el 112 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Artículo 111.-

1.     Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2.     A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

3.     No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”.

 

“Artículo 112.-

1.     El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos.

2.     Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo III, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.

3.     Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.

4.     Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos”.

 

De acuerdo con esas disposiciones, en la medida en que el organismo público ejerza función administrativa regida, por tanto, por el Derecho Público el régimen de empleo de sus servidores es de Derecho Administrativo, un régimen estatutario. Un régimen sujeto a principios  generales propios distintos de los principios que rigen el empleo sujeto al Derecho Laboral. Resultan esenciales al respecto los principios de estabilidad, ingreso por idoneidad comprobada y eficiencia. Principios que determinan la carrera administrativa y resultan extraños a una relación de empleo privado.

 

            Se sigue de lo expuesto que la relación de empleo público en tanto relación jurídico-administrativa sujeta al Derecho Administrativo, es una relación no laboral y por ende, en los conflictos que se susciten entre el ente público como patrono y su servidor no se está en presencia de una relación laboral que deba ser conocida por la jurisdicción laboral. Es este el caso de todos los conflictos que se originen entre el Estado y sus servidores, conforme lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política y ha sido reafirmado por ese Contralor de Constitucional al manifestar que:

 

“Es así, como el régimen de empleo de los órganos constitucionales es público -salvo los casos de los puestos de confianza, determinados expresamente en el inciso 1) de la Constitución Política, y en la ley en casos muy calificados”. Resolución N° 14416-2006 antes transcrita.

 

Al no ser la relación jurídica “subyacente” de naturaleza laboral, sino jurídico-administrativa, el funcionario está ligado a la Administración Pública por un vínculo público, los conflictos de empleo público deben ser conocidos exclusivamente por la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

B-            COMPETENCIA DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

 

El conocimiento de los conflictos de la relación de empleo público por parte de la jurisdicción contencioso-administrativo ha sido impedido por la jurisprudencia de la Sala Primera y ahora por el artículo 3, inciso a) del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

 

Dicha jurisprudencia y el artículo que la ha positivizado no distinguen en forma alguna la naturaleza de la relación. Por el contrario, se ha resuelto y legislado como si toda relación de empleo en el sector público fuere de naturaleza laboral, desconociendo en forma evidente la jurisprudencia constitucional que desarrolla los artículos 191 y 192 de la Constitución Política y el texto expreso de esos numerales. La observancia de esa jurisprudencia constitucional lleva a considerar que la relación de empleo público, particularmente la del Estado, constituye una relación jurídico-administrativa de naturaleza diametralmente diferente a la relación laboral, por lo que el conocimiento de los litigios relativos a esa relación y, por ende, de los actos administrativos que en ella hayan sido dictados, es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Al delegar la Sala Primera el conocimiento de estas manifestaciones de la función pública a la jurisdicción laboral, ha vaciado de contenido la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en orden a un sector importante del Derecho Administrativo y con ello del significado y alcance de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política en relación con el 191 y 192 del mismo Texto.

 

            Violación en que también incurre el artículo 3, inciso a) del referido Código Procesal, en tanto excluye las relaciones de empleo público del ámbito de lo contencioso-administrativo. Violación tanto más evidente que expresamente indica que se trata de las relaciones de empleo público, sea las relaciones sujetas de Derecho Administrativo.  Por consiguiente, estima la Procuraduría que la exclusión presente en el inciso a) de dicho artículo es inconstitucional. En nuestro criterio, reiteramos, el derecho constitucional al control de la función administrativa es ejercitable exclusivamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Notamos que esa sustantividad propia del control contencioso-administrativo sobre la función administrativa está incluso presente en la sentencia de esa Sala N3905-94 de 15:47 hrs. de 3 de agosto de 1994, en cuanto en forma expresa indica que la jurisdicción contencioso-administrativa no puede ser eliminada del todo ni hacer nugatorio el acceso a esa justicia. La necesidad de esa jurisdicción, que hace obligatorio al legislador su regulación según la sentencia de mérito, radica en su objeto exclusivo, cual es la legalidad de la función administrativa.  Un control que no puede ser ejercido por ningún otro tribunal de la República. Por consiguiente, la ley que asigna el control de legalidad de la función administrativa a esos tribunales quebrantaría el orden constitucional porque estaría desconociendo lo dispuesto en el artículo 49 constitucional. E igual vicio de inconstitucionalidad presentaría la sentencia que, desconociendo la presencia de función administrativa, asigna la competencia a una jurisdicción distinta de la constitucionalmente prevista para controlar tal función.

 

            No desconoce la Procuraduría que podría argüirse la conveniencia de que los juzgados de trabajo conozcan de las controversias relativas a las relaciones de empleo público, fundándose en que se produciría una diferenciación entre servidores: unos tendrían que acudir a la jurisdicción laboral que presenta una mayor flexibilidad que la contencioso-administrativa, en tanto que otros quedarían sujetos a esta última. Es de advertir, sin embargo, que esa diferencia existe, es real y encuentra su origen en los artículos 191 y 192 de la Constitución Pública y, por ende, en la naturaleza administrativa de la relación de empleo público. Al establecer la Constitución que esta relación es de naturaleza administrativa, ello significa que se rige por normas y principios sustancialmente distintos a los aplicables en una relación laboral, porque son normas y principios de Derecho Administrativo. Existiendo una diferencia en el régimen jurídico no cabe argüir que la competencia contencioso-administrativa sea arbitraria, así como tampoco que haya incapacidad técnica del juez contencioso-administrativo para aplicar el derecho laboral. Sencillamente no es este Derecho el que rige las relaciones de empleo público, precisamente porque estas están sujetas al Derecho Administrativo.  Recuérdese que aun si en una relación jurídico-administrativa existen elementos privados, su conocimiento y resolución es propio de la jurisdicción contencioso-administrativa (E, GARCIA ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, 1998, p. 56).

 

Tampoco desconoce la Procuraduría que en muchas resoluciones la Sala Primera ha invocado razones de conveniencia para declarar competente la jurisdicción laboral. Se ha argüido que el proceso laboral es más ágil, menos formalista, una jurisdicción más proclive a consideraciones sociales. Asimismo, se ha argumentado que  dentro de lo contencioso-administrativo no existe una “jurisdicción de empleo público”, por lo que el juez contencioso-administrativo no estaría preparado para conocer de los derechos que la Constitución, el Estatuto de Servicio Civil y otras leyes administrativas (Ley de Salarios del Sector Público, Ley sobre Pago Aguinaldo para los Servidores Públicos, por ejemplo)  otorgan a los funcionarios públicos, como las vacaciones,  aguinaldo, prestaciones, etc. 

 

Entiende la Procuraduría que, frente al texto del artículo 49 de la Constitución, no puede establecerse una jurisdicción encargada de conocer los asuntos de empleo público fuera de la jurisdicción contencioso-administrativa. Empero, en el marco de esa jurisdicción el legislador sí puede establecer órganos con competencia exclusiva para conocer de los litigios de función pública. Es decir, especializar en el seno de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa un juzgado o tribunal para tal objeto. De la misma forma, no existe impedimento constitucional para que en dicha jurisdicción contencioso-administrativa se establezca una regulación especial dirigida a conocer y resolver los procesos relativos al empleo público, lo que volvería inoperante el argumento de que la jurisdicción laboral es garantía del Derecho a la Justicia por contar con un procedimiento más apto para conocer de la discusión de aspectos.

 

En último término considera la Procuraduría  que el argumento según el cual la jurisdicción laboral es garantía del derecho a la justicia, lleva implícito un cuestionamiento de la regulación y funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativo, que no se conforma con los fines que determinaron la adopción del Código Procesal Contencioso-Administrativo y que podría no corresponder a la efectiva aplicación de este. En particular, en la capacidad de la jurisdicción contencioso-administrativa de dar efectiva protección a los derechos fundamentales, incluido el principio “pro homine” a que se refiere la sentencia N. 14999-2007. Es ese carácter tutelar, garantista, de la jurisdicción el fundamento de la decisión de ese Tribunal Constitucional de remitir al contencioso-administrativo el conocimiento de una parte sustancial de las violaciones a derechos fundamentales ocurridas en los procedimientos administrativos. Se reconoce así que:

“...En suma, la nueva jurisdicción contenciosoadministrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria”.

 

            Aspecto que amerita, en opinión de la Procuraduría, una nueva valoración de lo resuelto en sentencia 14999-2007 de cita.

 

Por otra parte, si dicha jurisdicción no da debida protección al principio “pro operario” es porque, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional dicho principio no resulta aplicable a las relaciones de empleo público sujetas al Derecho Administrativo. En efecto, dicho principio es exclusivo de las relaciones regidas por el Código de Trabajo.

 

V

LA JURISDICCION LABORAL SOLO DEBE CONOCER DE

LAS RELACIONES

REGIDAS POR EL DERECHO LABORAL

 

La exclusión de la jurisdicción contencioso-administrativa es válida solo cuando la relación de empleo en el sector público se rige por el Derecho Laboral. Solo en dicho supuesto, es competente la jurisdicción laboral.

 

A-            RELACIONES EN QUE RESULTA APLICABLE EL DERECHO LABORAL

 

El ente público puede realizar una actividad empresarial, de índole comercial o industrial y, por ende, en su actividad se sujeta al régimen de Derecho Privado. Se encuentran dentro de esta hipótesis las distintas empresas públicas, tanto las organizadas como instituciones autónomas (Instituto Costarricense de Electricidad, Junta Administrativa de la Vertiente Atlántica, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Instituto Nacional de Seguros, los bancos del Estado, etc.) como si se trata de una entidad organizada como sociedad anónima (RECOPE, Compañía Nacional de Fuerza y Luz, etc.). En estas empresas debe diferenciarse la naturaleza de la relación de empleo según que los servidores participen o no en el ejercicio de funciones de naturaleza administrativa. Si este último fuere el caso, la relación de empleo será de naturaleza pública, regida por el Derecho Administrativo. Por ejercer funciones de índole administrativa, puede decirse que, en tesis de principio, los funcionarios que tengan a su cargo la organización, administración y dirección de la operación de la empresa pública serán funcionarios públicos, ya que dentro de la organización desempeñarán funciones públicas. Este es el caso de la clase gerencial y de supervisión, cuyo vínculo es funcionarial, regido por el Derecho Administrativo.

 

La sujeción al Código de Trabajo y a la jurisdicción correspondiente es  consecuencia de la actividad empresarial en sí misma considerada, la cual no es manifestación de función administrativa. Naturaleza que ha reconocido la jurisprudencia constitucional. En este sentido, por ejemplo:

 

“Lo primero que esta Sala debe entrar a valorar, a fin de resolver el fondo de la presente Acción, es si la relación entre los agentes solicitadores de seguros y el Instituto Nacional de Seguros es una relación estatutaria, propia del Derecho Público, o si se trata de una relación regida por el Derecho Laboral. Debe ser analizada la función que estos trabajadores realizan a fin de determinar si los mismos participan o no de la gestión pública, en los términos del artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública, numeral que regula la doble personalidad jurídica de la Administración (sic): de Derecho Público y de Derecho Privado. Así, de la lectura del propio reglamento autónomo de servicio impugnado (artículos 2 y 8) se desprende que los agentes colocadores de seguros son servidores del Instituto Nacional de Seguros que tienen como función la venta al público de pólizas de seguros de diversos tipos, recibiendo como remuneración una comisión relativa a las primas de los contratos de seguros firmados. Es claro por ende que dichos servidores no participan de la gestión pública, pues su labor es una de carácter meramente comercial, basada en el trato directo con el público para la venta de un determinado servicio.

(….).

En consecuencia de lo antes expuesto, es que esta Sala considera que la relación de empleo existente entre el Instituto Nacional de Seguros y sus agentes solicitadores de seguro es propiamente de Derecho Laboral, al no participar estos servidores de la gestión pública de la institución. Siendo así, su nombramiento obedeció al  ejercicio de las potestades de Derecho Privado con que cuenta la Administración, y  que se acentúan en las llamadas empresas públicas, en las cuales el Estado entra a participar directamente en el plano económico productivo, pudiendo para ello emplear algunas fórmulas ajenas a las clásicas estructuras administrativas a fin de dar efectividad a ciertos tipos de servicios de índole mercantil...

.A partir de lo dicho en el párrafo anterior, debe esta Sala aclarar que los principios constitucionales que el accionante alega violados por medio de los artículos reglamentarios impugnados, tales como el de reserva de ley, debido proceso en materia disciplinaria, etc. son propios de las relaciones de Derecho Público. Las relaciones regidas por el Derecho Laboral contienen su propio marco normativo, constituido en especial por las normas del Código de Trabajo, el contrato individual y los convenios colectivos. A partir de dichas reglas, la Sala observa que la posibilidad de reglamentar las condiciones generales de trabajo por parte del patrono –incluidos los aspectos impugnados- está prevista en los artículos 66, 68 y 81, inciso 1) del Código de Trabajo; de ahí que el hecho de que el Instituto Nacional de Seguros lo haya hecho respecto de sus servidores no sujetos a una relación estatutaria de Derecho Público (artículo 192 de la Constitución Política) no resulta contraria al Derecho de la Constitución. A lo sumo podría estar contradiciendo normas contenidas en una convención colectiva, aspecto que no compete a esta Sala determinar, por tratarse de materia eminentemente laboral, basada en la interpretación de normas de rango infraconstitucional”. Sala Constitucional, resolución N°  6973-2000 de las 14:55 hrs. del 9 de agosto de 2000.

 

B-            COMPETENCIA DE LA JURISDICCION LABORAL

 

            Al estarse ante una relación de empleo no sujeta al Derecho Administrativo, sino al Derecho Privado, los litigios que se susciten entre la entidad pública empresarial y sus servidores que no participan en la gestión pública quedan sujetos a la jurisdicción laboral. Es por ello que en ese supuesto rige lo dispuesto en el artículo 402 del Código de Trabajo. Consecuentemente, deberá entenderse que, conforme dicha norma, los Juzgados de Trabajo podrán conocer de las controversias que se presenten en esa relación de empleo sujeta al Derecho Laboral.

 

            No obsta lo anterior, competencia de la jurisdicción laboral, el hecho de que la empresa pública deba sujetarse a disposiciones de naturaleza pública, como lo son las relativas a la administración de los recursos públicos y al control correspondiente (Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley General de Control Interno, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). La relación “mixta” (Sala Constitucional, resolución N° 7730-2000 de 14:46 hrs. de 30 de agosto de 2000 relativa al régimen de empleo de RECOPE) no constituye propiamente una relación jurídico-administrativa, por lo que no se considera función administrativa.

 

            El punto es si esa competencia de la jurisdicción laboral abarca el control de la regularidad jurídica de la actuación administrativa.

 

La Procuraduría es del criterio de que en tanto dichos actos no se emiten en ejercicio de función administrativa, no son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Corresponderá, entonces, al juez laboral pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de dichos actos. Es este el sentido que debe darse al artículo 4° inciso a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en tanto dispone:

 

"Artículo 4°- No corresponderán a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:

a) Las cuestiones de índole penal y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración Pública, correspondan a la jurisdicción de trabajo;"

 

            La legalidad de los actos dictados en una relación de empleo sujeta al Derecho Laboral está excluida del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativo porque dichos actos no son ejercicio de la función administrativa.

 

            Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad del Expediente N° 06-013862-0007-CO, por sentencia 14999-2007, la Sala consideró que el asunto debía resolverse con aplicación de su línea jurisprudencial que señala que no hay competencia exclusiva de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer de la legalidad de actos dictados por la Administración Pública:

 

“II.- A pesar de esa deficiencia procesal de la acción, en aplicación del principio “pro sentencia”, cabe decir que sobre el problema constitucional planteado por el accionante la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial unánime, al considerar, que tanto el juez laboral como el juez agrario pueden anular actos administrativos y ha resuelto, concretamente, que no es contrario al artículo 49 de la Constitución Política la competencia material atribuida a la Jurisdicción Laboral para la anulación de un acto administrativo de despido de un funcionario o funcionaria públicos (v. sentencias número 3905-94 y 5686-95) y, en forma congruente, que la competencia asignada por el artículo 49 de la Constitución a la jurisdicción contencioso administrativa puede ser delegada por la ley en otros tribunales de competencia material distinta, como es el caso de la jurisdicción de Trabajo, que también es una jurisdicción creada por la Constitución”.   

 

Para lo cual transcribe lo resuelto en sentencia N° 3905-94 de las 15:57 hrs. del 3 de agosto de 1994, reiterada en la N°  5686-95 de 15:39 hrs. de 18 de octubre de 1995, en la cual afirmó que el objeto del artículo 49 de la Constitución es establecer un “derecho subjetivo en favor de los ciudadanos, que garantice su defensa en caso de extralimitaciones de los gobernantes”. Por lo que “carece de relevancia constitucional la organización que el legislador común desarrolle para ese propósito”, concluyendo que el nuevo derecho creado en el numeral 49 de la Constitución “puede ser ejercido ante diversos tribunales de la República”.

 

Por lo que en resolución 5686-95 antes citada se concluyó que:

 

“Es claro entonces que en asuntos en que el juez de trabajo sea competente, puede anular actos administrativos sin que se lesione el artículo 49 de la Constitución. Caso contrario, es decir, si se obligara al trabajador a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, se le impondría la carga de acudir a una vía que no es gratuita y cuyos procedimientos no son tan flexibles ni ágiles como los de la jurisdicción de trabajo, para obtener la anulación del acto administrativo, lo cual es contrario también al principio de economía procesal. En consecuencia, lo procedente es evacuar la consulta en el sentido de que la delegación legislativa en el juez de trabajo de la competencia material de revisar la legalidad de algunos actos de la Administración Pública, no quebranta la Constitución en su artículo 49. ”

 

            De acuerdo con lo cual el juez de trabajo puede pronunciarse sobre la validez de administrativos cuando sea competente. En criterio de la Procuraduría será competente si la relación de la que conoce está sujeta al Derecho Laboral. Por el contrario, será incompetente si la relación es de carácter estatutario y como tal sujeta al Derecho Administrativo. En cuyo caso, la única jurisdicción competente es la contencioso-administrativa, única competente para pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos dictados en ejercicio de una función administrativa, naturaleza propia de la relación de empleo público. Resulta contrario a la Constitución el que se reconozca al juez laboral el conocer sobre la legalidad de los citados actos administrativos o de cualquier conducta administrativa relativa a una relación de empleo público porque constitucionalmente sólo existe una jurisdicción competente para conocer de esa legalidad: la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

Es esta jurisdicción la competente para conocer de las distintas controversias que se susciten respecto de la relación de empleo público, como pueden ser los actos relativos al ingreso a la función pública, el concurso, el desarrollo de la carrera en orden a los ascensos, descensos, calificaciones,  sanciones (incluido el despido), régimen salarial, ejercicio de derechos reconocidos por la Constitución como vacaciones, descansos semanales, jornada de trabajo,  etc.  Es decir, puesto que la relación de empleo público es una relación jurídico-administrativa, el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa abarca no sólo la determinación de la validez o invalidez de las conductas administrativas, sino también el análisis de los extremos patrimoniales que estén incluidos dentro de la relación. Lo cual significa que la discusión sobre los derechos del funcionario en orden a vacaciones, aguinaldo o en su caso, preaviso y cesantía o prestaciones, son también objeto de la jurisdicción contencioso administrativa. Simplemente, son consecuencia de la relación de empleo público, una relación jurídico-administrativa.

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, como órgano asesor imparcial de la Sala Constitucional, que:

 

1-.        El artículo 49 de la Constitución Política establece una jurisdicción especial y especializada encargada de conocer de la legalidad de la función administrativa. En consecuencia, constitucionalmente corresponde a esa Jurisdicción conocer de la legalidad de la conducta administrativa en tanto sujeta al Derecho Administrativo.

 

2-.        El empleo público está sujeto a un régimen de Derecho Administrativo según se deriva de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. La relación de empleo público es una relación jurídico-administrativa, por lo que es función administrativa.

 

3-.        El conocimiento de los asuntos litigiosos relacionados con la relación de empleo público es competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

 

4-.        La jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que, reiteradamente, establece la competencia de la jurisdicción laboral para conocer de los litigios que conciernen la relación de empleo público y el artículo 3, inciso a) del Código Procesal Contencioso-Administrativo son contrarios al artículo 49 de la Constitución Política.

 

5-.        Corresponde a la jurisdicción laboral el conocimiento de las relaciones de empleo de los entes públicos que estén sujetas al Derecho Laboral. Es este el caso de las relaciones entre los entes cuyo régimen de actividad es de Derecho Privado y sus trabajadores. Empero, la relación de empleo de los funcionarios que ocupan puestos de la clase gerencial o de fiscalización es de Derecho Público, tal como lo disponen los artículos 111 y 112 de la Ley General de Administración Pública. Por lo que la Jurisdicción competente para conocer de las controversias originadas en esas particulares relaciones es la Contencioso-Administrativa.

 

6-.        Conforme lo anterior, considera la Procuraduría General de la República que la jurisprudencia de la Sala Primera aquí impugnada y los artículos 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 3, inciso a) del Código Procesal Contencioso-Administrativo son inconstitucionales y así solicita sea declarado.

 

7-.        Estima la Procuraduría que, conforme lo autoriza el artículo 91, párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se deben dimensionar los efectos de la sentencia, de manera que se dé un plazo de tres a cinco años para que los juzgados de trabajo resuelvan los asuntos que ahora tienen en su conocimiento, por una parte y el Poder Legislativo pueda dictar una ley estableciendo una sección especial dentro de lo contencioso-administrativo encargada de resolver los conflictos de la función pública, por otra parte.

 

NOTIFICACIONES:

 

            Atenderé notificaciones en el edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta Ciudad.

 

San José, 27 de enero, 2009

 

 

 

                                                                            Ana Lorena Brenes Esquivel

                                                                            PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA

 

MIRCH/mvc